O background das intervenções no setor habitacional

A questão habitacional constitui uma problemática já antiga da história das cidades. Entretanto, foi com a revolução industrial e o processo de urbanização que essa problemática adquiriu contornos quantitativos nunca dantes delineados. Os baixos salários e a lógica de mercado aplicada à produção imobiliária urbana foram responsáveis pela constituição de um quadro de grande precariedade das condições habitacionais, num contexto de urbanização acelerada. A emergência de políticas públicas nesse setor decorreu de uma convergência de heterogêneas perspectivas que se debruçaram sobre a questão: as constatações e as denúncias da situação; as formulações utópicas propositivas; e as experiências não-governamentais. No que diz respeito às constatações e denúncias, podemos listar um grande número de iniciativas, algumas delas governamentais, outras não. As comissões de inquérito, o jornalismo de denúncia, os relatórios médico-sanitários, as denúncias na produção literária ou mesmo iconográfica constituíram uma referência de base para as proposições de reforma urbana e os programas de habitação social.

No que diz respeito às proposições utópicas, pode-se afirmar que, desde o Renascimento, a questão habitacional esteve freqüentemente contemplada e vinculada às propostas de reforma social presentes nas formulações utópicas. Na Ilha da Utopia de Thomas More (1516), de onde provém o termo utopia, "as moradias não seriam de forma alguma miseráveis" (2). Na verdade, foi só a partir do Renascimento que houve uma efetiva objetivação do espaço urbano. As formulações utópicas anteriores a essa época centravam-se principalmente na organização social e política, sem referências específicas à organização física do meio urbano. Na República de Platão, por exemplo, o limite da comunidade (5.040 cidadãos) era dado não por condicionantes físicas ou técnicas, mas sim por uma possível harmonia dada pela escala do convívio social. A tradição utópica vem, de longa data, contemplando temáticas que se revelaram nevrálgicas não só para os programas de habitação social como para o próprio urbanismo contemporâneo. Em Christianopolis, a cidade utópica vislumbrada por Johann Valentin Andreae (1619), inexiste a propriedade privada e o território é organizado em zonas de uso. Na Nova Atlântida de Francis Bacon (1627), por sua vez, diferentemente da maioria das utopias, a propriedade privada é admitida. Ela se pretende assim uma “utopia realizável”. As cinqüenta e quatro cidades existentes na Ilha da Utopia de More organizam-se segundo um idêntico plano uniforme, repetitivo, regular e racional. Pode-se questionar em que medida essa concepção de regularidade, como uma característica almejada, antecipa a monotonia dos grandes conjuntos habitacionais contemporâneos.

O século XIX assistiu ao aparecimento das primeiras intervenções de reforma da situação habitacional. No âmbito não-governamental, podem-se listar as vilas e cidades operárias, as ações filantrópicas e as experiências das associações de mutuários. Em 1825, por exemplo, um grupo de industriais ingleses criou um conjunto de vilas operárias na região das cidades de Bradford, Halifax e Leeds. Outro exemplo é o da cidade de Berlim, que foi placo de experiências de promoção habitacional em bases cooperativas desde 1847. Muitos dos consórcios cooperativos mutualistas, especialmente os ingleses (as chamadas building societies), tratava-se mais de operações imobiliárias de pequenos investidores do que ações sociais propriamente ditas (3). Apesar de não centrada especificamente na questão habitacional, merece menção a existência de uma consistente tradição americana no tocante à implantação de comunidades de orientação religiosa, fortemente inspiradas pelas proposições utopistas. Essas experiências foram todas elas muito pouco significativas em termos numéricos. A maior parte da população de baixa renda das cidades industriais do capitalismo nascente abrigava-se em precárias moradias produzidas ou adaptadas pelo pequeno capital rentista (4). Elas assumiram tipologias com grandes variações geográficas como, por exemplo, os slums londrinos, os tenements nova-iorquinos ou as Mietkasernen berlinenses. Como características comuns a todas essas variantes podem-se apontar as altas densidades, a precariedade das instalações sanitárias e uma qualidade de vida degradante, tanto do ponto de vista físico quanto moral. A evolução dos sistemas de transporte possibilitou novas alternativas habitacionais. Nas grandes cidades americanas e inglesas, foram principalmente as classes médias e as mais abastadas que se suburbanizaram, adotando soluções extensivas e de baixa densidade. Em Berlim, o crescimento fez-se, nessa época, seguindo os mesmos padrões urbanísticos então existentes. Os Mietkasernen são blocos de apartamentos, de cinco pavimentos, organizados em torno de exíguas áreas internas aos quarteirões. Os novos bairros resultavam da transformação direta de áreas de uso rural em densos bairros populares (5). Em Paris, o encarecimento dos valores imobiliários tornara difíceis as alternativas habitacionais para a população de mais baixa renda. Uma parte dela passou a ocupar imóveis subdivididos nos bairros mais antigos. Ocupações ilegais (bidonvilles) ocuparam terrenos vazios, principalmente nas áreas periféricas antigamente ocupadas pelas fortificações. As áreas mais afastadas foram ocupadas por um grande número de loteamentos precários desprovidos de infra-estrutura e de serviços (6). No caso de Paris nas últimas décadas do século XIX e primeiras do século XX, são bastante evidentes as similaridades com os cortiços, favelas e loteamentos periféricos atualmente existentes nas grandes cidades brasileiras.

