O Brasil acaba de ganhar uma lei imprescindível. No último dia 11 de julho, o Diário Oficial da União publicou a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade, que regulamenta o capítulo da política urbana da Constituição Federal. Proposta em 1989 pelo saudoso Senador Pompeu de Sousa, a nova lei, apesar da aprovação tardia e dos vetos apostos pelo Presidente da República, será de imensa valia para os gestores urbanos.
Quatro em cada cinco brasileiros moram hoje em cidades e enfrentam problemas relativos à precariedade das posses de terra, à ineficiência dos sistemas de transportes e dos serviços de saneamento e energia elétrica, ao crescimento dos índices de violência, à escassez de moradias, ao desemprego, à especulação imobiliária e a muitos outros fatores de desqualificação da vida urbana.
Em 1988, pela primeira vez na história do País, uma Constituição dedicou um capítulo específico à política urbana. Na essência, o texto constitucional elegeu o plano diretor como paradigma do cumprimento da função social da propriedade, mas represou sua eficácia ao remeter a fixação das diretrizes da política e a aplicação de penalidades à regulamentação em lei federal. É o que faz agora o Estatuto da Cidade. Espécie de "caixa de ferramentas", o Estatuto dotará o poder público de base legal para as ações dos governos locais.
Para a efetivação das diretrizes gerais da política urbana (a garantia do direito a cidades sustentáveis, o planejamento do desenvolvimento das cidades, a proteção do meio ambiente natural e do patrimônio cultural, a produção de bens e serviços nos limites da sustentabilidade ambiental e a recuperação pelo poder público de investimentos que tenham resultado na valorização de imóveis urbanos, entre outras), o projeto utiliza os seguintes instrumentos principais:
1) Gestão democrática, que deverá ocorrer por meio da ação de conselhos de política urbana, da iniciativa popular de leis e da realização de debates, audiências e consultas públicas para a aprovação e a implementação dos planos diretores e das leis orçamentárias;
2) Plano diretor: obrigatório para cidades com mais vinte mil habitantes e referência para o cumprimento da função social da propriedade (art. 182, 1º e 2º, da CF), o plano diretor passa a ser exigido também para cidades integrantes de áreas de especial interesse turístico e para aquelas influenciadas por empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental;
3) Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios: a ociosidade de vastas extensões de terrenos urbanos já dotados de infra-estrutura, é responsável por deseconomias como a elevação dos custos de prestação dos serviços públicos e a sobrevalorização fundiária. Previsto no art. 182, 4º, da Constituição, como primeira penalidade pela retenção ociosa de terrenos, esse dispositivo carece de regulamentação em lei federal para tornar-se aplicável;
4) IPTU progressivo no tempo: segunda sanção prevista na seqüência do § 4º do art. 182 para combater a ociosidade de terrenos urbanos, o IPTU progressivo será aplicado aos proprietários que descumprirem a primeira penalidade, pelo prazo de cinco anos, com progressão da alíquota limitada ao dobro de um exercício para outro, até o máximo de 15%;
5) Desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública: trata-se da última das penalidades constitucionais previstas no capítulo da política urbana. Torna a desapropriação de imóveis urbanos ociosos semelhante à que ocorre para fins de reforma agrária;
6) Usucapião especial: a usucapião especial de imóvel urbano de propriedade particular constitui dispositivo auto-aplicável da Constituição. O Estatuto da Cidade, contudo, amplia a possibilidade de iniciativa para a usucapião coletiva, o que pode facilitar a regularização fundiária de áreas urbanas de difícil individualização, como as favelas;
7) Concessão de uso especial para fins de moradia: instrumento inovador, permitiria que imóveis públicos ocupados há mais de cinco sem oposição tivessem a posse regularizada, de maneira assemelhada aos casos de usucapião de imóveis particulares. O dispositivo, contudo, foi vetado pelo Presidente da República que, nas "razões do veto", anunciou que enviará ao Congresso proposta legislativa para restituir o instrumento vetado com redação mais específica, limitando a fruição do benefício aos que satisfaziam as condições da lei na data de 30 de junho de 2001;
