A eclosão de gigantescas manifestações, em junho de 2013, surpreendeu os analistas políticos, dentro e fora do País. Estas ocorreram no momento em que o Brasil superava a crise econômica internacional de 2008 e atingia as mais baixas taxas de desemprego de sua história (4,6% em dezembro do ano anterior). A relativa estabilidade econômica foi acompanhada por políticas de inclusão social implantadas desde o primeiro governo Lula (2003-06) e pela institucionalização das formas de gestão participativa das cidades.

Abria-se para todos os segmentos da sociedade a oportunidade de interferir na formulação e implementação das principais políticas públicas. No entanto, os sindicatos e os movimentos sociais continuavam pressionando o poder público para ampliar os direitos sociais através de manifestações de rua, greves e ocupações de terras e edifícios desocupados, tentando fortalecer suas posições nas decisões em vários níveis: federal, estadual e municipal. Junho de 2013 significou a primeira ruptura desse quadro político social, marcando o início de um processo de radicalização que levaria à destruição das conquistas sociais no período de seis anos.

A manifestação de 17 de junho de 2013 em São Paulo contou com milhares de pessoas. Por um lado, a radicalização do movimento resultou da forte repressão policial. Por outro, surgiu pela primeira vez um expressivo contingente de manifestantes de direita, que pedia a destituição dos governantes do Partido dos Trabalhadores – PT.

A recusa das jovens lideranças do Movimento Passe Livre – MPL em aceitar as regras da participação institucional, na interpretação de analistas políticos, era um modo de forçar o governo do PT a romper a inércia do seu arco de alianças e aumentar os direitos sociais dos trabalhadores, neste caso, o subsídio integral do transporte urbano pelo Estado, além de protestar contra o aumento de 35 centavos na tarifa.

Os acontecimentos seguintes apontaram para a direção oposta. A crise econômica impediu que o poder público federal ampliasse os direitos sociais e a mobilização dos setores de direita cresceu consideravelmente até as eleições de 2018.

As manifestações de 2013 coincidiram com a revisão do Plano Diretor Estratégico do município de São Paulo – PDE por Fernando Haddad, a terceira gestão do PT em São Paulo. Tal revisão baseava-se em uma estrutura participativa de planejamento urbano vigente, institucionalizada nacionalmente pelo Estatuto da Cidade, desde 2001.

Esse artigo discute as dinâmicas da política e do planejamento na transformação de uma das maiores metrópoles do mundo, especialmente no que se refere às condições de mobilidade urbana. Parte das manifestações de junho de 2013 em São Paulo para analisar o processo histórico de institucionalização da participação social na gestão e planejamento de políticas públicas urbanas.

A partir de São Paulo, as manifestações por melhores condições de transporte público alastraram-se por todo o Brasil, expondo a força das tensões entre a política urbana e a técnica de planejamento na gestão da cidade, existentes desde a redemocratização do País na década de 1980, quando as formas participativas de fazer política representaram uma conquista dos movimentos sociais, introduzindo práticas bottom up até então inéditas. Quase quarenta anos depois, essas formas institucionalizadas foram recorrentemente recusadas pelos novos movimentos sociais urbanos.

Movimento Passe Livre, manifestações de 07 de junho de 2013
Foto Gianluca Ramalho Misiti [Creative Commons]

Dos movimentos sociais urbanos da década de 1970 à política urbana de 1988: a questão urbana, os transportes e o processo político

Na década de 1970, o rápido processo de urbanização anterior consolidou-se em uma estrutura altamente concentrada nas regiões metropolitanas que daria origem a um fenômeno socioespacial de grandes proporções, característico da urbanização brasileira: as gigantescas periferias urbanas autoconstruídas (1).

Formada por migrantes pobres que vieram do campo, principalmente do Nordeste, em busca de emprego e de melhores condições de vida no Sudeste industrializado, e acostumada ao trabalho rural e dotada das habilidades necessárias à sua subsistência, essa população construiu sua moradia urbana com recursos mínimos e esforço próprio (2). Posteriormente assistida por movimentos filantrópicos, ligados à Igreja Católica ou a partidos políticos de esquerda (3), reivindicou o acesso aos serviços públicos e às infraestruturas de água, energia elétrica, saneamento e pavimentação.

A rápida concentração demográfica tornou-se, portanto, um fenômeno social com grande repercussão política. Os movimentos sociais urbanos, organizados em 1972, protestaram contra o aumento do custo de vida e a proliferação de loteamentos irregulares de proprietários e especuladores que não cumpriam os procedimentos legais, impedindo assim o comprador de obter a escritura do imóvel (4).

Mesmo durante um regime autocrático, a vulnerabilidade política ligada à explosão metropolitana não foi ignorada pelas autoridades governamentais, que criaram, em 1974, a Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana – CNPU, que elaborou, em 1977, um documento para o planejamento metropolitano, apresentado como projeto de lei ao Congresso Nacional alguns anos depois.

A importância desse projeto consiste em considerar a questão urbana como um complexo quadro de relações espaciais que ultrapassava o problema da moradia, herança da legislação urbana desde a Fundação da Casa Popular, em 1946. A política urbana passou a regular as relações da cidade com a zona rural, o meio ambiente, o patrimônio histórico, os transportes, o saneamento, a habitação, o zoneamento e a utilização do solo.

Estimular o uso e a ocupação do solo urbano era o objetivo central da proposta de planejamento metropolitano que incluiu novos instrumentos, como o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsória, o direito de superfície e a tributação progressiva de imóveis que não cumprissem sua função social. Estes instrumentos foram posteriormente inseridos na Constituição de 1988.

