A recuperação de valorização fundiária, ou a captura de valorização ou, ainda recuperação de mais valias urbanas não é assunto recente na literatura e nas práticas em planejamento urbano e urbanismo. Henry George, já no século 19, argumentava a favor de um imposto único sobre o valor da terra, baseando-se na ideia de que o aumento no valor da terra é frequentemente resultado de melhorias sociais e públicas, e não do esforço individual do proprietário (1). Em relação às práticas, a construção dos canais de Amsterdã no século 17 parece ter sido o primeiro caso desse tipo de associação entre obras públicas e capitais privados, enquanto os grandes trabalhos de Paris promovidos por Napoleão III e Haussmann (2) talvez constituam o mais notável antecedente das atuais parcerias público-privadas. No caso de Paris, Haussmann pretendia que a valorização imobiliária obtida pelo seu plano de obras, com a abertura de grandes avenidas, a construção de parques públicos e a implantação de infraestrutura e equipamentos públicos, fosse apropriada, ao menos em parte, pelo estado, que deveria receber recursos advindos desta valorização.

Com o advento do pensamento urbanístico desenvolvido pelo movimento moderno, há uma mudança radical em relação à abordagem da propriedade da terra, uma vez que se propunha que todo o solo urbano deveria ser público. Essa visão representava uma alteração radical no entendimento das intervenções urbanas, uma vez que a questão fundiária já estaria resolvida a priori. Mas isso irá mudar, em função de diversos fatores, entre eles a ascensão do ideário neoliberal que questionava o papel do Estado na economia, advogando a hegemonia do mercado e o Estado mínimo inclusive para as políticas urbanas. Nos anos 1970 surgem propostas e ideias para resolver a chamada crise fiscal do Estado e a busca de outras fontes de recursos para os investimentos públicos. As parcerias público-privadas são colocadas nesse contexto, voltadas ao financiamento dos investimentos públicos necessários, principalmente relativos às infraestruturas. O conceito de solo criado surge nesse contexto, buscando o financiamento de parte dos investimentos públicos feitos na cidade pela captura de parte da valorização imobiliária resultante desses investimentos. A lógica do solo criado e das contrapartidas pode ser assim resumida: 1. os investimentos em infraestruturas e melhoramento pelo Poder Público em conjunto com novos empreendimentos imobiliários provocam valorização imobiliária; 2. é justo que uma parte do valor gerado retorne aos cofres públicos; 3. o cálculo de quanto solo foi criado nesse processo serve para a quantificação do valor da contrapartida paga pelo capital privado. Obviamente, não se pode criar novos terrenos. O que se cria é a possibilidade de adensamento construtivo — isto é, construir mais — nos terrenos existentes que estão sujeitos a um regramento urbanístico restritivo. A base de fundo do solo criado é, portanto, a existência de regramentos como as leis de uso e ocupação do solo que limitam o direito de construir.

Nas próximas seções, examinaremos em detalhe como se deu o processo e como foram instituídos os instrumentos de flexibilização das leis de uso e ocupação do solo em São Paulo que tem como seu núcleo a ideia de captura da mais valia imobiliária.

Teto legal de densidade e transferência de potencial construtivo

O modelo que norteará a legislação e os instrumentos de captura de valor imobiliário em São Paulo tem uma origem híbrida.

“[O] plafond legal de densitè, que em 1975 era instituído para toda a França e a experiência da transferência de potencial construtivo (development right transfer) instituída pelo Plano de Chicago em 1973. Na França, a legislação proposta pelo Ministério do Equipamento, visava corrigir a enorme distorção existente entre os altíssimos preços dos terrenos liberados para a construção de grandes edifícios e os preços baixos num bairro vizinho onde os limites para a construção eram rígidos. A lei francesa definiu então o coeficiente um para Paris e 1,5 para o resto da França” (3).

