Introdução

A partir da década de 1960, a crescente urbanização e, conseqüente degradação da qualidade de vida, principalmente nos grandes centros, colocou em pauta diversas questões, entre elas moradia, infra-estrutura, saneamento básico e meio ambiente.

As Conferências e os fóruns UN-Habitat vêm refletindo mudanças de enfoque sobre a questão urbana sejam nos limites dos Estados-nação ou nos da própria Organização das Nações Unidas. Esta forma oscilante de atuação cujo foco paulatinamente se desloca do papel articulador dos Estados - frente ao reconhecimento da precariedade dos assentamentos humanos - para a ênfase na gestão urbana e nos processos de participação e inclusão social, expressa não apenas o reconhecimento da proeminência estratégica que as cidades passam a assumir no âmbito da economia mundial, ao lado das redefinições do próprio papel do Estado, como também uma perplexidade em relação ao crescimento exponencial da pobreza e dos problemas urbanos, sobretudo nos países em desenvolvimento.

As conferências do UN-Habitat - Vancouver (1976) e Istambul (1996) e os Fóruns Urbanos Mundiais - formam um panorama onde a análise da urbanização pode ser localizada e, independentemente da eficácia das respostas dos programas propostos, abrem indagações sobre o enfoque dos velhos problemas da urbanização e dos limites da mediação institucional sobre os processos econômicos e sociais.

Apontando reflexões suscitadas por pesquisa concluída em janeiro de 2008 (1), este artigo traça o percurso do UN-Habitat, na perspectiva dos objetivos originais da ONU e seus possíveis reflexos na solução dos problemas causados pela crescente urbanização mundial.

Origens do UN-Habitat

O crescimento exponencial da população mundial, em meados do século XX, colocou em alerta um grupo de pessoas (cientistas, educadores, economistas, funcionários públicos) que representando 10 países, reuniram-se na Accademia dei Lincei, em Roma, originando o Clube de Roma. Foi dada assim origem ao Projeto sobre o Dilema da Humanidade com objetivo de examinar problemas inter-relacionados e comuns a todas as sociedades: pobreza e abundância, deterioração do meio ambiente, não confiança nas instituições, expansão urbana, insegurança no emprego, alienação da juventude, rejeição aos valores tradicionais, inflação e outros problemas econômicos.

As preocupações do Clube de Roma também foram expressas na ONU, por U-Thant, Secretário Geral entre 1961 e 1971, que demonstrava seu temor pelo aumento desproporcional dos problemas mundiais. Seu sucessor, Kurt Waldheim tentou exercer o papel de mediador entre os interesses das grandes potências e os do Terceiro Mundo, inaugurando e participando uma série de conferências da ONU sobre problemas mundiais emergentes (2), entre as quais se insere a Conferência de Vancouver de 1976, que deu origem ao Programa Habitat.

O Programa Habitat da ONU tinha como missão promover social e ambientalmente o desenvolvimento sustentável dos assentamentos humanos e a aquisição de abrigo adequado para todos.

Habitat: percurso e transformações

Os programas promovidos pelo Habitat são concebidos para auxiliar as decisões políticas dos governantes e comunidades locais a enfrentar as questões urbanas e encontrar soluções exeqüíveis e duradouras. Sua organização é descrita em diversos documentos como Declaração de Vancouver sobre Assentamentos Humanos, Agenda Habitat, Declaração de Istambul sobre Assentamentos Humanos, Declaração sobre Cidades e Outros Assentamentos Humanos no Novo Milênio e Resolução 56/206.

Atualmente o UN-Habitat está diretamente relacionado com a Declaração do Milenium, particularmente focado nas metas dos Estados-Membros para melhorar a vida de pelo menos 100 milhões de moradores de favela até o ano 2020. Sua visão estratégica abrange 4 questões visando atingir a meta de Cities without Slums: normas legais globais, análise de informações, campo de testes de soluções e de financiamento, e desta forma definindo-se as 4 principais funções atribuídas à agência UN-Habitat pesquisa e monitoria, política de desenvolvimento, capacitação e financiamento para habitação e desenvolvimento urbano.

O Habitat, que fora estabelecido inicialmente como uma agência dentro da ONU para coordenar atividades no campo dos assentamentos humanos, passou, após a Conferência de Vancouver, a implementar a Agenda Habitat, um plano de ação global que seria adotado pela comunidade internacional a partir da segunda conferência realizada em 1996.