A questão dos transportes urbanos, introduzida no planejamento em 1975, já era tratada com autonomia desde 1965 com a criação do Grupo Executivo de Integração da Política de Transportes – Geipot, órgão interministerial ligado ao Ministério de Viação e Obras Públicas (5), que em 1967 passou a se chamar Ministérios dos Transportes, responsável pelo sistema de transportes pela política de infraestruturas. Em agosto de 1973, o Geipot transformou-se na Empresa Brasileira de Planejamento dos Transportes e, em 1975, o Plano Nacional de Viação (Lei 5.917 de 10 de setembro de 1973) incluiu o sistema nacional dos transportes urbanos (6).

Esta era uma questão sensível para a população de baixa renda que, morando em locais distantes dos centros geradores de emprego, submetia-se a longas e custosas jornadas de deslocamento entre a casa e o trabalho.

Entre 1974 e 1976, protestos populares contra as péssimas condições do transporte que ligava as periferias do Rio de Janeiro e de São Paulo aos centros ficou conhecida como Revolta dos suburbanos. O estudo de José Alvaro Moisés e Verena Martinez Alier (7) mostra a frequência de acidentes graves decorrentes das péssimas condições de transporte e a eclosão de manifestações violentas, que desencadearam quebra-quebras e incêndios de veículos. O custo, o tempo de deslocamento e o risco de acidentes resultantes da superlotação eram o outro lado dos loteamentos irregulares periféricos, que abasteciam com mão de obra abundante e barata a pujante expansão da economia entre 1968 e 1974, período conhecido como milagre econômico.

Capa do livro "Contradições urbanas e movimentos sociais", organização de José Álvaro Moisés
Imagem reprodução [Paz e Terra, 1977]

O primeiro governo pós-ditadura, de José Sarney, aprovou a lei do vale-transporte, limitando a despesa do trabalhador com transporte público a 6% do seu salário, sendo o restante responsabilidade do empregador (8). Apesar do alívio imediato no custo dos deslocamentos, a falta de integração tarifária entre as diferentes modalidades e linhas de transportes públicos obrigava o trabalhador a utilizar dois meios de transportes, pagando dois bilhetes, dependendo da distância a ser percorrida. Esse custo extra, assumido pelo empregador, passou a ser considerado na concorrência por uma vaga. O patrão escolhia, obviamente, os candidatos que precisavam de apenas um bilhete para chegar ao local de trabalho. Apenas depois da virada do século surgiram os bilhetes únicos, que permitem vários embarques em determinado período de tempo (9).

Tão ou mais sensível, do ponto de vista político, do que a habitação, a questão dos transportes urbanos mereceu destaque durante o processo constituinte de 1987 com a criação de uma subcomissão especial voltada a este tema. Os números apresentados no debate parlamentar demonstram a magnitude do problema: 30 milhões de pessoas (cerca de 23% da população total, 32% da população urbana) deslocando-se no País. No Rio de Janeiro, 1 milhão pelo sistema da Central do Brasil (25% da população da cidade) e 450 mil pelo Metrô (10).

Os movimentos reivindicatórios provenientes das periferias mostraram a existência de uma dinâmica social própria e organizada no Brasil urbano, ainda desvinculada das estruturas político-partidárias. A criação do Partido dos Trabalhadores em 1980 aglutinou, em grande parte, representantes desses movimentos sociais. Seu papel no processo da transição democrática em meados da década de 1980 foi fundamental para garantir os avanços legais da política voltados ao planejamento urbano e metropolitano, incorporados à legislação brasileira somente em 1988.

A formação das periferias urbanas e de organização social dos movimentos reivindicatórios ocorreu no auge da ditadura civil militar (1964-85) e demonstrava ser capaz de alterar o equilíbrio do quadro político brasileiro. De fato, as reinvindicações desses movimentos sociais influíram a agenda da reforma urbana debatida na Assembleia Constituinte de 1987. A pressão desses movimentos pleiteou não apenas sua inclusão na cidade formal, como também um lugar na democracia brasileira. A partir da Constituição de 1988 os Planos Diretores tornaram-se obrigatórios para as cidades com mais de vinte mil habitantes. A Constituição também garantiu a função social da propriedade, fornecendo ao Estado brasileiro os instrumentos que restringiam a propriedade privada do solo através do parcelamento e edificação compulsórios, do imposto progressivo e da desapropriação com títulos da dívida pública cumprindo lei específica (11). Além disso, incluiu o instituto da participação, o que garantiu aos movimentos sociais um canal institucionalizado de atuação política através de projetos de lei da iniciativa popular direta (12). Para regulamentar os artigos da política urbana incluídos na Constituição Federal aprovou-se, em 2001, o Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257 de 10 de julho de 2001), e em 2003 criou-se o Ministério das Cidades – sistema jurídico e técnico-burocrático completo, cujo objetivo era redistribuir o direito à cidade em uma sociedade altamente urbanizada e segregada.

A pressão desses movimentos fundamentou a luta pela introdução de mecanismos de democracia direta desde a Constituição de 1988 e do Estatuto da Cidade. Assim, após as manifestações de junho de 2013 a presidente Dilma Roussef instituiu a Política Nacional de Participação Social, procurando solucionar os problemas de comunicação entre o governo e os movimentos sociais. Apesar da coerência com o papel histórico do seu partido na formação de canais da democracia direta instituídos a partir de 1988, o sucesso dessa iniciativa foi restringido pela oposição à direita do governo e pela recusa de muitos agentes dos movimentos sociais para ocupar o espaço institucional.

Entre os movimentos da década de 1970 e a institucionalização da participação popular na gestão das cidades, estabelecida pelo Estatuto da Cidade em 2001, o Brasil urbano e o quadro político transformaram-se profundamente. A recusa do MPL em participar das estruturas governamentais criadas nesse período pode ser entendida como o esgotamento dos canais institucionalizados para os movimentos sociais conduzirem as suas reivindicações.