A ideia do Plafond Legal de Densitè — PLD (teto legal de densidade) surge na França em 1975 a partir da definição de um teto máximo de construção por área de terreno para toda a França, como resposta a um grande surto de construção (planejamento urbano de arranha-céus) da era Pompidou (4). Este dispositivo legal foi adaptado a partir de 1982, isentando as construções públicas e os programas Zone D’aménagment Concerte — ZAC dos limites, permitindo também aos municípios a definição de seu PLD dentro de uma faixa de 1,5 a três, em Paris, de um a dois em outras cidades. A partir de 2000 o PLD é eliminado pela lei Solidarité et Renouvellement Urbains — SRU permitindo, porém, sua aplicação até o fim de 2014 quando finalmente sua utilização foi encerrada na França. As construções que excedessem o PLD deveriam pagar uma contrapartida financeira, equivalente ao valor de um terreno necessário para a construção do benefício solicitado. Este pagamento era chamado de Versement pour Dépassement du Plafond Légal de Densité — VDPLD e era feito ao Poder Público.

O teto legal de densidade — PLD, foi introduzido para combater a especulação imobiliária nos centros urbanos da França, e teve como efeito colateral, praticamente bloquear a construção do centro da cidade impedindo qualquer operação de reforma ou reestruturação do bairro (5).

O fim do PLD se deu em função do excesso de restrições às construções levando a um aumento de custos dos edifícios, repassados aos futuros compradores (6).

A transferência de potencial construtivo, foi inspirada no Development Right Transfer aplicada no plano Chicago 21: A Plan for the central áreas communities (7) que previa a transferência de potencial construtivo de imóvel a preservar no centro da cidade para outro imóvel, com o objetivo de recuperar a área central de Chicago mantendo os imóveis de valor histórico e cultural, sem prejudicar financeiramente seus proprietários. Em São Paulo a transferência de potencial construtivo foi implantada pela Lei n. 9725/84, que previa a sua aplicação à imóveis tombados estabelecendo um raio de transferência máximo (objetivando evitar transferências para áreas muito mais valorizadas) e sendo possível a transferência da diferença do coeficiente de aproveitamento do imóvel tombado, para o máximo possível de uma zona do entorno (não havia cálculo financeiro).

Ainda que não haja relação direta da transferência de potencial construtivo de Chicago com o teto legal de densidade francês, uma vez que seus objetivos são diversos, há uma relação conceitual de desassociar o direito de construção ao direito de propriedade do imóvel urbano. Esses dois conceitos aparecem combinados na flexibilização da legislação urbanística de São Paulo.

Operações interligadas e operações urbanas

Diferentes autores identificaram a efetiva aplicação do solo criado a uma ferramenta de legislação surgida no final dos anos 1980, em um projeto de remoção de favelas, no governo Jânio Quadros (1986-1988), na cidade de São Paulo (8), a Operação Interligada, também conhecida como Lei do Desfavelamento (Lei n. 10209/86 e substituída pela Lei n. 11.426/93).

Criada por inspiração do então Secretário de Planejamento a lei teve como objetivo a remoção de famílias em áreas de assentamentos precários (favelas), por meio da construção de Habitações de Interesse Social — HIS para essa população, alocando-a em outra região da cidade. Os empreendedores ou proprietários de terrenos ocupados que tivessem interesse em liberar o terreno ocupado para novos empreendimentos, deveriam construir HIS e doa-las, como contrapartida, ao Poder Público, através da Companhia Municipal de Habitação — Cohab, que as repassaria aos moradores desalojados segundo critérios próprios. Como benefício adicional, o empreendedor imobiliário que aderisse ao programa, poderia solicitar exceções aos limites impostos pelo zoneamento municipal na forma de ampliação do limite permitido de área construída, mudança de usos ou aumento na taxa de ocupação do terreno. Além desta possibilidade, os proprietários de imóveis (terrenos), ocupados por favelas, também poderiam se inscrever no programa, desde que construíssem HISs para a população moradora nos terrenos, no mesmo esquema anterior. Após seu início, com a dificuldade de concatenação entre as licenças de ocupação dos imóveis, o Poder Público passou a admitir o pagamento da contrapartida em espécie, com o recurso sendo depositado diretamente no Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal — Funaps em uma conta separada do programa, especificamente para as operações interligadas (9).

O projeto a ser beneficiado pelas mudanças na lei de zoneamento deveria ser submetido primeiramente a uma avaliação urbanística, para verificar se haveria impactos ao entorno (10), e posteriormente o interessado deveria apresentar um laudo, feito por uma empresa especializada e cadastrada na PMSP, para negociação do valor a ser cobrado. O método de avaliação da contrapartida que acabou sendo adotado foi o do terreno equivalente necessário ao benefício solicitado, como no caso do PLD francês (11).