Habitat I – Vancouver, 1976

O discurso de abertura da conferência enfatizou o crescimento da urbanização como o dilema do momento: este crescimento contínuo poderia ser um processo caótico e desordenado ou ser um processo planejado de acordo com as necessidades da população; e dessa forma deixava transparecer o teor dos documentos elaborados neste encontro - a explícita valorização do planejamento nas diversas instâncias da escala nacional e sob a égide de um Estado regulador, dispondo de aparatos institucionais consolidados.

O Habitat I é marcado pela crença de que somente um governo central forte fosse capaz de enfrentar os problemas urbanos que despontavam nos anos de 1970 vistos, então, como iniqüidades entre áreas rurais e urbanas e, nesse sentido, relacionados aos desequilíbrios do desenvolvimento econômico e social (3). É importante salientar que estas eram questões que ainda se situavam num contexto histórico de prevalência da política keynesiana, decorrente da Guerra-Fria, voltada para a garantia de manutenção de ordem econômica mundial.

Os dois documentos resultantes do Habitat I, a Declaração de Vancouver e o Plano de Ação de Vancouver, traçam recomendações para as ações nacionais e cooperações internacionais atribuindo total responsabilidade aos governos na elaboração e implementação de estratégias espaciais e políticas direcionadas ao atendimento das populações vulneráveis.

A Declaração de Vancouver estabelece um conjunto de princípios voltados para a melhoria da qualidade de vida por meio de distribuição mais eqüitativa dos benefícios do desenvolvimento econômico, enfatizando ainda o planejamento e a regulação do uso da terra, a proteção do meio ambiente, o atendimento das necessidades das mulheres e dos jovens e, em especial, o atendimento às populações afetadas por desastres naturais e ou sociais (4). Ainda que estas questões estejam de diversas formas presentes nas conferências posteriores, o caráter distintivo do enfoque de 1976 repousa justamente na ênfase dada ao controle do poder público sobre os processos econômicos e sociais, com um discurso ideológico desenvolvimentista que acenava para as possibilidades de um crescimento econômico mais equilibrado através planejamentos nacionais, regionais e locais que atuassem simultaneamente na redução das disparidades entre áreas rurais e urbanas e na ordenação do crescimento urbano.

É assim que, os Princípios Gerais deste documento destacam, entre outros aspectos:

“O desenvolvimento econômico deve melhorar a qualidade de vida. Neste contexto, especial atenção deve ser dada às rápidas transformações nos países em desenvolvimento, principalmente para o setor primário, depois para o secundário e particularmente ao setor industrial;

A terra é um dos principais elementos nos assentamentos humanos. Todo o Estado tem o direito de planejar e regular o uso da terra, que é o seu recurso mais valioso, uma vez que o crescimento dos centros urbanos e rurais está baseado num planejamento do uso do solo,

O uso da terra deve estar sob controle público no que diz respeito às medidas e legislações, incluindo a reforma agrária, base essencial para a integração rural” (UN-Habitat, 1976).

O Plano de Ação de Vancouver apresenta 64 recomendações para uma escala de ação nacional, organizadas em 6 sessões. As sessões sobre políticas e estratégias de assentamento e participação social, destacam as questões relativas à distribuição demográfica e participação social com recomendações, sobretudo de fortalecimento institucional financeiro e legal para a viabilização de assentamentos. Dentre outras, merecem ser referenciadas as seguintes diretrizes: os Governos devem preparar planos de estratégias espaciais e adotar políticas para direcionar os esforços de desenvolvimento sócio-econômico; as políticas de assentamentos humanos devem buscar integração ou coordenação entre crescimento e distribuição populacional, emprego, moradia, uso da terra, infra-estrutura e serviços; os esforços nacionais e internacionais devem dar prioridade ao habitat rural; a moradia adequada e serviços são um direito humano básico e torna-se obrigação dos governos assegurarem este direito à população.

Com base em tais diretrizes esperava-se que a comunidade internacional exercitasse sua responsabilidade em apoiar os esforços nacionais em enfrentar os desafios referentes aos assentamentos humanos, uma vez que os recursos governamentais dos países em desenvolvimento não eram considerados suficientes. Ou seja, esperava-se que a comunidade internacional promovesse o financiamento necessário para os problemas relacionados aos assentamentos humanos, a assistência técnica, além de buscar alternativas para promovê-la.