Movimento Passe Livre, manifestações de 07 de junho de 2013
Foto Thiago Alzani [Creative Commons]

A formação da crise: o efeito das ações anticíclicas no agravamento das condições de mobilidade urbana

Os anos que antecederam a crise econômica internacional de 2008 foram marcados, no Brasil, pela retomada do crescimento econômico aliado a uma política de distribuição de renda, após duas décadas de estagnação. Alguns autores (13) interpretaram a inclusão social através da renda mínima e da ampliação do emprego como geradores de uma nova classe média com capacidade de consumir produtos e serviços. Esse processo teria resultado num círculo virtuoso de expansão da atividade econômica, que se renovaria por si próprio.

Essa interpretação tem sido questionada através da descrição de tal fenômeno como o surgimento de uma classe trabalhadora formal, um proletariado no sentido marxista do termo (14). Apesar de o poder aquisitivo ter se aproximado da classe média, não houve identificação com seus valores culturais e políticos por parte do segmento emergente, nem sua acolhida pelos segmentos já estabilizados na classe média.

A disputa pela denominação é relevante, pois ela qualifica os principais agentes sociais dos acontecimentos de junho de 2013. As alternativas entre a caracterização como movimento social de classe média ou como movimento social com raízes proletárias nas periferias acentua a polarização política na qual ocorreu o retorno das manifestações de massa no Brasil.

Agravando ainda mais a complexidade desse quadro político, a coincidência das manifestações com o surgimento de segmentos políticos de direita, com sua pauta de reivindicações e métodos de ação, tornou muito mais difícil essa análise.

O problema do transporte público remonta há alguns anos, quando as políticas anticíclicas adotadas para enfrentar a crise econômica internacional agravaram as já precárias condições de mobilidade nas grandes cidades.

Esvaiu-se, em poucos meses, a esperança de que a crise não afetaria o Brasil, como se constatou pela queda abrupta do produto Interno Bruto – PIB e pela interrupção da redução do desemprego no ano seguinte (15). Como reação, o Governo Federal adotou medidas anticíclicas de estímulo a cadeias produtivas de alto impacto na oferta de trabalho. Dois dos principais setores escolhidos, o automotivo e o habitacional, afetaram fortemente a qualidade de vida nas cidades, apesar do sucesso na reativação da economia.

O setor automotivo sofreu os efeitos mais imediatos. A redução de impostos conseguiu manter o intenso ritmo de expansão da frota, consequência do aumento real da renda média no País, em torno de 33,1% entre 2002 e 2004 (16). Observe-se que a produção de automóveis no Brasil cresceu de 24,5 milhões para 50,2 milhões entre 2001 e 2012, enquanto a taxa de motorização por veículo passou de 14,4 para cada 100 habitantes para 25,9 (17). O aumento da taxa de motorização individual por automóveis ampliou o tempo médio de deslocamento nas grandes cidades, já que não havia a opção por transporte coletivo. Em São Paulo, o tempo médio de deslocamento casa-trabalho passou de 39,3 minutos em 2001, para 42,6 em 2009, e 45,6 minutos em 2013. No Rio de Janeiro, o caso mais grave, de 41,8 minutos em 2001 aumentou para 42,8 em 2009, e atingiu 49 minutos em 2013 (18).

Com manifestação mais lenta nas condições de mobilidade urbana, as medidas anticíclicas no setor habitacional afetaram diretamente o planejamento urbano. Para atender a demanda de habitação social foi lançado, em 2009, o programa Minha Casa Minha Vida que para ativar a cadeia produtiva da construção civil planejou construir dois milhões de moradias até 2014. A incapacidade dos municípios de implantar os Planos Diretores, elaborados de acordo com o Estatuto das Cidades, fez com que os novos conjuntos habitacionais fossem erguidos nas periferias, longe do centro, onde havia mais oferta de trabalho, considerando a lógica do mercado imobiliário, cujo lucro resultava do baixo custo do terreno, portanto, mais vantajoso financeiramente para os empreendedores.

Apesar dos efeitos colaterais urbanos negativos, os resultados de ambas as políticas para a economia e a ocupação de mão de obra logo apareceram: em 2010 o PIB voltaria a crescer, atingindo surpreendentes 7,5%, enquanto os índices de desemprego retomaram sua queda, alcançando 6,7%.

Mobilidade urbana em São Paulo: o epicentro de uma crise política

Devido ao agravamento das condições de mobilidade urbana, as propostas para o transporte público estiveram no centro do debate e foram decisivas para o resultado das eleições municipais de 2012 em São Paulo. A manutenção do sistema tarifário desde 2001, ameaçado pelo candidato Celso Russomano, então o melhor colocado nas pesquisas, e a implementação de medidas do Plano Diretor de 2002, que ampliaram a oferta de empregos na periferia, foram as principais causas da vitória de Fernando Haddad do PT. Ex-ministro da Educação (2005-12), o novo prefeito era um político até então sem nenhuma expressão eleitoral.

A revisão do Plano Diretor de 2002 e sua articulação com a rede de transporte público de média capacidade estava anunciada já no Plano de Metas nas primeiras semanas de 2013, quando se iniciou a nova gestão municipal. Surgia, ali, na diretriz de “fortalecimento das redes de centralidades urbanas e equipamentos públicos”, o primeiro esboço de relação entre o uso do solo e as redes de transporte de massa que levaria aos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana do novo Plano Diretor.

O enfoque articulado entre o planejamento de transportes e o urbano estava começando quando ocorreram as primeiras manifestações organizados pelo Movimento Passe Livre – MPL, contra o reajuste das tarifas de metrô e trens, de competência estadual, e dos ônibus, de competência municipal.