As primeiras ações governamentais

As primeiras intervenções físicas por parte do Estado em relação à questão habitacional caracterizaram-se principalmente pelas ações de erradicação dos cortiços e de outros territórios indesejáveis. De certa forma, pode-se dizer que se tratou de uma antipolítica de habitação social. Nas áreas que foram objeto de intervenções, eram significativos os contingentes de desalojados. Obviamente essas ações eram sempre justificadas como medidas de ordem sanitária, estética ou de melhoria das condições de circulação. Elas aconteceram de forma muito mais intensa nas cidades européias, onde os bairros antigos e deteriorados tinham um peso muito maior do que nas cidades americanas. Nos Estados Unidos, as intervenções aconteceram muito mais no âmbito da regulamentação da produção rentista. Durante boa parte da segunda metade do século XIX, várias medidas legais, tanto de âmbito nacional quanto local, procuraram normatizar a produção dos tenements. Tais intervenções foram responsáveis pela evolução dessa tipologia edilícia que foi, pouco a pouco, ganhando condições de iluminação e ventilação. Originalmente ela se constituía de uma edificação maciça, com vários andares, praticamente sem recuos ocupando a quase totalidade da área do lote. Os dumb-bell tenements, por sua vez, já possuíam poços que garantiam um mínimo de iluminação e ventilação. Em 1901, uma nova lei tentava pôr fim a essa modalidade habitacional. Essa lei constitui um marco na história urbana desse país e é reveladora da opção americana caracterizada pela não-intervenção direta compensada por uma hiper-regulamentação. A lei em questão possuía mais de cem "pormenorizados parágrafos" regulamentando padrões espaciais, dispositivos de proteção contra incêndios, sistemas de encanamento, etc. (7).

À medida que nos aproximamos do final do século XIX, evoluía a idéia da necessidade da produção de moradias para a população carente. Mas o desenvolvimento dos acontecimentos assumiu contextos bastante díspares dependendo do país em questão. Nos Estados Unidos, a idéia pró-promoção da habitação social era contraposta pelo paradigma da não-intervenção, ou para ser mais preciso da intervenção indireta exclusivamente via regulamentação da produção privada. Convém lembrar que, ao mesmo tempo em que existe essa controvérsia em torno do papel do Estado nesse setor, o planejamento e o urbanismo estavam-se definindo enquanto âmbito de atuação. Nesse país, a questão habitacional foi excluída do universo de ação do planejamento urbano. Nenhuma das grandes tendências e paradigmas do planejamento urbano americano incorporou a questão habitacional. Enquanto a reforma urbana européia esteve diretamente ligada às tentativas de resolução da questão da moradia, o planejamento das cidades americanas continuou a se centrar na implantação de áreas verdes públicas, nas ações de embelezamento e finalmente na promoção da eficiência. O conteúdo programático do movimento pró-parques, do City Beaultiful, da Civic Art e do City Efficient não deixam margem a dúvidas a esse respeito. Peter Marcuse (8) foi um dos autores que procurou apresentar as razões dessa exclusão. Segundo ele, após 1910, houve um esvaziamento das duas principais razões que levariam à necessidade de ações governamentais no âmbito habitacional. Os perigos de incêndio e as condições de saúde sofreram impacto das novas tecnologias nesses dois campos. Os riscos, quanto à ordem pública, foram equacionados principalmente por meio de ações voluntárias de assistência social aos imigrantes. Daí o fato do planejamento urbano americano dessa época não contemplar programas de habitação social. Na verdade, após a entrada dos Estados Unidos na primeira guerra mundial, em 1917, esse país foi palco de uma breve experiência de programa habitacional de interesse social em larga escala. Essa experiência se inseria num vasto programa conhecido como “economia de guerra” por meio do qual o Estado, com o seu poder de compra, pretendia promover uma racionalização dos processos produtivos, assegurando assim a provisão de determinados serviços e bens em setores específicos. Esse programa de provisão de moradias para a classe trabalhadora durou um ano e consistia em um esquema financeiro e na imposição de padrões em relação aos materiais, técnicas e projetos executados por agências específicas. As war villages construídas nesse breve período foram responsáveis pela provisão de moradias para cerca de 360.000 trabalhadores e suas famílias (9). A partir do final da guerra, na medida em que a dita situação de emergência era superada, o referido embate das posições pró e antiintervenção voltaram à pauta. A posição hegemônica e vencedora foi aquela que advogava o não-intervencionismo.