As políticas e estratégias de assentamentos recomendadas no plano de ação para as nações reforçavam a necessidade de formulação combinada às de desenvolvimento nacional, estando incorporadas em um cenário geral, além de estar em conformidade com os princípios e da Declaração de Direitos Humanos.

Segundo algumas análises críticas destes documentos, os germens de algumas questões substanciais como a participação social, o incentivo à provisão de habitações e recuperação de estoques habitacionais já existentes, a necessidade de recursos financeiros e fiscais para implantação de infra-estruturas básicas já estão aí delineados, mantendo-se, porém um vazio em relação aos conteúdos políticos do planejamento. Segundo Biau (2006) a omissão de definir quem são ou quem deveriam ser os planejadores resulta num campo nebuloso e difícil para o estabelecimento dos elos necessários à implantação e gestão das ações propostas. Ainda segundo este autor, as recomendações para os Planos Nacionais de Habitação e Políticas de Infra-estruturas contêm posicionamentos ainda hoje pertinentes, porém as marcas contextuais deste momento histórico tornaram algumas de suas propostas obsoletas entre elas as que advogavam políticas fundiárias baseadas em zoneamento, reservas fundiárias, e desapropriações através de aquisições e investimentos públicos.

Também sob o prisma de considerações críticas, Seaforth (2002) considera que o Programa Habitat I abriu espaço para reconhecimento da participação direta da sociedade organizada na definição e elaboração de políticas e programas dirigidos ao planejamento, produção e melhoramento de seus assentamentos. Consideraram-se também a importância da ação dos moradores na produção e gestão de seu habitat, marcando assim o início de declarações de princípios, de recomendações aceitas ou ignoradas e de experiências de êxito ou falidas em matéria de políticas de gestão, financiamento, produção e transformação do espaço urbano (5).

A Conferência de Vancouver serviu igualmente de cenário para o lançamento da maior parte das organizações internacionais dedicadas aos assentamentos humanos e que para algumas nações tornassem conhecidos seu avanço em termos de políticas e programas de desenvolvimento urbano e habitacional.

Habitat II - Cúpula das Cidades - Istambul, 1996

A Conferência das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos – Habitat II – realizada em Istambul, em 1996, parece ter tido tanta repercussão, quanto importantes significados. Marcada pelo contexto da urbanização crescente e problemática, o encontro seguiu a tônica da ECO-92 - , ampliando o espectro de setores representantes. Ao agregar os setores não-governamentais aos tradicionais setores de representação político, técnico e acadêmico, o Habitat II consagrou a temática da descentralização e do poder local.

Maricato (6) afirma terem sido esses os paradigmas hegemônicos da Conferência, tratados nos seus diversos aspectos - das parcerias e da participação social -, e na controversa questão da redução do Estado como regulador do meio urbano. Aponta, também, a importância da participação dos novos atores políticos no Habitat II, no sentido da construção da esfera política-não estatal, que se antepõem a tendência neoliberal de restrição a ação do Estado.

O reconhecimento do protagonismo da cidade demonstra as controvérsias presentes no evento de 1996. Pineyro afirma que se por um lado o rápido e intenso crescimento das cidades carrega um quadro crítico e problemático para a maioria da população do planeta - a quinta parte da população sem moradia nem acesso a infra-estrutura básica e a impossibilidade de que os habitantes das cidades possam se constituir em seus cidadãos (7); por outro, na fase atual de desenvolvimento do capitalismo a cidade é reforçada como lócus estratégico da acumulação. É nas cidades que se apóia a estrutura dos mercados e da produção internacionalizados: destacando-se dos territórios dos Estados-nacionais e regiões, as cidades passam a representar a alternativa dinâmica, positiva e competitiva para o desenvolvimento.

Ainda que as conferências da ONU e suas recomendações não levem Estados e governos a cumprir os compromissos assumidos, há sempre reflexos importantes na construção da opinião pública. Ante os temas apresentados em Istambul, a opinião pública não pode mais se omitir e passa a se ver como responsável pelas cidades, ao mesmo tempo, competitivas e excludentes. Os documentos aprovados no Habitat II podem, portanto, a ser vistos como ferramentas poderosas a serviço de quem aceita os compromissos.