Movimento Passe Livre, manifestações de 07 de junho de 2013
Foto Gianluca Ramalho Misiti [Creative Commons]

Fruto de movimentos sociais de protesto iniciados em 2000, o MPL foi criado no primeiro governo do PT na cidade de São Paulo (19). Entre 1989 e 1992, a capital paulista tornou-se um importante celeiro de novas políticas públicas, entre elas o projeto de tarifa zero, coordenado pelo secretário de transportes do governo de Luiza Erundina, engenheiro Lúcio Gregori. O serviço de transporte seria equiparado a outros serviços públicos gratuitos, como educação e saúde, sendo custeado por um Fundo de Transportes alimentado pelo aumento progressivo do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU.

A falta de apoio da então prefeita Luiza Erundina nos poderes legislativo e judiciário resultou no abandono do projeto, que nem mesmo foi votado na Câmara de Vereadores. Inserido em uma política de controle público do serviço de transportes, a prefeitura assumiria o planejamento, a fiscalização e o gerenciamento da execução desse projeto. Naquele momento, a tarefa era dividida entre a Companhia Municipal de Transporte Coletivo – CMTC, criada em 1946 e que atingiu 27% da operação em 1992, e várias concessionárias privadas.

A municipalização de 1991 elaborou novos parâmetros para os transportes em São Paulo, mas foi revertida pela gestão seguinte, de Paulo Maluf (1993 – 96) que, em sintonia com as políticas de estado mínimo, privatizou a CMTC, acusando-a de ineficiente e cara. No seu lugar foi criada a SPTrans, apenas com a função de planejamento e gerenciamento.

A grave situação da economia, que se deteriorava desde o começo da década de 1980, aliada à falta de ação pública, piorou sensivelmente as condições do transporte nas cidades brasileiras. O forte desemprego consequente dos anos de austeridade monetária, iniciados em 1994, forneceu a mão de obra necessária ao transporte informal, em que veículos privados com pequena capacidade, conhecidos como perueiros, competiam com o serviço prestado pelo poder público.

Feita apenas nas linhas rentáveis, essa competição desorganizou a atuação de empresas privadas, resultando em altos custos operacionais, compensados por sucessivos aumentos de tarifa acima da inflação. Estudos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea mostram que entre 1995 e 2008 o valor das tarifas subiu 60 % acima da inflação, motivado pelo preço do óleo diesel e pela queda de produtividade do sistema (20).

A pesquisa divide o período em dois: o primeiro, entre 1995 e 2003, quando a renda dos trabalhadores estava em queda, gerou a perda de 30% no número de passageiros pagantes – parte optou pelo transporte informal, parte decidiu percorrer o trajeto a pé. No segundo período, quando aumentou o poder aquisitivo dos trabalhadores, os reajustes de tarifa foram absorvidos pelo orçamento familiar.

Entre 2001 e 2004, na segunda gestão do PT na prefeitura de São Paulo, com Marta Suplicy, a prioridade foi incorporar o transporte informal em trajetos regionais e locais. O sistema inteiro foi integrado entre linhas e modalidades de transportes e controlado por bilhete eletrônico. Dessa forma, o passageiro poderia combinar livremente os diversos tipos de linhas, desde as que transitavam nos corredores de ônibus, até as locais, com micro-ônibus das cooperativas (21). Devido às dificuldades financeiras da prefeitura para melhorar esses sistemas, os investimentos eram parcialmente incorporados às tarifas. Explica-se assim, em parte, a contínua alta das tarifas, mesmo com a retomada do crescimento no número de passageiros transportados e a maior racionalidade do sistema de transportes urbanos no período.

O quadro de deterioração e carestia da década de 1990 originou vários movimentos por melhores condições do serviço de transportes e redução nos valores das tarifas. Movimentos sociais e planejamento do sistema formaram, dessa forma, duas frentes de ação pela melhoria dos transportes públicos urbanos, ainda que não necessariamente combinadas.

As manifestações de junho de 2013 e o papel das narrativas

A retomada da proposta de tarifa zero de Gregori ocorreu no contexto de uma nova geração de movimentos sociais, agrupados a partir de manifestações e conflitos ocorridos em Salvador (2003) e Florianópolis (2004 e 2005), resultando na fundação do MPL em 2005.

Tais manifestações restringiam-se a algumas centenas de pessoas, que marcavam posição política contra os aumentos, mas sem conseguir impedi-los. A maior participação da população ocorreu nas primeiras passeatas em terminais de ônibus em maio de 2013, que chegou a paralisar o trânsito nas principais avenidas de São Paulo no início de junho. A estratégia do MPL em não informar o trajeto das passeatas ampliava seu impacto no cotidiano da cidade. Partindo de diferentes pontos, culminavam na avenida Paulista, no espaço público do vão livre do Museu de Arte de São Paulo, espaço simbólico para as principais manifestações na cidade.

Movimento Passe Livre, pichação em muro no centro da cidade
Foto Abilio Guerra [série "A cidade fala"]

Reconhecendo a escalada do movimento, o editorial do jornal Folha de S. Paulo em 13 de junho de 2013, sob o título de Retomar a Paulista, exigia a repressão ao afirmar que: “prefeitura e polícia militar precisam fazer valer as restrições já existentes para protestos na avenida Paulista” e propor que “o poder público deveria vetar as potencialmente mais perturbadoras e indicar locais alternativos” (22), para assim evitar os prejuízos ao trânsito. Ao final da tarde desse mesmo dia, a polícia militar acatou a proposta do editorial e reprimiu, com grande violência, a passeata que subia a rua da Consolação em direção à avenida Paulista. Como comentou ironicamente um leitor no mesmo jornal, no dia seguinte: “a polícia militar fechou a Paulista para ela não ser fechada” pelos manifestantes (23).

A intensidade da repressão surpreendeu, pois foi indiscriminada, contra manifestantes, jornalistas e até mesmo pessoas que simplesmente passavam pela rua no horário de rush. Jornalistas da própria Folha foram agredidos e o jornal reagiu, mesmo sem rever sua posição do dia anterior, estampando as fotos da violência policial na primeira página.