No cenário europeu, a existência de um forte movimento operário aliado a uma burocracia estatal de tradição intervencionista fizeram com que o movimento pela reforma social e o planejamento urbano incorporassem a questão habitacional no cerne de suas preocupações. As políticas públicas no setor da habitação tomaram corpo principalmente por volta da virada do século XIX para o XX. Também nesse continente evoluía a idéia da necessidade de produção de moradias, se bem que, num primeiro momento, diretamente ligada às ações de erradicação dos cortiços, num intento de saneamento físico e 'social'. Outro âmbito de intervenção estatal foi o do controle dos aluguéis. A idéia da reforma das condições de habitação da classe trabalhadora não foi uma exclusividade das correntes progressistas. Assim como entidades privadas de orientação filantrópica, algumas administrações de orientação mais conservadora viam nos programas sociais de forma geral, um preço a pagar pela paz e estabilidade social. Mas nem todos eram a favor da reforma urbana. Na França, por exemplo, ainda na década de 1880, qualquer intento de intervenção ou de regulamentação do direito de propriedade era prontamente lido como de orientação socialista, e, portanto temido e condenado. Nesse mesmo país, "em 1883, um médico exprimia o desejo de que cada habitação dispusesse de um banheiro, mas reconhecia que essa proposição era 'radical e absolutamente revolucionária'" (10). A implantação de programas de habitação social deu-se por meio da montagem de quadros técnico-administrativos específicos (secretarias de habitação) no âmbito das gestões locais. Tomava corpo a idéia de que a garantia das condições da habitação pertencia aos deveres e incumbências do Estado. Na França, evoluiu uma legislação (1894, 1906 e 1912) que organizou a produção de habitações sociais pelas administrações locais. Nesse país, entretanto, o comparando com a Inglaterra ou Alemanha, até o final da segunda guerra mundial, a habitação social não constituiu uma prioridade do Estado. Entre 1894 e 1914, apenas 10.000 moradias foram produzidas em toda a região de Paris (11). Na Grã-Bretanha, os programas tiveram início com uma lei aprovada em 1890, contaram com uma forte influência do movimento fabiano (12) e, num primeiro momento, foram concentrados na região de Londres. Como já mencionado, eles consistiam principalmente de ações de erradicação de cortiços conjugadas à construção de unidades novas no mesmo local, assim como a promoção em áreas periféricas. Em 1909 uma nova lei viabilizou parcerias do poder público com construtores privados. A falta de controle das tarifas de transporte inviabilizou a ocupação das novas unidades pela população mais carente que continuava a ocupar os cortiços em bairros deteriorados. De 1890 a 1914, apenas 18.000 moradias haviam sido concluídas, principalmente na região de Londres. Esse número era inferior ao número de moradias eliminadas com as derrubadas dos cortiços. O resultado foi que, entre 1901 e 1913, a superpopulação das áreas deterioradas só fez aumentar (13).

Na Europa do norte (aí incluídas a Inglaterra e a Alemanha), foi principalmente depois da primeira guerra mundial que as autoridades públicas se sentiram realmente pressionadas e caminharam em direção a um novo modelo de políticas sociais. Era vergonhoso que ex-combatentes não possuíssem moradia decente. A própria cidade de Londres foi, durante a guerra, cenário de uma importante greve de inquilinos que resultou na imposição de uma legislação de controle dos aluguéis. Finda a guerra, o abrandamento desse controle seria impossível sem alterações significativas na oferta de moradias. Já em 1919, entrou em vigor a Lei de Habitação e do Planejamento Urbano que estabeleceu a incumbência das administrações locais em conhecer a realidade habitacional e executar programas setoriais, não mais restritos apenas à derrubada de cortiços. Essa lei garantiu também a provisão de subsídios para tal. Com refluxos e retomadas, que, por uma questão de economia de espaço não detalharemos, pode-se afirmar que o período que se seguiu foi o da implantação de uma efetiva política de produção de moradias sociais em larga escala. Entre 1919 e 1933/34, em toda a Grã-Bretanha, as autoridades locais foram responsáveis pela produção de 763.000 moradias, estando por essa data cerca de 30% delas concluídas (14).

