Há 50 anos, os arquitetos brasileiros reuniram-se para formular as diretrizes da política habitacional e reforma urbana. Marco histórico da luta pela reforma urbana no Brasil, o “encontro de Quitandinha”, como ficou conhecido, ocorreu em um momento de grande mobilização popular pelas reformas de base, nos últimos meses do período democrático, que antecedeu o golpe civil-militar de 1964.
Tais reformas faziam parte da agenda política dos anos 1960 que mobilizou a sociedade para realizar mudanças estruturais. Essas mudanças envolviam diversas reformas: institucionais (administrativa, fiscal, bancária, universitária); no direito de propriedade fundiária urbana e rural, que previa a extensão da cidadania através do voto do analfabeto e dos direitos trabalhistas ao “homem do campo”; e no combate ao imperialismo por meio da restrição às remessas de lucro das multinacionais ao exterior. O gradativo impasse na articulação política destas alterações, que removeria as barreiras para a ampliação democrática do capitalismo brasileiro, resultou no golpe de Estado que depôs João Goulart da presidência da república, no final de março de 1964.
O encontro de Quitandinha foi uma importante articulação para incluir a questão urbana e habitacional na pauta das reformas contempladas pelo Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social. Este documento, elaborado pelo recém criado Ministério do Planejamento, fornecia as diretrizes de atuação para o desenvolvimento do País e as medidas para conter a crise econômica e a escalada inflacionária que ameaçavam a estabilidade do governo de João Goulart.
A análise dos episódios que antecederam o encontro de Quitandinha, as instituições que o promoveram, o formato dos debates propostos e os resultados do encontro ajudam a esclarecer as implicações da reforma urbana na sociedade brasileira durante o governo de João Goulart (1961-1964), bem como explicitam uma face do movimento político no seu interior.
Arquitetura, n. 8. Rio de Janeiro, fevereiro de 1963, p. 2 [divulgação]
A reforma urbana e a cena política: antecedentes de Quitandinha
João Goulart assumiu a presidência da república em setembro de 1961, depois da renúncia de Jânio Quadros. As chamadas “reformas de base”, gestadas ainda durante o governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961), do qual Jango também havia sido o vice-presidente, passam a fazer parte do compromisso da nova administração (1).
Como sua personalidade política assustava os setores mais conservadores, sua posse envolveu um acordo que instituiu o parlamentarismo como sistema de governo. Jango assume a presidência em um quadro de grande instabilidade. O primeiro gabinete parlamentar, liderado por Tancredo Neves, renunciou dez meses depois, em meados de junho de 1962,devido às contradições entre o sistema de governo e a forma de atuação do Congresso Nacional, à instabilidade econômica gerada pela escalada inflacionária e à intensa disputa política entre a vertente conservadora e a que defendia as reformas estruturais.
O gabinete de Tancredo foi sucedido pelo de Brochado da Rocha, que enviou ao Congresso uma emenda para antecipar o plebiscito sobre a forma de governo, que deveria acontecer apenas em 1965. O presidencialismo daria a Jango maiores poderes para implementar as reformas em pauta. Apesar da recusa da emenda pelo Congresso e da renúncia do gabinete de Brochado da Rocha, uma onda de protestos populares levou a aprovação de uma nova data para o plebiscito: janeiro de 1963.
Hermes Lima ocupou o último gabinete do período parlamentar, em setembro de 1962, que incluiu o novo Ministério do Planejamento liderado pelo economista Celso Furtado, então superintendente da Sudene, órgão criado em 1959 para promover o desenvolvimento do nordeste brasileiro. A Furtado coube elaborar um plano de desenvolvimento e uma política econômica para atenuar os efeitos da inflação e controlar a economia do País antes da realização do plebiscito.
Em dezembro de 1962 foi anunciado o Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, que suscitou críticas de vários setores e, ainda hoje, divide a opinião de seus analistas. Segundo alguns, o plano continha medidas “muito mais próximas do receituário ortodoxo acerca do controle inflacionário do que das interpretações alternativas da escola cepalina, da qual Furtado era um dos mais notáveis representantes”(2). De acordo com outros, tratava-se de “uma proposta para o Brasil que se baseava na melhor tradição do pensamento estruturalista latino-americano”(3).