É importante entender o papel dessa reação, pois a manifestação seguinte, no dia 17 de junho, foi uma das maiores de São Paulo (24). Um protesto contra a repressão policial reuniu milhares de pessoas que percorreram as principais avenidas da cidade noite adentro, sem qualquer violência ou vandalismo. A cidade parou para participar, ou apenas assistir.

Nos dias seguintes as manifestações cresceram, espalhando-se por várias cidades brasileiras. O reajuste da tarifa em São Paulo foi revogado em 19 de junho pelo prefeito, responsável pelo serviço de ônibus, e pelo governador, responsável pelo metrô e trens. Mais de cem cidades seguiram São Paulo e revogaram seus reajustes, devido à pressão de movimentos sociais locais que seguiam o exemplo bem-sucedido dos paulistanos.

A partir de então, as manifestações massivas apresentaram novas reivindicações, confundindo duas pautas. Uma, alimentada pela vitória do MPL, exigiu o aprofundamento do processo de inclusão social, por melhor qualidade dos serviços públicos e contra a realização da Copa do Mundo no ano seguinte. Outra, estranha ao MPL, contra o Governo Federal e sua política de inclusão social, pautada pela denúncia de casos de corrupção. Dois movimentos opostos, ambos vigorosos e dividindo os espaços públicos, ampliando assim a tensão social. 

Cartaz convoca população a ato contra a Copa do Mundo em 2014
Foto Abilio Guerra [série "A cidade fala"]

A escalada no número de participantes e a radicalização, que tentou invadir importantes prédios públicos, acentuou a força das manifestações, ao mesmo tempo em que confirmava a complexidade de sua composição e objetivos.

Em 21 de abril de 2014, a Presidência da República apresentou um plano de priorização de investimentos na melhoria dos serviços públicos, associada a reformas políticas. Pouco depois, instituiria por decreto (Decreto n. 8.243 de 23 de maio de 2014) a Política Nacional de Participação Social, procurando com isso atrair os movimentos sociais aos canais institucionalizados.

A extensão e a intensidade das manifestações de junho de 2013 surpreenderam o Brasil e desafiaram intelectuais, políticos e as próprias lideranças dos movimentos que passaram a disputar a interpretação do seu significado. As principais delas foram reunidas e publicadas ainda em 2013 por Ermínia Maricato, que em agosto havia relacionado o movimento ao agravamento das desigualdades sociais no quadro urbano brasileiro (25).

Talvez a interpretação mais difundida internacionalmente tenha sido a de André Singer que, seguindo a caracterização de Pochman da “nova classe média”, procurou associar os movimentos a uma mudança de agenda decorrente da sua emergência (26). Apoia-se, ainda, no cientista político Ronald Inglehart, e vê a manifestação de cultura pós-materialista de uma nova classe que, usufruindo de alguma estabilidade econômica, procurava melhorar a sua “qualidade de vida” (27). Essa posição foi fortemente combatida por intelectuais de esquerda, de oposição ou não, que passaram a considerar os acontecimentos como uma insurgência anticapitalista e denominá-la “jornadas de junho” (28).

Para o tema deste texto, é importante destacar que vários autores saudaram as manifestações como uma força capaz de pressionar o equilíbrio político para atender uma pauta mais à esquerda do que a implantada até então pelo Governo Federal. Situação que não se confirmaria nos meses seguintes, quando o crescimento das forças políticas de centro direita levou a uma clara derrota nas eleições parlamentares de 2014, apesar da vitória da situação no segundo turno da eleição presidencial.

As várias organizações políticas de direita e de extrema direita tiveram sua presença minimizada nas primeiras análises. Equívoco fatal para a sobrevivência do governo de Dilma Rousseff, na medida em que essas forças continuaram crescendo até atingir dimensões inéditas na história do País e influir decisivamente para o encerramento de seu governo em 2016 através de um processo de impeachment.

Trinta dias após a vitória do MPL com a revogação dos reajustes de tarifas, a Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Prefeitura Municipal de São Paulo reuniu especialistas em planejamento urbano e transportes para uma apresentação preliminar de alguns princípios da revisão do Plano Diretor Estratégico (29). A nova ordenação urbana seria desenhada pelos eixos de transportes públicos de média e alta capacidades, previstos para estar funcionando até 2028, quinze anos depois. Vários instrumentos de legislação urbana procuraram induzir a ocupação mais densa e multifuncional dos edifícios ao longo das linhas de metrô, trens e corredores de ônibus, e ao redor das suas respectivas estações. Desse modo, o executivo municipal procurava racionalizar o sistema de transporte e diminuir o tempo de deslocamento entre as áreas de moradia e os centros, locais de oferta de trabalho. Trata-se de uma proposta de longo prazo, obviamente, mas um passo estrutural que visa superar os problemas de mobilidade urbana na cidade de São Paulo.

Versão Ilustrada do PDE São Paulo, 2014. Ilustração da renovação urbana associada às Áreas de Influência dos Sistemas de Transporte
Imagem reprodução [PMSP]

Um representante do MPL participou da reunião e, no final, recusou-se a discutir a proposta e denunciou existência de interesses escusos entre o secretário municipal de Transportes e os empresários concessionários, apontando ser essa a principal razão para a baixa qualidade e o alto custo dos transportes.

Pouco depois, no início de agosto, ao recusar o convite do prefeito Haddad para compor o Conselho Municipal de Transportes, o MPL também aproveitou para denunciar os limites da representatividade desse conselho em nota pública e acusou a sua submissão às empresas concessionárias.

“Com maioria formada por representantes do empresariado e do poder público, não é possível garantir a participação popular. Isso, aliado ao caráter consultivo do Conselho, impede a gestão democrática: para se gerir é necessário ter o poder de decisão. [...] Por que não são estes usuários que de fato decidem o funcionamento do transporte público? É que, ao contrário da relação que a prefeitura diz estabelecer com a população, a relação com os empresários não é consultiva” (30).