Ainda segundo Pineyro o processo preparatório do Habitat II foi estimulante, completo, suficientemente discutido e participativo. Foram promovidos processos nacionais por meio da constituição de comitês em cada um dos países, que deveriam integrar os diferentes setores comprometidos na construção das cidades; preparar planos nacionais, elaborar indicadores urbanos e de moradia, avaliar e estabelecer suas melhores práticas. Esse processo foi também compartilhado por representantes das organizações não governamentais e comunidades de base, pelas autoridades locais e pelo setor privado, numa instância oficial do Habitat II, o Comitê II. Desse modo, as ongs puderam apresentar diretamente sem o intermédio de um país, como normalmente acontecia, emendas e proposições sobre os documentos oficiais, em especial no caso da declaração de princípios, metas e compromissos e o plano global de ação, bem como defenderam diretamente suas propostas nas reuniões oficiais (8).

Os avanços conseguidos no Habitat II, desde sua preparação, repercutiram positivamente, significando ganhos reais. É o que destaca Rolnik (9), ao relatar que a crítica ao modelo histórico brasileiro de gestão urbana emergiu já durante o processo preparatório à Conferência de Istambul, na seleção do que seriam as Práticas Bem Sucedidas de Gestão a serem levadas como casos brasileiros. Parte das 18 práticas indicadas pelo Brasil para compor a seleção internacional inovava no modelo de gestão democrática, introduzindo formas de participação direta da cidadania nos processos decisórios e apontando para a importância de governos locais e parcerias. Dessas a experiência do Orçamento Participativo de Porto Alegre vai integrar o conjunto de 43 melhores práticas do Habitat II.

Wilheim (10), organizador do Habitat II, afirma que a Conferência deveria se pautar pela transição por que passa a história da humanidade, a descontinuidade e rompimento de múltiplas estruturas sociais e políticas, abrindo a perspectiva de um século XXI renovado, urbanizado, negociando um novo contrato social, revendo os papéis do Estado, do setor privado e da sociedade civil. A Conferência deveria constituir parcerias entre atores que constroem e operam as cidades e a ONU deveria abrir-se além do fórum de governos, objetivando cada vez mais um encontro de nações.

Tendo como centro de preocupações o desenvolvimento de homens e mulheres em um meio ambiente saudável e estimulador das potencialidades, o Habitat II adotou dois objetivos: Moradias Adequadas para Todos e Desenvolvimento de Assentamentos Humanos Sustentáveis em um Mundo em Urbanização (11). Ou seja, seu objetivo principal seria atualizar os temas e paradigmas fundamentais das políticas urbanas e habitacional, com vistas a reorientar a linha de ação dos órgãos e agências de cooperação internacional. Como resultado, o principal produto da Conferência seria a elaboração da Agenda Habitat.

O Habitat II, enfatizando recomendações da Agenda 21 (12), deveria expressar que a sustentabilidade do planeta passava necessariamente pela sustentabilidade de suas cidades, territorializando os temas abordados pelas conferências anteriores. Como forma de consolidar os paradigmas da descentralização e do poder local, a reunião se constituiu de diversos fóruns, entre eles o dos parceiros, formado por governos locais, organizações não-governamentais, movimentos populares, sindicatos, parlamentares e acadêmicos. Teve também lugar a Assembléia Mundial das Cidades e Autoridades Locais.

A Agenda Habitat (13) foi o documento aprovado por consenso pelos países participantes do Habitat II. A Agenda é uma plataforma de princípios que deve se traduzir em práticas. As atividades desenvolvidas no âmbito do Habitat contribuem para o objetivo global das Nações Unidas de reduzir a pobreza e promover o desenvolvimento sustentável dentro de um contexto em que o mundo avança aceleradamente para a urbanização. Os países (14), entre eles o Brasil, comprometeram-se a implementar, monitorar e avaliar os resultados do seu Plano Global de Ação.