O plano definiu oito objetivos básicos: 1– retomar o crescimento da economia, 2 – reduzir a inflação, 3 – orientar uma política distributiva, 4 – investir em educação e pesquisa, 5 – diminuir as desigualdades regionais, 6 – empreender a reforma agrária, 7 – refinanciar a dívida externa e 8 – assegurar ao governo o comando das transformações necessárias à implementação do plano. Também definiu um conjunto de Diretrizes para as Reformas de Base Requeridas pelo Desenvolvimento Econômico: administrativa, bancária, fiscal e agrária (4).
Em 24 de janeiro de 1963, Jango torna-se presidente e, em fevereiro, o editorial da revista Arquitetura, publicação oficial do Instituto de Arquitetos do Brasil, critica o Plano Trienal em artigo intitulado O Plano Trienal e a Habitação (5). Os autores reconhecem a necessidade do planejamento econômico e a importância dada ao desenvolvimento social, mas não poderiam deixar de apontar a pouca atenção que o problema habitacional recebeu no documento oficial. Há, em todo o plano, uma única referência à habitação, incluída no capítulo que trata dos pré-investimentos para o aperfeiçoamento do fator humano, na parte destinada à saúde. Neste item, a habitação aparece – juntamente com a alimentação e o saneamento básico – como fundamental na eliminação das “doenças de massas que são aquelas que ainda predominam nas grandes coletividades brasileiras por forças dos determinismos da pobreza e das precárias condições de vida” (6).
No início do governo de Jânio Quadros, já havia a “percepção de que estava em marcha uma crise social em larga escala” (7), e que o problema habitacional e urbano agravava-se, expondo a estabilidade política e a própria democracia. Embora as inversões federais no setor habitacional tenham sido sempre pouco significativas (8), nos anos 1960 os órgãos federais que tradicionalmente responderam pela produção de unidades, como os institutos de previdência e a Fundação da Casa Popular, tiveram um desempenho ainda mais insignificante. Justamente próximo ao ponto de inversão da curva demográfica de população rural e urbana no país, os institutos de previdência foram mobilizados para a construção de Brasília, enquanto a Fundação da Casa Popular, que esbarrou sempre na falta de recursos, o que a tornava pouco operante desde a sua criação em 1946, não produziu unidades na década de 1960 (9). Em 1953 houve uma tentativa de dinamizar a atuação da Fundação com a criação de um banco hipotecário capaz de financiar um ambicioso projeto de produção habitacional, vinculado à política municipal e ao desenvolvimento de uma indústria da construção civil, mas o projeto também não vingou e a crise urbana ficou sem resposta.
Neste quadro criou-se, no governo de Jânio, o Plano de Assistência Habitacional e o Instituto Brasileiro de Habitação. O projeto articulava o problema social e o desenvolvimento econômico, prevendo que os largos investimentos públicos no setor habitacional teriam um efeito positivo, empregando mão de obra e injetando capitais emprestados do Banco Interamericano de Desenvolvimento, além de estimular a indústria da construção civil. Mas com a renúncia de Jânio este plano também não vingou.
Em março de 1963, a mensagem presidencial ao Congresso Nacional já incluía menção especial ao problema da habitação. Em abril de 1963 é aprovado o projeto de lei n. 87, apresentado pelo deputado Floriceno Paixão, que instituiu o Plano Nacional de Habitação, o Fundo Nacional de Habitação e o Conselho Nacional de Habitação (10) e reformulou (novamente) a legislação relativa à Fundação da Casa Popular. O mecanismo da política habitacional composto por um plano, um fundo e um órgão gestor, estaria diretamente vinculado à presidência da república, pois, como justificado no projeto de lei, “a importância da habitação transcende a órbita de simples subdivisão de uma pasta ministerial e não pode ser considerada como mera modalidade de assistência social” (11). Parecia haver, agora, uma decisão política para enfrentar a carência habitacional e a face urbana da instabilidade social.
O encontro de Quitandinha ocorreu em julho de 1963 quando os limites para a implantação das diretrizes econômicas do Plano Trienal levaram a uma mudança política e afastaram Celso Furtado do Ministério do Planejamento. Um caminho que progressivamente levaria Jango a assumir a sua personalidade, caracterizada pelo seu carisma junto às massas urbanas e que culminaria, em meados de março de 1964, no Comício das Reformas. A mobilização popular em defesa destas reformas, associada à crise econômica e à escalada inflacionária, rompeu o delicado equilíbrio político que manteve Jango no poder desde a renúncia de Jânio, e foi o estopim para o golpe civil-militar de 31 de março de 1964.
Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social. Distrito Federal: Imprensa Nacional, dezembro de 1962 [divulgação]
Os debates sobre habitação e reforma urbana
O encontro de Quitandinha foi promovido pelo IAB e IPASE – Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado. Clidenor de Freitas, na abertura, declara que o evento resultou de sua iniciativa pessoal ao assumir a presidência do IPASE e propor ao seu “eminente e ilustre amigo”, presidente do IAB, Dr. Maurício Roberto, um encontro para “debater através de um amplo estudo o problema da habitação no Brasil” (12). O Seminário de Habitação e Reforma Urbana – S. HRu (13) ocorreu entre 24 e 31 de julho de 1963 em duas etapas, a primeira no suntuoso edifício do antigo cassino de Petrópolis, no Rio de Janeiro, conhecido como Palácio Quitandinha, e a segunda na sede modernista do IAB – SP.
As comunicações institucionais e os debates relatados nos documentos do Seminário refletem não apenas a sociedade organizada institucionalmente, mas, sobretudo, a capacidade política e de mobilização dos técnicos reunidos nestas instituições, responsáveis pela questão habitacional e urbana, como a Fundação da Casa Popular, os Institutos de Aposentadoria e Pensões, o Centro de Pesquisa e Estudo Urbanístico (CEPEU – FAU – USP), entre outras.
Os técnicos apresentaram propostas institucionais e relatórios dos congressos e seminários de que participaram, qualificando o debate e informando os seus resultados finais. O Centro de Pesquisas e Estudo Urbanístico da FAU – USP apresentou a proposta A habitação: contribuição para sua solução em âmbito municipal; o Serviço de Assistência e Seguro Social dos Empregados do Banco do Brasil, o Plano nacional da casa própria autofinanciável; a Companhia Siderúrgica Nacional, a proposta de criação de uma imobiliária para controlar a valorização do solo urbano em Volta Redonda; relatório do I Congresso Interamericano da Indústria da Construção Civil (Caracas, Venezuela, 1958), do Seminário Latino Americano sobre estatísticas e programas de habitação (Copenhagen, Dinamarca, ONU, 1962), do II Congresso Brasileiro de Serviço Social (Rio de Janeiro, 1961), e da experiência de Pernambuco, intitulado Política habitacional do Estado de Pernambuco (14).
Os debates distribuíram-se em quatro grupos de trabalho: A situação habitacional do país – exposição e análise das condições atuais, moderado por Vinicius Fonseca; A habitação e o aglomerado urbano, moderado por Acácio Gil Borsoi; Reforma urbana – medidas para o estabelecimento de uma política de planejamento urbano e de habitação; moderado por Joaquim Guedes; A execução dos programas de planejamento urbano e de habitação, moderado por Jorge Wilheim.
Resultou do último grupo de trabalho, coordenado por Jorge Wilheim, uma revisão do projeto de lei n. 87, publicado em abril de 1963, apresentado pelo deputado Floriceno Paixão. A reformulação previa articular a política habitacional com a reforma urbana através da criação de uma Superintendência de Política Urbana (SUPURB), que também deveria promover o desenvolvimento de inovações técnicas a serem aplicadas à produção de moradia em larga escala.
Além da reformulação do projeto de lei que permitia unir a política habitacional e urbana, as medidas propostas durante o Seminário foram uma tentativa de solucionar os entraves causados pela propriedade privada do solo urbano no planejamento e crescimento das cidades, facilitando a desapropriação para fins sociais com o objetivo de disponibilizar áreas para a construção de moradias e equipamentos sociais. As conclusões do seminário indicavam a alteração do texto constitucional, excluindo a necessidade do pagamento prévio, e em dinheiro, para as desapropriações com finalidade social. A possibilidade de indenizar os proprietários de imóveis e de terrenos urbanos com títulos da dívida pública era a mesma solução proposta para indenizar os proprietários rurais no projeto da Reforma Agrária, apresentado por Jango ao Congresso. Ambas as reformas, agrária e urbana, reconheciam na estrutura da propriedade fundiária um limite para o desenvolvimento brasileiro.