As duas ocasiões mostravam a oposição do MPL ao debate sobre a política urbana em curso através das formas institucionalizadas de participação popular. Apoiados no forte cacife de ter gerado um dos maiores movimentos reivindicatórios ocorridos no Brasil, seus princípios e objetivos não contemplavam apenas a participação direta da população nas decisões de políticas públicas. Definem como estratégica a “expropriação do transporte coletivo, retirando-o da iniciativa privada, sem indenização, colocando-o sob o controle dos trabalhadores e da população”, e escolhiam “reivindicações que ultrapassem os limites do capitalismo, vindo a se somar a movimentos revolucionários que contestam a ordem vigente” (31).

Portanto, não é surpresa que a prática de participação, institucionalizada pela política urbana pelo Estatuto da Cidade e dos Orçamentos Participativos, não era atraente ao MPL. Registrava-se ali o esgotamento do longo processo de incorporação dos movimentos sociais urbanos através das políticas participativas desde a redemocratização.

Concurso Nacional Ensaios Urbanos: desenhos para o zoneamento de São Paulo. Perspectiva da avenida estrutural com corredor de ônibus
Imagem reprodução [PMSP]

Os efeitos “inesperados”: da empolgação ao retrocesso

As “conquistas inesperadas” decorrentes do movimento, anunciadas por Maricato em setembro de 2013, também tiveram resultados menos promissores do que os esperados: a investigação parlamentar das concessões, os novos parâmetros para licitações e a aceleração na implantação da infraestrutura de corredores exclusivos para os ônibus não foram marcantes até o final da gestão Haddad.

A Comissão Parlamentar de Inquérito instalada para investigar a formação de cartel nos contratos de concessão limitou-se a um diagnóstico da situação do sistema e a oferecer recomendações para a São Paulo Transporte – SP Trans (32). Após apontar a falta de transparência dos valores de remuneração das empresas concessionárias por passageiro, o relatório da Comissão identificou aspectos estruturais do sistema que não funcionam de acordo com a concepção original de 2001 (33). Sob a perspectiva de planejamento, a principal falha foi a não implementação completa do sistema troncalizado de linhas estruturais, uma quantidade excessiva de linhas antigas, sobrepostas às novas, permaneceu. A própria infraestrutura de corredores exclusivos de ônibus e estações terminais, concebida em 2001 para dar suporte ao sistema integrado, não estava terminada, resultando na baixa velocidade dos ônibus durante congestionamentos. Desse modo, apesar de haver a integração tarifária, que permite quatro embarques em um período de três horas, as linhas não funcionam de modo sistêmico e as sobreposições elevam os custos gerais, impactando nas tarifas.

Em julho de 2013, a suspensão da licitação de novas concessões resultou em proposta de edital e alterou vários aspectos do serviço com o objetivo de reduzir as tarifas. Para isso, o edital de licitação, publicado em outubro de 2015 (34), estabeleceu várias medidas que incluíam a implantação completa do sistema troncal, composto por veículos de circulação na rede estrutural dos corredores exclusivos e a rede local, de distribuição e articulação regionais. O novo sistema alteraria 30% das linhas atuais e eliminaria a sobreposição das linhas, reduzindo o número de ônibus dos atuais 14.878 veículos para 13.057, e ampliando em 14% a oferta de lugares. Contudo, em novembro de 2015 a licitação foi suspensa pelo Tribunal de Contas do Município – TCM depois de questionamento jurídico sobre 40 itens do edital. A licitação não pôde ser retomada e concluída ainda na gestão do prefeito Haddad.

Plano Diretor Estratégico de São Paulo (2014). Mapa dos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana
Imagem reprodução [PMSP]

O TCM também suspendeu a construção de vários corredores exclusivos, que segundo o Plano de Metas deveria atingir 173,4 quilômetros de extensão até o final de 2016, porém, mal chegou a 65 quilômetros. Suspeita de preços superestimados e questionamento sobre o impacto dessas infraestruturas nos locais onde seriam construídas justificaram a suspensão de licitações e o adiamento de obras necessárias para a melhoria do sistema.

O agravamento da crise econômica em 2015 reduziu drasticamente os repasses do Governo Federal e os investimentos do governo estadual na capital paulista. Este último diminuiu o ritmo das obras nas novas linhas de metrô, agravando ainda mais a mobilidade urbana (35). Medidas mais simples, que exigiam menor investimento, tiveram maior sucesso diante da crise econômica. Foi o caso das faixas exclusivas de ônibus, delimitadas à direita das vias e que até junho de 2016 acrescentaram 412 quilômetros aos 90 existentes no começo da gestão (36). Ainda que o resultado tenha sido rápido e aumentado a velocidade média em 68,7 % um ano após as manifestações, é necessário reconhecer que se trata de um ganho modesto comparado às dimensões dos problemas e ambição das propostas apresentadas.

Por último, o abandono da proposta eleitoral do Arco do Futuro já estava definido antes das manifestações, substituída por outra, mais elaborada, na revisão do Plano Diretor. Aprovado em junho de 2014, o Plano Diretor estabeleceu a meta do adensamento de uso misto ao longo dos corredores de ônibus e próximo às estações de metrô e trem. Apesar de a proposta ter sido consolidada pela Lei de Zoneamento, depende inteiramente da expansão da infraestrutura de transporte sobre pneus e trilhos. Sem aperfeiçoar a infraestrutura de mobilidade urbana, toda a concepção do Plano Diretor fracassa.