No período e temática tratados neste trabalho, o mundo germânico apresentou um quadro bastante particular e inovador, comparado a outros países de tradição urbanística consolidada, como é o caso da França ou da Grã-Bretanha. Como já mencionado anteriormente, na França, os programas de habitação social adquiram contornos numericamente significativos apenas após a segunda guerra mundial. Na Grã-Bretanha, os resultados quantitativos foram qualitativamente decepcionantes. A significativa produção de moradias do entreguerras adotou soluções pouco imaginativas, tanto do ponto de vista urbanístico quanto arquitetônico (15). No que se pode considerar a segunda fase dos programas de habitação social (1919-1933/34), nesse país, permaneceu o custo do transporte como fator de elitização da clientela atendida (16). A Alemanha, por sua vez, apresentava de longa data, o que se poderia chamar de uma tradição, não só de gestão urbanística, vide o papel pioneiro do zoneamento alemão, quanto do próprio tratamento da questão habitacional. A tipologia arquitetônica dos Mietkasernen, anteriormente mencionada, parece ter sido fruto de uma iniciativa de Frederico, o Grande (1712-1786) para o alojamento de famílias dos soldados. Daí o nome que significa “casernas de aluguel”. Posteriormente, esse tipo de implantação foi grandemente difundido a partir da ação do prefeito Jakob Hobrecht, em 1858. O conceito dos Mietkasernen envolvia a idéia de promover uma integração social instalando, num mesmo bloco de edifícios, ricos e pobres (17). Ironicamente, o que se pretendia uma solução, com o aumento da demanda decorrente do grande crescimento da população das cidades, acabou se convertendo num ícone de subabitação e de ganância dos proprietários imobiliários. Durante o período do entreguerras, várias foram as municipalidades alemãs que empreenderam programas de produção de habitação social (Colônia, Celle, Breslau, Hanover, Hamburgo), mas, dentre elas, as experiências de Berlim e de Frankfurt foram certamente as mais importantes. Nesse país, desde a segunda década do século XX, havia uma formulação bastante clara da necessidade de uma política de socialização dos terrenos e da indústria da construção como forma de garantir um controle sobre os processos de especulação imobiliária. Em 1919, a Constituição de Weimar estabeleceu como incumbência do Estado nacional alemão a definição de uma política de gestão do solo, no intento de assegurar a generalização do direito a moradia (18). Essa diretriz não chegou a ser efetivada em função da turbulência financeira e política que se seguiu, mas a própria formulação dessa questão no texto constitucional é reveladora do grau de amadurecimento dessa problemática. Durante os anos 1920, “pipocaram”, nas mais diversas localidades do país, as ações de cooperativas de produção de moradias ligadas à central sindical de orientação social-democrata. Essa produção, viabilizada financeiramente pelo banco sindical, se destinava aos trabalhadores sindicalizados. Nas prefeituras de Frankfurt e de Berlim, essas iniciativas foram potencializadas pela ação de administrações social-democratas. No caso de Frankfurt, o programa foi em grande parte facilitado pela já existência de considerável quantidade de propriedade fundiária pública, fruto de toda uma política de constituição de um estoque de terras, política essa existente desde o final do século XIX. A isso se somou a existência de recursos financeiros consideráveis provenientes de uma taxa de 15% da renda imobiliária dos imóveis construídos antes da primeira guerra. Vinte e cinco por cento desse montante eram destinados à promoção pública. A experiência de Frankfurt foi dirigida por Ernest May, figura de projeção internacional na difusão da arquitetura moderna. Durou de 1923 até 1930, período durante o qual 15.000 unidades foram produzidas, beneficiando 52.000 pessoas, num universo de cerca de 550.000 habitantes que a cidade abrigava naquela época (19). Nesse caso, foi o valor dos aluguéis que impediu o acesso das camadas mais desfavorecidas do operariado às unidades produzidas. Tanto no caso de Frankfurt quanto no de Berlim, a dimensão inovadora esteve ligada ao emprego de técnicas de produção industrializada e à estética modernista. Tanto uma quanto a outra constituíram o que se pode considerar como um dos primeiros laboratórios aplicados do movimento moderno internacional.

Nos Países Baixos, desde 1852, tem-se notícia de ações filantrópicas trabalhando a questão da moradia. Em 1868, já havia também cooperativas operárias agindo conjuntamente com as administrações locais. Assim como em outros países, essas primeiras intervenções foram quantitativamente insuficientes face às dimensões do problema. A partir de 1896, a prefeitura da cidade de Amsterdã implantou programas de doação de terrenos assim como de prestação de assistência técnica para a elaboração de projetos (20). Na verdade, os Países Baixos, dada a sua própria circunstância geológica, vêm apresentando remarcáveis particularidades institucionais no que diz respeito à gestão do território e dos recursos naturais de uma forma mais geral. Tal é o caso, por exemplo, da gestão dos recursos hídricos, onde a necessidade de construção e de manutenção de sistemas de diques e drenagens engendrou a necessidade do desenvolvimento de avançadas formas associativas e de peculiares relações público-privado. No tocante ao desenvolvimento urbano, os altos investimentos necessários para tornar urbanizáveis áreas geologicamente delicadas induziu o desenvolvimento de um particular esquema institucional, segundo o qual os proprietários se organizavam em consórcios, se faziam desapropriar; o Estado executava os investimentos e retornava ao consórcio a terra beneficiada por um preço bem superior. A promoção imobiliária nesse país, segundo Tafuri e Dal Co (1976: 164), teria um caráter muito menos especulativo (no tocante à dimensão fundiária) que em outras geografias. Aliás, em termos político-econômicos, aquele capitalismo holandês tenderia muito mais aos investimentos nos setores produtivos, comparativamente destinando uma proporção muito menor do capital à renda fundiária.

Em 1901, foi aprovada uma lei nacional que atribuiu às administrações locais o direito, dever e meios financeiros para o estabelecimento de planos de extensão, para desapropriar imóveis insalubres, adquirir áreas e para construir diretamente ou para estabelecer parcerias com cooperativas operárias ou com sociedades de promoção de moradias populares (21). De 1918 a 1925, algumas administrações socialistas holandesas empreenderam importantes programas de promoção de habitação social, intimamente articulados com os programas de implantação de infra-estrutura e de controle dos aluguéis. A partir de 1925, o avanço das forças conservadoras significou o cancelamento de muitos desses programas, assim como do controle dos aluguéis.

Os modelos urbanísticos

Os ideais de reforma urbana que norteavam essas ações em relação à questão da moradia sempre trouxeram, de forma subjacente ou explicitamente, determinadas visões, projeções e partidos de ordem geográfica, urbanística e mesmo arquitetônica que pretendiam responder às problemáticas colocadas pela cidade industrial. A identificação dessas visões, que passaremos a designar como “paradigmas”, constitui um dado imprescindível para a compreensão e análise das políticas de habitação social.