A política habitacional incluía o desenvolvimento tecnológico, através da padronização e normatização (coordenação modular) dos projetos e componentes, contribuindo para a pré-fabricação parcial das habitações. Também se apontou a necessidade de pesquisar novos materiais, componentes e sistemas construtivos para atingir a industrialização das construções no País. O desenvolvimento tecnológico poderia ser incorporadas pelo setor privado, aumentando a racionalidade do processo de produção, abaixando o custo da unidade e suprindo o mercado de habitações de baixa renda mantido pelo Plano Nacional. A demanda, estabilizada pelo Plano, permitiria às empresas do setor privado investir seu capital, melhorando o desempenho da indústria da construção e resultando em uma cadeia produtiva com maiores derivações do que a manufatura tradicional.
Outros temas, como das habitações subnormais, ou, ainda, o fenômeno da metropolização, foram tratados nas sessões do encontro de Quitandinha. As propostas fizeram parte de um amplo movimento para as transformações sociais, mas originaram instrumentos institucionais efetivos à política habitacional e reforma urbana, que prometiam ser passos importantes na estruturação espacial das cidades para abrigar o desenvolvimento brasileiro.
A confiança no potencial das reformas de base e na decisão do governo de João Goulart em implementá-las – assim como no progresso social identificado com o papel da “indústria nacional” liderada pelo Estado modernizador – sugeriam a urgência de uma proposta para a política habitacional e urbana, fundamental à estabilidade social e para completar o quadro de modernização do paísem bases ampliadas de atendimento das suas demandas sociais. O golpe civil-militar evidenciaria os limites desta fórmula e levaria a outro ponto “a produção social do espaço” no capitalismo brasileiro.
Entretanto, o quadro social de insatisfação não deixava alternativas nem para o regime autoritário. Em agosto de 1964 criou-se o Banco Nacional de Habitação e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo. Ambas as instituições refletem a organização e o alcance do debate sobre a política habitacional e urbana em que foram gestadas, desde a criação da Fundação da Casa Popular, em 1946, primeira instituição federal centralizada para produzir habitação e orientar o desenvolvimento rural e urbano; do projeto do Banco Hipotecário, em 1953, idealizado exclusivamente para colocar em prática o ambicioso projeto da Fundação; do Plano de Assistência Habitacional e do Instituto Nacional de Habitação, formulados como políticas sociais no início do governo de Jânio Quadros. Todas estas experiências, somadas às propostas institucionais debatidas durante o encontro, foram, em certa medida, consolidadas nos instrumentos da política urbana e habitacional formulados em Quitandinha, e que seriam os antecedentes imediatos das instituições do período militar, o BNH e o Serfhau.
A política habitacional e urbana programada sob o autoritarismo esvaziou-se das propostas mais progressistas contidas nos instrumentos idealizados em Quitandinha, como a restrição ao direito de propriedade e o incentivo à indústria nacional da construção civil em uma forma mais concorrencial e derivada. O potente instrumento social da política habitacional, criado sob o regime de 1964, foi incluído em seus objetivos políticos para fortalecer os grupos privados nacionais e controlar a base social de apoio ao regime, majoritariamente os setores médios. A organicidade entre os instrumentos da política habitacional e urbana, e o regime autoritário foi tamanha que eles não poderiam sobreviver após a abertura democrática, encerrando as suas atividades em 1986 (15).
Além das propostas concretas apresentadas como resultado do Seminário de 1963, o encontro de Quitandinha demonstra a capacidade política dos técnicos, em diversas instituições brasileiras, de articular os setores sociais envolvidos no projeto de reforma urbana em direção à ampliação da base social de seu desenvolvimento econômico. Este parece ter sido um ponto importante do mítico encontro sobre política urbana brasileira que brotou da utopia de um desenvolvimento moderno e socialmente includente em uma forma política democrática e autodeterminada.