As inovações de caráter participativo e democrático do processo do Habitat II podem ser percebidas no documento Agenda Habitat, como também nos desdobramentos de questões que incorporaram a visão de um expressivo número de organizações não governamentais, como as dos países latino-americanos, em desenvolvimento. Nesses posicionamentos, para o futuro das cidades são irrefutáveis as obrigações e papel do Estado referente à garantia da cidadania, do direito à moradia e à cidade, democratização e descentralização do Estado; o papel do poder local na promoção das políticas públicas e do desenvolvimento econômico; o significado de parcerias entre o Poder Público, setor privado, e as diversas organizações da sociedade, especialmente frente o impacto social da globalização da economia, que refletem, paralelamente, no significado da cooperação internacional, sistemas e políticas de financiamento para países em desenvolvimento (15).

Enfim, a formulação de novo papel para o Estado e novas formas de relação com os atores que constituem as cidades foi reflexo de questões básicas da agenda de política urbana e habitacional. Defendeu-se a constituição de um novo contrato social baseado em solidariedade, convivência democrática e pluralidade.

III Fórum Urbano Mundial - Vancouver – 2006: reflexos de um longo percurso

As três décadas que separam a primeira conferência Habitat da última reunião realizada em Vancouver em 2006 se revestem de substanciais mudanças nas condições da urbanização, nas articulações políticas e na economia em escala mundial que se repercutem na configuração de outras formas de atuação do UN-Habitat. Desde 2002, decisões da Assembléia Geral da ONU estabelecem como modalidade de diálogo internacional para a questão dos assentamentos humanos – o Fórum Urbano Mundial – de ocorrência bi-anual, com o objetivo de estabelecer suportes de aconselhamento à Diretoria Executiva do UN-Habitat considerando as premissas já consubstanciadas pela Agenda Habitat e pela Declaração do Milênio (16).

O I Fórum Urbano Mundial, realizado na cidade de Nairóbi em 2002 discute dois grandes temas estratégicos – a questão da pobreza e do meio ambiente – possibilitando a expressão de idéias nem sempre convergentes sobre os desafios urbanos num contexto onde os processos econômicos globalizados já se encontravam consolidados (17).

Dois anos depois, o II Fórum Urbano Mundial em Barcelona expressa em seu tema – Cidades: um lugar de culturas, inclusão ou integração – a ampliação do escopo de discussão crítica sobre as transformações da urbanização contemporânea (18). Pode ser considerado o mais importante destes encontros pelo nível de mobilização social e participação de intelectuais de renome, representantes oficiais dos Estados Nacionais e destacadas organizações não-governamentais. Como tema nuclear, a diversidade cultural e a crescente complexidade urbana evidenciam a impossibilidade de adoção de modelos universais de planejamento e gestão ao mesmo tempo em que ampliam os desafios para a resolução dos problemas básicos relacionados à qualidade de vida e aos novos conflitos de proximidades étnicas decorrentes dos fenômenos de mobilidade demográfica na escala internacional.

O III Fórum Urbano Mundial de 2006, embora com menor mobilização social, vem expressar as estratégias mais recentes do UN-Habitat, no sentido de redirecionar os amplos debates para a operacionalização dos objetivos de desenvolvimento global traçados pela Declaração do Milênio. Fortalece assim o diálogo em torno de experiências concretas, destacando a importância de suportes técnicos, financeiros e da cooperação internacional para o desenvolvimento urbano sustentável (19).

Ancorado nos subsídios das conferências ocorridas durante o Habitat Jam (20), o tema oficial do encontro Nosso Futuro: Cidades Sustentáveis – transformando idéias em ação se desdobrou em três grandes blocos centrais de atividades: 6 Diálogos Temáticos, 13 Sessões de Mesas Redondas entre governantes e parceiros e mais de 160 eventos eletrônicos interativos, privilegiando as questões operacionais de parcerias entre atores reconhecidamente estratégicos e discussão voltada para as práticas sociais. Do ponto de vista conceitual, transformar idéias em ação tem como elemento implícito a noção de inclusão social (inclusiveness), ou seja, a participação equilibrada entre setores público, privado e sociedade civil.

Reafirma-se no conjunto dos Diálogos Temáticos, idéias e proposições adequadas às alterações paradigmáticas que desde os anos de 1980 redefiniam o papel do Estado e da sociedade na condução dos processos econômicos e políticos (21). Em relação às perspectivas de melhoria das condições de vida dos moradores de favelas e outras minorias pobres da cidade (objetivo 7, meta 11 da Declaração do Milênio e inserida no Diálogo 1 da Conferência), pressupõe-se reformas substanciais, grande mobilização de recursos financeiros e, sobretudo, compromissos políticos de longo prazo.