Observe-se que essas medidas dependem de ações em nível municipal, que trata do sistema de ônibus, e estadual, responsável pelo metrô e trens de subúrbio. Este último acumulou um conjunto de revezes na construção das novas linhas e estações que impediram a melhoria estrutural da mobilidade de alta capacidade. As novas orientações políticas que assumiram o poder executivo no município e no Estado não viabilizaram o ritmo de investimentos para atingir as metas previstas em 2013, quando se iniciou a revisão do Plano Diretor.

O caso paulistano pode ser exemplar no debate internacional sobre a democratização das formas de planejamento urbano. A institucionalização da participação popular na elaboração de projetos e planos foi um avanço considerável de governança, especialmente se comparada a outros países em desenvolvimento. A incorporação dos movimentos sociais nas políticas públicas urbanas no Brasil foi um caso bem sucedido de direito à cidade após a redemocratização do País.

Contudo, os eventos políticos de junho de 2013 mostraram que os grandes movimentos sociais urbanos atuam através das manifestações públicas e não a partir da participação política institucionalizada. Esses movimentos foram entusiasticamente saudados por intelectuais como capazes de aprofundar os compromissos dos governos federal e municipal do PT com as classes mais baixas, rompendo os consensos sedimentados pelos pactos de governabilidade e pelos limites da política econômica. A particularidade do momento político brasileiro a partir de 2013, de ascensão de forças de sentidos contrários, não só impediu que esses aprofundamentos ocorressem, como levaram ao encerramento da hegemonia de doze anos do PT no Governo Federal através do impeachment da presidente. Os desdobramentos desse quadro na sobrevivência das formas institucionalizadas de participação política nos processos de planejamento e gestão das cidades são incertos. Os dois anos de governo Temer caracterizaram-se pelo seu enfraquecimento, apesar da vigência da legislação. A eleição de Jair Bolsonaro em 2018 aponta para a sua erradicação. A gravidade da situação mostra que se trata do encerramento de um período democrático, ao menos na configuração construída a partir do enfrentamento da ditadura militar e na construção da Constituição Brasileira de 1988, que vigorou no ciclo político de 30 anos da Nova República Brasileira.

Manifestantes rumando para a manifestação contra a presidente Dilma Rousseff na Avenida Paulista, 13 de março de 2016
Foto Abilio Guerra

notas

1
BRITO, Fausto. O deslocamento da população brasileira para as metrópoles. Estudos Avançados [online], n. 57, v. 20 (57), São Paulo, out. 2006, p. 221.

2
KOWARICK, Lúcio. Espoliação urbana. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1979.

3
SINGER, Paul; BRANDT, Vinícius Caldeira. São Paulo: o povo em movimento. São Paulo, Vozes/Cebrap, 1980.

4
GOHN, Maria da Glória. História dos movimentos e lutas sociais: a construção da cidadania dos Brasileiros. São Paulo, Loyola, 1995, p. 112.

5
Criado em 1965 como Grupo Executivo de Integração da Política de Transporte – Geipot, foi transformado em Grupo de Estudo de Integração da Política de Transporte em 1967.

6
SILVA, Gerson Cardoso da. Alguns aspectos do planejamento de transportes. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, n. 1, v. 8, jan./mar. 1974, p. 57, 62.

7
MOISÉS, José Alvaro; ALLIER, Verena Martinez. A revolta dos suburbanos ou Patrão, o trem atrasou. In: José Álvaro Moisés (Org.). Contradições urbanas e movimentos sociais. Rio de Janeiro, Paz e Terra, v. 1, 1977, p. 9.

8
Apoiado pela ditadura, José Sarney participou como candidato a vice-presidente da aliança com o principal partido de oposição, o Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB, na candidatura de Tancredo Neves para presidência da república. Apesar do forte movimento por eleições diretas no ano anterior, estas ocorreram dentro do colégio eleitoral. Tancredo adoeceu gravemente antes da posse e faleceu algumas semanas depois, o que levou Sarney à presidência. A Lei 7.418 do vale-transporte foi promulgada em 16 de dezembro de 1985.

9
O bilhete único foi implantado em São Paulo em 2004 pela prefeita Marta Suplicy, então no PT.

10
Assembleia Nacional Constituinte de 1987. Atas de Comissões. Subcomissão da Questão Urbana e Transporte <http://www2.camara.leg.br/atividade>.

11
Governo Federal. Constituição Brasileira, Art. 182, §1. Brasília, 1988 <http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/15261>.

12
Idem, ibidem, Art. 61, § 2.

13
POCHMAN, Marcos. Nova classe média? O trabalho na base da pirâmide social brasileira. São Paulo, Boitempo, 2012 e NERI, Marcelo. A nova classe média: o lado brilhante da base da pirâmide. São Paulo, Saraiva, 2012.

14
SOUZA, Jesse de. A tolice da inteligência brasileira: ou como o País se deixa manipular pela elite. São Paulo, LeYa, 2015.

15
O PIB de 2007 caiu de 6,1% para 5,2% em 2008, atingindo – 0,3% em 2009. O desemprego em 2007 era 9,3% e caiu para 7,1% em 2008. Em 2009, chegou a 8,1%. Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.

16
Renda média do trabalhador cresce 33,1% em 12 anos, diz IBGE. Brasil Econômico, Portal IG, São Paulo, 2015 <http://brasileconomico.ig.com.br/brasil/2015-01-29/renda-media-do-trabalhador-cresce-331-em-12-anos-diz-ibge.html>.

17
RODRIGUES, Juciano Martins. Estado da motorização individual no Brasil – Relatório 2015. Observatório das Metrópoles/Instituto Nacional de Tecnologia, 2015 <http://www.observatoriodasmetropoles.net/download/automoveis_e_motos2015.pdf>.