A contraposição, diferenciação e mesmo proximidade em relação ao meio rural tem sido uma temática permanente na definição do urbano e mesmo nas formulações do que seria o urbano desejável. Voltando ao exemplo de Thomas More, na Ilha da Utopia, “a menor distância entre duas cidades (dentre as cinqüenta e quatro lá existentes) é de vinte e quatro milhas” (22). A idéia do esvaziamento da cidade em proveito do meio rural, na busca de melhores condições ambientais, já existia, pelo menos desde a antigüidade romana. Indubitavelmente essa idéia foi enormemente potencializada pela insalubridade da cidade industrial. Não é de estranhar que, nas primeiras formulações da reforma urbana/social, tenha emergido a proposta de desadensamento. Esse desadensamento embutia a idéia do abandono e conseqüentemente de negação da cidade existente. Tal perspectiva estava presente em praticamente todas as figurações utópicas do século XIX. Talvez uma das formulações mais acabadas e influentes dessa idéia de desadensamento e de abandono da congestionada cidade industrial seja a da Cidade Jardim, apresentada originalmente por Ebenezer Howard em 1898 na obra To-morrow: A Peaceful Path to Real Reform. Ainda que a dimensão físico-territorial não esgote a proposta de Howard, ela foi seguramente a de maior impacto e repercussão, e certamente dentre as de maior reverberação na história do urbanismo contemporâneo. Mas a proposta de Howard foi “apenas uma” dentro de um vasto paradigma de propostas de melhoria da cidade industrial via o seu esvaziamento/abandono e construção de núcleos de dimensões limitadas em meio a parques e/ou a uma idílica zona rural. A proposta de desadensamento físico se articulava muito bem, por exemplo, com a perspectiva antiurbana que lia a cidade como local de inevitáveis vícios e perversões. Esse paradigma se alinhava também com a tradição paisagística rural inglesa, assim como com a ideologia então bastante presente no mundo germânico de que seria no pequeno vilarejo (e não na cidade) que residiria a verdadeira alma alemã.

Entretanto esse paradigma não era único. Contrastada a ele, existia a visão de que a cidade desejável para o futuro seria densa, compacta e veloz, como por exemplo La città futurista de Antonio Sant’Elia (1914) ou a proposta de Construções para uma metrópole moderna de Mario Chiattone, também de 1914. Na verdade, a principal referência temática em relação à qual os paradigmas se posicionavam era a da grande cidade, cheia de indústrias, poluição, congestionada e problemática. Era fundamentalmente a grande metrópole que deveria ser esvaziada, segundo o paradigma do desadensamento. Muito próximo à idéia do futuro urbano como sinônimo de altas densidades e arranha-céus, está o paradigma que via a grande cidade como local de vida cultural intensa, de realizações arquitetônicas monumentais, de desenvolvimento econômico e de oportunidades de emancipação dos indivíduos. Duas referências importantes desse paradigma foram Otto Wagner e Ludwig Hilberseimer. O primeiro foi o ganhador do concurso urbanístico para a cidade Viena em 1893 (não realizado) e autor do projeto para o desenvolvimento de uma Grande cidade (1911); o segundo foi o projetista da Cidade vertical, em 1924 e autor de A arquitetura da Grande Cidade publicada em 1927. O posicionamento desse paradigma em relação à cidade existente, se bem que ambíguo, era certamente bastante diferente da proposta de abandoná-la, como era o caso do paradigma do desadensamento. A grande cidade, no paradigma que leva o seu nome, deveria ser transformada e adaptada às necessidades do progresso e do desenvolvimento. Para os defensores da grande cidade, como era o caso de Otto Wagner, o crescimento da grande metrópole não deveria ser limitado. A tarefa a ser executada seria a de reorganizar suas funções, principalmente melhorando suas condições operacionais, de comunicação e de articulação de suas partes. Na proposta de Otto Wagner para Viena, assim como na proposta para o desenvolvimento de uma grande cidade, existia uma clara aceitação e mesmo reprodução da malha urbana e da tipologia histórica existente. Isso é bastante explícito no tocante, por exemplo, à organização volumétrica, às proporções e principalmente ao esquema de ocupação dos quarteirões.

Não constitui uma tarefa simples o estabelecimento de associações entre esses partidos urbanísticos e posições políticas. A grande metrópole era vista com desconfiança pelos conservadores e era combatida também pelas posições de esquerda, vide, por exemplo, os desurbanistas soviéticos (23). A idéia do desadensamento, por sua vez, foi amplamente adotada pelos programas de habitação social anteriormente apresentados. Ela serviu de referência tanto para os programas de orientação mais conservadora, como foi o caso do período anterior à primeira guerra em Londres, quanto por administrações mais progressistas, o caso de Frankfurt entre 1923 a 1930. Isso sem esquecer que essa idéia foi apropriada também pelos promotores privados, responsáveis pelo desenvolvimento de um enorme número de bairros-jardins. A idéia do desadensamento implicava ainda dois outros níveis de resolução: o regional e o arquitetônico. Em nível regional, o desadensamento acarretava um projeto de ocupação geográfica do território, ruralizando o urbano, ao mesmo tempo que urbanizando o meio rural. No que diz respeito à dimensão arquitetônica, a opção pelas baixas densidades estava originalmente ligada à idéia da tipologia da casa individual. Os grandes conjuntos nas cidades-satélites se tornaram um fenômeno de massa somente após a segunda guerra. A unidade habitacional isolada, ao mesmo tempo que possui raízes culturais longínquas, como é o caso do mundo anglófono, foi prontamente apropriada pela ideologia conservadora de valorização da propriedade privada de caráter individualista. Uma vez mais podemos recorrer às formulações utópicas para perceber o quanto essas opções, feitas pelos programas sociais implantados no século XX, pertencem a paradigmas já de longa data delineados. Nas principais figurações dos socialistas utópicos do século XIX, o que aparece não é a casa individual e isolada, mas sim o grande conjunto coletivo. Desse modo era organizado o Falanstério de Fourier e também o Familistério de Godin. Se quisermos, podemos recuar até pelo menos Christianopolis de Johann Valentin Andreae (1619) que se organizava — ele também — sob a forma de grandes conjuntos coletivos. Obviamente, como já mencionado, em Christianopolis inexistia a propriedade privada.