A inclusão social permeia praticamente todos os temas e, de forma mais específica, está presente no Diálogo 2 – Participação Pública: abordagem inclusiva, onde se enfatiza a necessidade de revisão crítica dos processos atuais de participação social. Fica evidente que a adoção formal de arranjos participativos não garante, por si só, o engajamento público nos processos de desenvolvimento sustentável urbano e de inclusão social, por diversas razões contextuais, inclusive dificuldades do rompimento de barreiras corporativistas de algumas políticas locais. Defende-se aí, a necessidade de adoção de abordagens participantes inovadoras, mais próximas das condições reais de vida das minorias sociais para que os objetivos de descentralização político-administrativa e os instrumentos legais de articulação de pactos sociais passam ampliar os seus níveis de legitimidade.

O enfoque de aproximação dos processos reais está presente também em outros temas que tangenciam as concepções de desenvolvimento urbano sustentável, especialmente o reconhecimento de condições desiguais entre os países do Norte e do Sul e que, por isso mesmo, proposições genéricas são vistas como incabíveis e inadequadas. Atingir alvos convergentes de sustentabilidade, em longo prazo, passa pelo reconhecimento da necessidade de formas diversas de gestão urbana dos recursos naturais compatíveis com demandas sociais de cada país.

É interessante observar que, em relação aos países do Norte, os aspectos prioritários de redução do consumo de energia (Diálogo 5 – A forma das cidades: planejamento e gestão urbana) estão associados à forma urbana de cidades compactas, a mesma concepção defendida pela União Européia, onde a aproximação dos usos urbanos tende a propiciar, entre outros recursos, elementos facilitadores para alternativas de mobilidade urbana. No caso dos países em desenvolvimento as questões sociais prioritárias ainda demandam um maior consumo energético.

De modo geral, o encontro de Vancouver representou um grande fórum aberto a ampla diversidade de problemas do mundo globalizado, evidenciando o esfacelamento e pulverização da questão urbana enquanto objeto isolado e passível de controle pelas políticas estatais. É nesse sentido que, como já afirmava Costa (22) num mundo eminentemente urbano as questões da sustentabilidade passam a ser o grande aglutinador das possibilidades de transformação social.

Diante deste quadro, as mediações internacionais do Habitat também se ramificam num conjunto significativamente grande de instituições e de fóruns paralelos em torno da priorização de práticas inovadoras locais voltadas para a minimização dos impactos sociais da globalização, abrindo pouco espaço para um questionamento efetivo sobre a imposição dos processos econômicos mundiais. Neste aspecto, para alguns, o encontro de Vancouver trouxe resultados desconcertantes na medida em que as questões nacionais cruciais, como ajustes fiscais sufocantes e políticas macroeconômicas não foram debatidos (23).

Há que se remarcar, contudo, que os Fóruns Urbanos Mundiais representam instâncias diplomáticas sob a égide das mesmas forças políticas e econômicas que dominam o cenário das políticas internacionais, num contexto histórico de acirramento de conflitos e de contradições sociais. Por outro lado, as premissas de descentralização e inclusão social tornaram inevitável a presença, embora minoritária e com menor visibilidade pública, de vozes dissonantes e de pressões vindas justamente dos grupos socialmente afetados pela dinâmica econômica globalizada, como se evidenciou em 2006 nos posicionamentos das organizações não-governamentais (24).

Perspectivas do século XXI: balanços e reflexões

Avaliações críticas constituem uma prática contínua do UN-Habitat, presentes em diferentes publicações e parecem ser consideradas como um passo necessário para a reafirmação de estratégias de ações e um meio de readequar objetivos e alvos referendados nos documentos oficiais acordados entre os países. Alguns posicionamentos recentes merecem ser destacados, sobretudo porque vislumbram avanços limitados e trazem questionamentos da eficácia das lições propostas pelas melhores práticas locais e por outras abordagens inovadoras de intervenção urbana.

De acordo com um balanço do próprio Programa (25) ainda que as estratégias para abrigos tenham sido elaboradas há cerca de duas décadas, constata-se que a maioria dos governos locais e nacionais nos países em desenvolvimento ainda está se debatendo em relação às necessidades habitacionais de suas populações pobres. Ao mesmo tempo, os agentes depositários destes objetivos – setor privado, ongs e grupos comunitários – não estão suficientemente aparelhados para exercer papel efetivo.