8) Direito de superfície: permite a transferência, gratuita ou onerosa, por escritura pública, do direito de construir sem que este alcance o direito de propriedade do terreno. Torna mais flexível a utilização de terrenos urbanos;
9) Direito de preempção: assegura preferência ao poder público na aquisição de imóveis urbanos desde que, devidamente notificado pelo proprietário, manifeste o interesse pela compra, no prazo de trinta dias, findo o qual o direito deixa de prevalecer. Objetiva permitir a formação de estoque de terras públicas sem a necessidade de procedimentos de desapropriação;
10) Outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso: consiste na possibilidade de o município estabelecer determinado coeficiente de aproveitamento dos terrenos a partir do qual o direito de construir excedente deve ser adquirido do poder público. O mesmo deverá ocorrer quando o uso for alterado e resultar na valorização do imóvel;
11) Operações urbanas consorciadas: permitem um conjunto de intervenções e medidas, consorciadas entre poder público e iniciativa privada, com vistas a alcançar transformações urbanísticas de maior monta;
12) Transferência do direito de construir: faculta o exercício desse direito em imóvel distinto do que originalmente o detinha. Mecanismo útil para a implantação de equipamentos urbanos (reduz os custos de desapropriação), para a preservação do patrimônio histórico e cultural e para a regularização de áreas ocupadas por população de baixa renda;
13) Estudo de impacto de vizinhança: documento técnico a ser exigido, com base em lei municipal, para a concessão de licenças e autorizações de construção, ampliação ou funcionamento de empreendimentos ou atividades que possam afetar a qualidade de vida da população residente na área ou nas proximidades.
Resta a pergunta essencial: com o Estatuto da Cidade a qualidade da vida urbana no Brasil vai melhorar? Não necessariamente. Se é verdade que hoje faltam instrumentos para que a política urbana possa cumprir sua função social, também é verdade que instrumentos legais não bastam. No entanto, é fundamental que tenhamos uma lei, mesmo que façamos restrições a ela. Nesse caso, pior que uma legislação imperfeita é a situação de hoje, de legislação nenhuma.
Mas, ao lado da lei, serão importantes a conduta política e a qualificação dos gestores municipais. Não para negar a revolução do conhecimento que se encontra em marcha, mas, ao contrário, para saber dirigi-la no sentido da socialização dos seus benefícios. E é exatamente nas cidades que isso pode acontecer.
Se abrigam 80% dos brasileiros, pode-se inferir que as cidades abrigam também 80% da pobreza do Brasil. E a concentração física, própria das ocupações urbanas, expõe mais claramente a tragédia da concentração da renda nacional. De outra parte, o território urbano real, mais que o território virtual da política econômica, pode fornecer a chave do enigma: como reduzir a desigualdade social numa economia que, antes de reduzir a iniqüidade da distribuição da renda nacional, passou a agravá-la pela incorporação de tecnologias inovadoras e pela adoção dos preceitos da competitividade global?
Investir na democratização do acesso a condições condignas de vida urbana, mais que uma bandeira da luta política, constitui atalho indispensável para um projeto nacional de combate à pobreza minimamente sincero. Facilitar o acesso à moradia, dotar as cidades de sistemas decentes de transporte público, assegurar a prestação universal dos serviços de abastecimento d’água e esgotamento sanitário, tirar crianças da rua e levá-las à escola, qualificar os espaços comunitários com equipamentos e atividades orientadas de lazer e recreação são propostas factíveis e relativamente baratas. Resultam, afinal, numa forma eficaz de melhorar a partilha da renda nacional.
Na verdade, a despeito dos graves problemas que lhe servem ao mesmo tempo de causa e efeito, as cidades reúnem, como nenhum outro tipo de agrupamento humano, condições culturais e materiais — meios e modos — capazes de propiciar a elevação dos padrões de dignidade, dos princípios éticos e dos níveis de qualificação que devem alcançar as sociedades organizadas. Carências, aliás, que têm manchado, com permanente atualidade, a sofrida história do Brasil.
sobre o autor
José Roberto Bassul é arquiteto, ex-Presidente do IAB/DF, consultor legislativo do Senado Federal e membro da Comissão Nacional de Política Urbana do IAB.