Em comemoração aos 50 anos de Quitandinha, o IAB e o CAU (Conselho de Arquitetura e Urbanismo) chamaram amplos setores da sociedade brasileira para odebate.Representantes das universidades, dos poderes executivo e legislativo e dos movimentos sociais tiveram a oportunidade de confrontar suas posições sobre a política urbana brasileira com autores internacionais, em sessões abertas ao público, no Rio de Janeiro (RJ), Rio Grande (RS), São Paulo (SP)e Brasília (DF), entre fevereiro e junho de 2013. O encontro, batizado de Quitandinha+50, aproveitou-se da efeméride histórica para recolocar a pauta da reforma urbana na agenda da política nacional e, assim como o evento original, encontrou um momento de grande mobilização política da sociedade brasileira.
Nosso objetivo foi investigar os significados do Seminário de 1963, marco histórico da luta pela reforma urbana e política habitacional. Procuramos mostrar como ele foi engendrado na experiência democrática brasileira que antecedeu o golpe de 1964, a posição dos arquitetos e urbanistas no movimento político pelas reformas de base, e como ocorreu o processo de mobilização institucional que caracterizou uma proposta concreta deinstrumentos da política habitacional e urbana, fundamentais para a estabilidade social do novo regime autoritário. Resta-nos a pergunta: o que permaneceu do legado técnico-político de Quitandinha?
Arquitetura n. 15 setembro de 1963 p. 17 [divulgação]
notas
1
FERREIRA, Marieta de Moraes. As reformas de base. In: COSTA, Célia Maria Leite e SILVA, Suely Braga da (coord) A trajetória política de Jango. Rio de Janeiro: CPDOC. Acervo on-line. Acesso em: 03 jul. 2013.
2
SARMENTO, Carlos Eduardo. O Plano Trienal e a política econômica no presidencialismo. In: COSTA, Célia Maria Leite e SILVA, Suely Braga da (coord) A trajetória política de Jango. Rio de Janeiro: CPDOC. Acervo on-line. Acesso em: 03 jul. 2013.
3
Apresentação de César Benjamim à edição do Arquivos Celso Furtado n. 4: Plano Trienal e o Ministério do Planejamento. Rio de Janeiro: Contraponto, 2011. www.contrapontoeditora.com.br Acesso em: 04 jul. 2013.
4
Presidência da República. Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social. Distrito Federal: Imprensa Nacional, dezembro de 1962.
5
O Plano Trienal. O plano trienal e a habitação. Arquitetura, n. 8. Rio de Janeiro, fevereiro de 1963, p. 2 e 3.
6
Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social. Distrito Federal: Imprensa Nacional, dezembro de 1962, p.94.
7
ANDRADE, Luis Aureliano Gama e AZEVEDO, Sérgio de. Habitação e Poder. Rio de Janeiro: Zahar Editor, 1981, p. 43.
8
Entre 1937 e 1964, os Institutos de Aposentadoria e Pensões e a Fundação da Casa Popular, órgãos federais responsáveis pela produção habitacional, atingiram pouco mais de 140 mil unidades, embora a carência acumulada entre 1940 e 1950 fosse de quase 2 milhões de unidades. Os dados estão respectivamente em BONDUKI, Nabil. Origens da Habitação Social no Brasil. São Paulo: Estação Liberdade, 1998, p. 129 e ALMEIDA, Rômulo. Relatório da Subcomissão de Habitaçãoe Favelas. Rio de Janeiro, 23/12/1953, acervo CPDOC.
9
MANOEL, Sálua Kairuz.Fundação da Casa Popular: projeto frustrado de construção de uma política habitacional no Brasil. São Carlos, 2004. Dissertação de mestrado. Escola de Engenharia de São Carlos. Departamento de Arquitetura e Urbanismo da USP, p. 75.
10
Diário do Congresso Nacional, 5 de abril de 1963, p. 1216, sessão I.
11
Idem, p.1218.
12
Discurso de abertura do evento proferido pelo presidente do IPASE, Clidenor de Freitas. Documentos originais do Seminário de Habitação e Reforma Urbana, 1963, acervo da FAU – USP.
13
Grafia original das publicações do Seminário de Habitação e Reforma Urbana.
14
Conforme a documentação original do Seminário existente na biblioteca da FAU – USP.
15
O Serfhau foi extinto em 1974 e o BNH, em 1986.
sobre a autora
Ana Paula Koury é professora do Programa de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo do Centro de Pesquisa da Universidade São Judas Tadeu.