Na década de 1980 e início dos anos de 1990 o Banco Mundial impôs programas de ajustes estruturais aos países em desenvolvimento o que determinou impactos adversos sobre emprego, preços alimentícios e custos de habitação, afetando a possibilidade de atendimento dos princípios da Agenda Habitat. A maior parte dos países em desenvolvimento passou por situações semelhantes em termos de baixa capacidade de atendimento de demandas habitacionais. Conclusões do UN-Habitat em 1991 indicam que os programas de assentamentos foram dispersos, ineficientes, inacessíveis, inadequados e fragmentados.

Durante os anos de 1990 muitos países fizeram substancial progresso redefinindo objetivos e estratégias nacionais de acordo com os princípios do UN-Habitat - em alguns casos incluindo as organizações não-governamentais e o setor privado, entretanto, deixaram de detalhar planos de ação, metas, recursos e instrumentos de monitoramento e avaliação.

Dados recentes informam ainda que nos países em desenvolvimento, 43% da população urbana encontra-se em favelas, com destaque para a região africana do sub-sahara (72%). Na América Latina e Caribe o valor correspondente é de 32%. Acrescenta-se a este fenômeno a existência de cerca de 100 milhões de sem-tetos no mundo (2003), o que coloca em cheque as premissas estabelecidas pela Declaração Universal dos Direitos Humanos. Este fato reflete as relações das políticas com os paradigmas de desenvolvimento predominantes.

No caso específico da América Latina os dados apontam a situação de fortes incrementos de déficit habitacional decorrente de processos combinados de acelerada urbanização, ajustes macro econômicos e recessão (exceto no Chile). Em 1999 já se destacavam déficits de 3 milhões de habitações na Argentina, 5,2 milhões no Brasil e 1 milhão no Peru.

Do ponto de vista teórico, considera que a economia, a política e as idéias deste novo milênio estão demarcadas por duas grandes forças intrinsecamente relacionadas - a urbanização e a globalização - cujos impactos sobre as cidades colocam os objetivos de desenvolvimento num campo contencioso. Embora os fluxos globais de capital estimulem o crescimento econômico, os custos e benefícios deste crescimento não são eqüitativamente distribuídos.

Em muitos países, os recursos têm diminuído, os custos de moradia têm se elevado, assim como o número de moradores vivendo em condições de pobreza, especialmente no meio urbano. Se por um lado, as cidades representam locais de oportunidades e de crescimento, por outro, o acelerado crescimento de populações urbanas, em especial nos países em desenvolvimento, se defrontam com recursos decrescentes para acompanhar o rápido processo de urbanização.

Diante destes impasses evidenciados por enormes déficits habitacionais, de infra-estruturas e deterioração das condições ambientais as premissas e práticas oriundas do UN-Habitat significam buscas de alternativas num mundo de horizontes incertos.

notas

1
Este artigo faz parte da pesquisa “30 anos do HABITAT e as transformações da urbanização”, desenvolvida no âmbito da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Presbiteriana Mackenzie, com o apoio do Fundo MACKPESQUISA.

2
3ª Sessão da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (Santiago, abril de 1972); Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano (Estocolmo, Junho de 1972); 3ª Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (Caracas, junho de 1974); Conferência Mundial de População (Bucareste, agosto de 1974) e Conferência Mundial de Alimentação (Roma, novembro de 1974).

3
MORENO, Eduardo López e WARAH, Rasna. Thirty years of the urban agenda (1976-2006): What has been achieved? In: Habitat Debate. UN-HABITAT, vol.12, n.2, June 2006.

4
BIAU, Daniel. Vancouver 1976 – Back to the future. In: Habitat Debate. UN-HABITAT, vol.12, n.2, June 2006.

5
SEAFORTH, Wandia. Estambul + 5: La Opinión de La Red “Viviendo Y Construyendo” a cinco años da La Conferencia Hábitat II. I Boletín del Inst. de La Vivienda; mai 2002/Vol. 17, nº 045. Santiago, Chile: Universidad de Chile. Disponível em: <http://redalyc.uaemex.mx>.