A experiência da Viena Vermelha

Nos anos que se seguiram a primeira guerra mundial, o crescimento da cidade de Viena assumiu contornos extraordinários. A desarticulação do império austro-húngaro implicou um rearranjo político-territorial e demográfico de grandes proporções. Em termos econômicos, a grande metrópole viu-se esvaziada da função administrativa do extinto grande império. Com o novo recorte territorial, Viena estava então isolada inclusive das regiões que anteriormente a abasteciam em termos de víveres e de carvão. O cenário do pós-guerra era de penúria. Em 1919, assumiu a administração municipal o partido social-democrata, de orientação socialista. Em nível nacional, isso aconteceu paralelamente à tomada de poder pelos socialistas cristãos (1920), nitidamente conservadores. A orientação política dos social-democratas austríacos era de um comprometimento explícito com as transformações sociais, numa posição bem mais progressista e radical que a da maioria dos social-democratas europeus. Esses últimos, desde a cisão da Segunda Internacional (1914), assumiam abertamente posições “reformistas” em oposição à “ortodoxia” dos comunistas. O socialismo municipal de Viena era então uma vitrine observada atentamente, tanto pela direita quanto pela esquerda. O modelo de passagem para o socialismo — aí proposto — diferia em muito da opção revolucionária russa, recém-vitoriosa. O programa de habitação social da Viena Vermelha era, na verdade, não apenas um programa social setorial, mas sim o ponto central de articulação de todo um projeto de desenvolvimento de uma cultura da classe trabalhadora socializada. E isso se dava fisicamente nos conjuntos habitacionais, que eram multifuncionais, abrigando centros educativos, unidades de prestação de serviço de saúde, creches, atividades culturais (cinemas, teatros, etc.), centros esportivos assim como centros comunitários. Esses conjuntos se chamavam Gemeinbauten (edifícios municipais).

Na verdade, o programa habitacional da Viena Vermelha teve início sob uma forma bastante diferente. Durante o período de guerra, uma parte significativa da população, por uma estratégia de sobrevivência, mudou-se para a periferia da cidade. Em assentamentos ilegais, na literatura internacional conhecidos como wild settlements, era possível a produção de víveres que permitiram a essa população sobreviver à penúria que acompanhou os tempos de guerra. Findo o conflito, uma parte dessa população voltou para a cidade, mas outra parte se organizou em cooperativas para a construção de moradias segundo o modelo das cidades-jardins. É importante ressaltar que, na Áustria, esse modelo assumia contornos e características bastante diferentes tanto da formulação original de Howard, quanto das experiências existentes em outros locais do universo germânico. A cidade-jardim vienense não tinha nada de antiurbana. Era relativamente densa, e os jardins freqüentemente produtivos. Em 1923, houve uma inversão de diretrizes e o programa abandonou o modelo dos Siedlungen (24) pela construção dos Gemeinbauten, totalmente inseridos na cidade existente e, portanto, de características totalmente urbanas. De aspecto denso e monumental, esses conjuntos são bastante heterogêneos, ocupando pequenas ou grandes áreas, com 20 a 2.000 unidades habitacionais. Eles não obedeciam a soluções arquitetônicas únicas. Cento e noventa arquitetos, ligados a escritórios particulares foram responsáveis pelo desenvolvimento dos projetos. Num quadro de grande desemprego, a prioridade não foi a industrialização nem as inovações tecnológicas, mas sim o engajamento de mão de obra (25).

Para a aquisição de áreas, a prefeitura não dispunha do instrumento da desapropriação. Os terrenos eram negociados, eventualmente, fazendo uso de intermediários como forma de escapar da majoração dos preços, de certa forma inevitável se o vendedor soubesse que o comprador seria o poder público. Na verdade, a prefeitura beneficiou-se de um grande estoque de terras pré-existentes, fruto de políticas de aquisição anteriores. Em 1918, portanto antes da administração social-democrata, a prefeitura já era proprietária de 4.690 hectares, perfazendo 18% da superfície do município. O período de crise financeira facilitou a queda dos preços e ofereceu à prefeitura oportunidades bastante vantajosas. Em 1922, o Ato de Controle dos Aluguéis foi outro fator a contribuir para a depreciação do custo dos terrenos. Em 1928, a prefeitura já era proprietária de 8.000 ha, perfazendo um quarto da superfície municipal. Em 1931, ela possuía um terço do município (26). Em termos de recursos financeiros, a principal fonte foi a taxa sobre os aluguéis estabelecida pelo Ato de Controle dos Aluguéis de 1922. Era cobrada dos inquilinos, porém tinha alíquotas altamente progressivas. A maior parte do total arrecadado provinha dos inquilinos das propriedades de luxo. O sucesso do programa de habitação da Viena Vermelha, em grande parte, deve-se ao fato dele estar muito bem articulado e inserido em uma política mais ampla de gestão do solo. Outros instrumentos garantiam o rebaixamento do preço da terra e o controle da valorização imobiliária: o imposto sobre a terra urbanizável e não-ocupada; a taxação da valorização imobiliária; o direito de recompra pela prefeitura pelo valor declarado (o que inibia a subdeclaração como estratégia de escapar da taxa sobre valorização); a manipulação do zoneamento; assim como uma lei de 1929 que possibilitava a desapropriação de imóveis insalubres e de sobras de terrenos.