18
Atualização a partir da pesquisa de PEREIRA, Rafael Henrique Moraes; SCHWANEN, Tim. Tempo de deslocamento casa-trabalho no Brasil (1992-2009). Diferenças entre regiões metropolitanas, níveis de renda e sexo. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea, Brasília, 2013. Infográfico do site do jornal O Globo <http://infograficos.oglobo.globo.com/economia/tempo-de-deslocamento-nas-regioes-metropolitanas.html>.

19
No site do MPL há vários textos e informações sobre o movimento e suas propostas. Movimento Passe Livre <http://tarifazero.org/mpl/>.

20
CARVALHO, Carlos Henrique Ribeiro de; PEREIRA, Rafael Henrique Moraes. Efeitos da variação da tarifa e da renda da populaçãe sobre a demanda de transporte público coletivo urbano no Brasil. Anais da 12a. World Conference on Transport Rearch (WTCR). Ipea, Brasília/Lisboa, jul. 2010, p .7 <http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/1282/1/TD_1595.pdf>.

21
As diferenças políticas com a gestão estadual de partidos diferentes adiaram a integração dos ônibus com o metrô e trens de subúrbio para 2005.

22
Caderno Opinião. Retomar a Paulista. Folha de S. Paulo, São Paulo, 13 jun. 2013 <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/113690-retomar-a-paulista.shtml>.

23
Painel do leitor. Polícia militar fechou a Paulista para a avenida não ser fechada, critica leitor; leia relatos. Folha de S. Paulo, São Paulo, 14 jun. 2013 <https://bit.ly/2IrNRCw>.

24
A estimativa repetida pelos meios de comunicação é de 65 mil, que já seria 13 vezes maior do que os cinco mil da noite de 13 de junho de 2013. O espaço tomado pela manifestação na Marginal Pinheiros sugere muito mais, ainda que outras estimativas não tenham sido realizadas.

25
MARICATO, Ermínia (Org.). Cidades rebeldes: passe livre e as manifestações que tomaram as ruas do Brasil. São Paulo, Boitempo/Carta Maior, 2013.

26
SINGER, André. Rebellion in Brazil: social and political complexion of the June events. New Left Review, n. 85, Londres, jan./ fev. 2014, p. 34.

27
INGLEHART, Ronald; WELZEL, Christian. Modernization, cultural change and democracy. Cambridge, Cambridge University Press, 2005.

28
MORAES, Wallace dos Santos de; JOURDAN, Camila Rodrigues; FERREIRA, Andrey Cordeiro. A insurreição invisível: uma interpretação antigovernista da rebelião de 2013/14 no Brasil. Boletim Otal, Rio de Janeiro, DCP-IFCS UFRJ, 3 out. 2015 <https://bit.ly/2V7xRf5>.

29
A reunião ocorreu no dia 19 de julho de 2013 no Edifício Martinelli, em São Paulo, e dela participaram: Jorge Wilheim, Flavio Vilaça, Sarah Feldman, Silvana Zioni, Renato Anelli, entre outros.

30
Movimento Passe Livre. Nota 08 fev. 2013 <http://saopaulo.mpl.org.br/>.

31
Movimento Passe Livre. Princípios estratégicos <http://saopaulo.mpl.org.br/>.

32
Câmara Municipal de São Paulo. Relatório CPI do Transporte Coletivo, 2013. <http://www1.camara.sp.gov.br/central_de_arquivos/vereadores/RELATÓRIO%20CPI%20%20e%20VOTO%20EM%20SEPARADO%202.pdf>.

33
Projeto de Lei para a Implantação do novo sistema de transporte coletivo em São Paulo aprovado por unanimidade pela Câmara Municipal de São Paulo em 2001 (Lei nº 13.241 de 12 dez. 2001.

34
As minutas dos editais foram acessadas no website da Sp Trans <http://www.sptrans.com.br/downloads/Editais_080715/ESTRUTURAL/Minuta-Edital-Estrutural.pdf>.

35
A conclusão da Linha 6 – Laranja foi adiada de 2015 para 2021; da Linha 17 – Ouro, de 2014 para 2017; a Linha 4 – Amarela teve as obras suspensas.

36
FERNANDES, Sarah. Haddad supera meta de faixas de ônibus, mas não atinge a de corredores. Mobilidade, São Paulo, 02 jun. 2016. Rede Brasil Atual <https://bit.ly/2IKQNHO>.

sobre os autores

Renato Luiz Sobral Anelli é Arquiteto Urbanista (PUC Campinas 1982), mestre em História (IFCH Unicamp) 1990, e doutor (FAU USP, 1995). Professor titular do Instituto de Arquitetura e Urbanismo da USP em São Carlos e Professor Visitante do Department of Art History da Columbia University, Nova York (2016). Foi Secretário Municipal de Obras e Serviços Públicos de São Carlos (2001-04). Pesquisador do CNPq e da Fapesp, desenvolve a linha de pesquisa Infraestrutura como Estratégia Urbanística desde 2005. Autor de Rino Levi, Arquitetura e Cidade (Romano Guerra, 2001, com Abílio Guerra e Nelson Kohn), Architetura Contemporanea Brasile (Il Sole 24 Ore, Milão, 2008) e Casas de Vidro (Romano Guerra, 2018).

Ana Paula Koury é Arquiteta Urbanista (EESC USP, 1991), mestre em Arquitetura e Urbanismo (EESC USP, 1999) e doutora (FAU USP, 2005). Professora de Arquitetura e Urbanismo no Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade São Judas desde 2008. Fulbright Visiting Professor Cátedra CUNY Global Cities (Bernard and Anne Spitzer Scholl of Architecture, Nova York, 2016). Coautora da coleção Pioneiros da Habitação Social no Brasil (Edunesp/Sesc, 2014) e coautora de Planejamento versus Participação: um falso dilema (Nhamerica Platform, 2016) Autora de Grupo Arquitetura Nova: Flávio Império, Rodrigo Lefèvre e Sérgio Ferro (Romano Guerra/ Edusp, 2003).