6
MARICATO, Ermínia. Boletim da Anpur – Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional n. 3; julho de 2006. Disponível em: <www.anpur.org.br/boletim>

7
PINEYRO, M. Pilar Perez. Habitat II, 1996. Disponível em: <www.arranz.net/web.arch-mag.com/4/oculum/04.html>

8
SAULE Jr, Nelson. Na Rota para Istambul - HABITAT II – PREPCOM (3a Reunião Preparatória da Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos). São Paulo, Polis, 1996.

9
ROLNIK, Raquel e SAULE, Jr. Nelson. Habitat II – assentamentos humanos como tema global. In BONDUKI, N. Habitat. As práticas bem-sucedidas em habitação, meio ambiente e gestão urbana nas cidades brasileiras. São Paulo: Studio Nobel, 1996.

10
WILHEIM, Jorge. O caminho de Istambul. Memórias de uma conferência da ONU. Rio de Janeiro. Paz e Terra, 1998.

11
FERNANDES, Marlene. Agenda Habitat para Municípios. Rio de Janeiro: IBAM, 2003. Disponível em: <http://www.ibam.org.br>.

12
Capítulo 28: Iniciativas das autoridades locais em apoio à Agenda 21.

13
The Habitat Agenda Goals and Principles, Commitments and the Global Plan of Action. Disponível em: <www.unhabitat.org/>.

14
Na Conferência Habitat II também foi redigida e aprovada a Declaração de Istambul - uma manifestação de natureza política assinada pelos Chefes de Estado.

15
SAULE JR. Op. Cit.

16
No caso brasileiro cabe remarcar a importância da Criação do Ministério da Cidade, quando a cidade ganha maior reconhecimento institucional e a edição da Agenda Habitat para os municípios, em parceria com o UN-HABITAT, elaborada pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal- IBAM com apoio financeiro da Caixa Econômica Federal.

17
UN-HABITAT. Report of the first session of the World Urban Forum. Nairobi, 29 april – 3 may, 2002. Disponível em: <www.un-habitat.org>.

18
UN-HABITAT. Report of the second session of the World Urban Forum. Barcelona, Spain, 13-17 september, 2004. Disponível em: <www.un-habitat.org>.

19
A preparação da participação brasileira no 3° Fórum Urbano Mundial contou com a contribuição de 41 entidades - Universidades, associações, ONG´s, parlamentares, movimentos sociais e outros. Os temas abordados no encontro foram: a) Impacto das políticas neoliberais sobre as cidades: habitação, infra-estrutura e serviços urbanos; b) Terra Urbana para Moradia Social; e c) Lugar dos Movimentos Sociais, no Brasil e no Mundo na Conjuntura Atual.

20
Como parte das organizações preparatórias para o terceiro Fórum Mundial, o Habitat Jam, consistiu em uma série de conferências eletrônicas internacionais, realizadas ente 1 e 3 de dezembro de 2005 que visaram debater e compartilhar soluções para os problemas cruciais da urbanização, contando com a participação de cerca de 39.000 pessoas em todo o mundo.

21
UN-HABITAT. Report of the Third Session of the World Urban Forum. Vancouver, Canadá, 19-23 june 2006. Disponível em: <www.un-habitat.org>.

22
COSTA, Heloisa S. de Moura. Desenvolvimento urbano sustentável: uma contradição de termos? In: Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, Ano 1, n.2, p. 55-71. Recife: Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional, 1999.

23
MARICATO, op.cit.

24
UN-HABITAT 2006, op.cit.

25
ENABLING SHELTER STRATEGIES: Review of experience from two decades of implementation. UN-HABITAT, Nairobi, 2006. Relatório preparado como parte da função de monitoramento do UN-HABITAT e de implementação da Agenda Habitat, constitui uma proposta elaborada logo após a Conferência Habitat de 1976, introduzida e articulada no contexto do Global Strategy for Shelter to the Year 2000.

sobre os autores

Denise Antonucci, Arquiteta, Mestre e Doutora pela FAU USP, professora/pesquisadora da FAU Mackenzie

Volia Regina Costa Kato, Socióloga, Mestre pela FFLCH USP, professora/pesquisadora da FAU Mackenzie

Angélica A. T. B. Alvim, Arquiteta, Mestre e Doutora pela FAU USP, professora/pesquisadora da FAU Mackenzie (graduação e pós-graduação)

Silvana Zioni, Arquiteta, Mestre e Doutoranda pela FAU USP, professora da FAU Mackenzie