O resultado desse programa (1923-1934) foi a construção de 64.000 moradias que abrigaram 200.000 moradores, num universo de 2 milhões de habitantes, que era a população da cidade naquela época. Isto é, ao final do período, um em cada dez habitantes da cidade era morador de uma Gemeinbaut. Além do mais, a população beneficiada era efetivamente a necessitada, diferentemente do que acontecera em Londres ou Frankfurt. O sistema financeiro funcionava de forma que o valor dos aluguéis não excedia a uma pequeníssima parcela do salário do morador. O programa de produção de moradias era então um investimento a fundo perdido. A importância dessa experiência deve-se, de um lado, a esses resultados quantitativos. Além disso, a experiência de Rot Wien (Viena Vermelha) transcende em muito o campo da política habitacional. Constitui uma referência de abordagem holística no campo de política social. Do ponto de vista urbanístico, a importância está principalmente ligada ao ineditismo da abordagem de trabalhar com a cidade existente e não conforme aos cânones do desadensamento então hegemônicos. Cabe aqui a observação de que essa opção teve um condicionante de âmbito político-institucional. Os limites geográficos da municipalidade tornavam politicamente muito difícil a adoção do modelo rarefeito dos Siedlungen. Mas ao que parece, esse não foi o único fator a determinar o abandono desse programa em proveito dos Gemeinbauten.

Conclusão

O resgate dessas experiências passadas nos faz perceber a perenidade de algumas das questões que ainda hoje norteiam os debates sobre as soluções e alternativas ao problema da habitação popular. Primeiramente, o papel nevrálgico ocupado pela questão fundiária. Todas as experiências relatadas apenas se tornaram possíveis pela efetivação de medidas que asseguraram a disponibilidade de terrenos em que os projetos vieram a se implantar. Em segundo lugar, mas diretamente ligado a essa primeira questão, está o fato de que nas experiências mais profícuas, a questão habitacional foi abordada a partir de uma perspectiva mais ampla, mais intimamente concebida com a questão financeira, e contando com instrumentos de gestão do solo bastante eficazes, notadamente no que diz respeito ao controle da especulação imobiliária. Quais foram esses casos? Viena foi um exemplo bastante “terminado”. No caso dessa cidade, o Ato de Controle dos Aluguéis (1922) foi um instrumento muito mais completo e abrangente do que o descrito ao longo deste texto. Essa lei praticamente expropriou os proprietários dos imóveis de locação de seu direito de propriedade, sem, entretanto, aboli-lo. A Holanda é outro caso “radical”. Apenas para relembrar: os proprietários constituíam consórcios de desapropriação, o Estado desapropriava a terra, urbanizava-a e revendia-a para o mesmo consórcio. Há, no caso holandês, a eliminação do capital fundiário (aquele que ganha com venda de terrenos). Só restou o imobiliário. A tal ponto que se pode falar de um “capitalismo holandês”, naquela época, onde a proporção de capital ligado diretamente ao setor produtivo (não-especulativo) era maior do que em outros países.

Dentro do nosso período de interesse, em todos os casos aqui abordados, exceto o americano, os programas que chegaram à produção em massa de moradias concentraram-se no período do entreguerras. Em todos eles, são as administrações locais que implementaram os programas. Mas existia sempre uma lei maior, de âmbito nacional, bastante favorável à existência dos programas. Em todos os casos, só ocorreram programas municipais quando assumiram o poder administrações engajadas em alterar o quadro existente. O resultado obtido no âmbito dos programas de habitação social no período por nós abordado nos permite afirmar que essas experiências constituíram antecipações do Estado do bem-estar social que caracterizou o mundo desenvolvido a partir do segundo pós-guerra. Nesse sentido, pelo menos em relação á maioria dos países aqui abordados, as realizações do segundo pós-guerra significam muito mais uma continuidade do que o início de uma nova forma de atuação do Estado.

notas

1
Artigo originalmente publicado como “O surgimento da habitação social e a experiência da Viena Vermelha” in Cadernos IPPUR. Vol. XV, n°1, jan/jul 2001. Rio de Janeiro, UFRJ. p. 97-117.

2
BORSI, Franco. Architecture et utopie. Paris, Hazan, 1997, p. 29 (tradução do autor).

3
TAFURI, Manfredo; DAL CO, Francesco (1976). Architecture contemporaine. Paris, Gallimard/Electra, 1991.

4
Peter Hall menciona que no caso dos EUA foi bastante corrente a adoção da solução de co-habitação em residências unifamiliares. HALL, Peter (1988). Cidades do amanhã. São Paulo, Perspectiva, 1995.

5
Idem, ibidem, p.36.

6
EVENSON, Norma (1979). Paris: Les héretiers d'Haussmann. Paris/Grenoble, Ecole nationale supérieure des Beaux-Arts/Presse universitaires de Grenoble, 1983.

7
HALL, Peter. Op. cit., p. 43.

8
"Housing Policy and City Planning: The Puzzling Split in the United States, 1893-1911". In CHERRY, G. E. (ed). Shaping the Urban World. Londres, Mansell, 1980, p. 23-58. Apud HALL, Peter. Op. cit., p. 45.

9
DAL CO, Francesco (1973) "From Parks to the Region: Progressive Ideology and the Reform of the American City". In CIUCCI, Giorgio et al. The American City : From the Civil War to the New Deal. Cambridge (Massachusetts), The MIT Press, 1979, p.230.

10
EVENSON, Norma. Op. cit., p. 219 (tradução do autor).

11
EVENSON, Norma. Op. cit.; HALL, Peter. Op. cit.

12
“Sociedade Fabiana, foi formada, em 1884” na Inglaterra “ sobre liderança de Henry Mayers Hyndman a Federação Social Democrata. Logo depois, como a dissidência da federação, foi fundada a Liga Socialista. Seus membros fundadores incluíam William Morris, Belford Bax, Edward Aveling e Elenor Marx. Nos bastidores, a liga recebeu o apoio de Frederick Engels, segundo Lichtheim” (GUNN, Philip (1997) “O paradigma de cidade-jardim na via fabiana de reforma urbana”. Espaço & Debates, n. 40, São Paulo, Neru, p.16). Pregava uma visão reformista que incluía a idéia da necessidade de esperar que as premissas do socialismo amadurecessem e que, portanto se contrapunha a visões mais radicais de transformação social. O próprio termo “Fabiano” advém do nome do comandante militar romano Fabius Cuntador que, na guerra contra Aníbal, soube esperar o momento mais propício para desencadear uma vitoriosa ação de ataque.

13
HALL, Peter. Op. cit., p. 77.

14
Idem, ibidem, p. 83.

15
Idem, ibidem, p. 84.

16
Idem, ibidem, p. p.84 (citando YOUNG. Becontree and Dagenham: The Story of the Growth of a Housing Estate, Relatório feito para o Pilgrim Trust. Londres, Becontree SocialSurvey Committee, 1934, p. 118-120; assim como BURNET, John. A social history of housing 1815-1970. New Abbot, David and Charle, 1978).

17
HALL, Peter. Op. cit., p. 36.

18
TAFURI, Manfredo; DAL CO, Francesco. Op. cit., p. 149.

19
Idem, ibidem, p. 151-155.

20
PANERAI, Philippe; CASTEX, Jean; e DEPAULE, Jean-Charles (1977) Formes urbaines: de l'îlot à la barre. Marselha, Ed.Parenthèses, 1997.

21
Idem, ibidem, p. 77-78.

22
BORSI, Franco. Op. cit., p. 29 (tradução do autor).

23
BANIK-SCHWEITZER, Renate. "Visions urbaines, plans et projets entre 1890 et 1937". In BLAU, Eve; PLATZER, Monika. L'idée de la grande ville: L'architecture moderne d'Europe centrale, 1890-1937. Munique/Londres/Nova York, Prestel, 2000, p. 61.

24
Designava originalmente o grupo de casas agrupadas em tordo das minas de carvão e siderúrgicas, não totalmente independentes do subúrbio. Em alemão, tem o significado de colônia e era a forma como eram designados os assentamentos que seguiam o “modelo” das cidades-jardim: unidades unifamiliares, baixas densidades, localizados na periferia das áreas urbanas.

25
BLAU, Eve. The Architecture of Red Vienna 1919-1934. Cambridge/Londres, The MIT Press, 1999; BLAU, Eve. "Grobstadt et prolétariat dans la Vienne Rouge". In BLAU, Eve; PLATZER, Monika. L'idée de la grande ville: L'architecture moderne d'Europe centrale, 1890-1937. Munique/Londres/Nova York, Prestel, 2000.

26
BLAU, Eve. Op. cit., p. 138-139.

27
Zona das fortificações parisiense, em 1919. Foto de Eugène Atget. Fonte: DETHIER e GUIHEUX (1994) La ville, art et architecture en Europe, 1870-1993. Paris, Centre Georges Pompidou, p. 100.

28
Gravura que figura no livro Ilha da Utopia de Thomas More, 1516. Note-se já presente uma determinada concepção de uma relação ideal entre o urbano e o rural. No canto superior direito, o meio urbano, congestionado e densamente ocupado, antípoda do que se passava na ilha.

bibliografia complementar

BARROWS, Robert G.. "Beyond the Tenement: Patterns of American Urban Housing, 1987-1930". In Journal of Urban History, vol. 9, n°4, ago. 1983, p. 395-420.

sobre o autor

Luís Octávio da Silva, urbanista e funcionário da Prefeitura de São Paulo – Secretaria Municipal da Habitação / HABI – Superintendência de Habitação Popular.