Segundo o Relatório Final da CPI das Operações Interligadas produzido pela Câmara Municipal de São Paulo (12), as Operações Interligadas nos seus doze anos de funcionamento, arrecadou cerca de US$ 122,5 milhões tendo sido concluídos 313 projetos que se utilizaram de variadas alterações da legislação, resultando em um total de 857.400 m² adicionais construídos.

O programa de Operações Interligadas funcionou até 1998 quando, em função de determinação judicial acabou sendo encerrado pelo Poder Público (13). O programa, porém, teve importante papel na Identificação da concordância do setor imobiliário em custear parte dos investimentos em infraestrutura, desde que obtivesse alguma vantagem concorrencial.

Resumo financeiro e de propostas da Operação Interligada [PMSP/Sempla/Deplano, 23 out. 2000]

1. Gestões Jânio Quadros, Luiza Erundina, Paulo Maluf; 2. Propostas com tramitação suspensa devido liminar do Ministério Público mar 98; 3. Equivalência das contrapartidas monetárias em habitações de interesse social

Baseada na possibilidade de definir áreas especificas de propostas com a inclusão de mudanças no zoneamento e o aumento do potencial construtivo de algumas áreas específicas da cidade, e calcadas nas ideias do relatório da versão para debates do projeto de Plano Diretor do Município de São Paulo da Gestão Mario Covas (14), e na interpretação literal da Lei n. 10.676/88 do Plano Diretor (aprovado por decurso de prazo) na gestão Jânio Quadros (artigos n. 14 e 15) (15), foi instituída em 1991 a Operação Urbana Anhangabaú, que procurava obter recursos junto à iniciativa privada para, principalmente, concluir as obras decorrentes da intervenção feita no sistema viário do Vale do Anhangabaú no centro de São Paulo.

Assim como na Operação Interligada, o modelo de cobrança das contrapartidas pelos benefícios concedidos na Operação Urbana Anhangabaú, foi o da avaliação do terreno equivalente, introduzindo-se a condição de utilização dos recursos arrecadados exclusivamente no perímetro da Operação Urbana (16).

A Operação Urbana Anhangabaú, teve poucos efeitos práticos tendo arrecadado poucos recursos. O centro da cidade já tinha entrado neste período em um longo processo de esvaziamento, com a saída de atividades principalmente ligadas ao setor terciário (17). A sua implantação, porém, serviu de balão de ensaio para a adoção do mecanismo das operações urbanas que depois viriam a se implantar em áreas de interesse do mercado imobiliário.

Apesar do insucesso imobiliário e financeiro da Operação Urbana Anhangabaú, em 1995, sob inspiração direta do mercado imobiliário e do pensamento neoliberal sobre a cidade, surge a Operação Urbana Faria Lima, em uma região que interessava diretamente ao mercado imobiliário. Moldada nas ideias forjadas pela Operação Urbana Anhangabaú em um outro contexto urbano, onde a renovação urbana era esperada, imediatamente a operação foi apropriada pelo capital imobiliário, que já vinha fazendo pressão para expandir-se para a área.

No mesmo ano, 1995, em outra região da cidade, a Barra Funda, surge outra operação urbana em moldes semelhantes, em uma região em processo de transformação, mas longe dos interesses do setor imobiliário.

Como na Operação Urbana Anhangabaú, as Operações Urbanas Faria Lima e Água Branca utilizaram-se do método de avaliação da contrapartida pelo terreno virtual equivalente. Assim como na sua inspiradora, a Operação Urbana Anhangabaú, a legislação previa a aplicação da totalidade dos recursos levantados pela outorga nos perímetros das respectivas operações. Fica assim evidente que os objetivos não foram redistributivos, mas de abertura de novas frentes para o capital imobiliário, sem onerar o Poder Público.

Este método, porém, inicialmente gerou muita incerteza nos empreendedores, pois além de não apresentar uma confiabilidade de resultados, gerava incertezas nos próprios interessados, que além de envolver negociação, dificultava a montagem antecipada de negócios e da busca de investidores.

A Outorga Onerosa do Direito de Construir — OODC

A Outorga Onerosa do Direito de Construir — OODC, que está mais diretamente associada à valorização imobiliária fruto de investimentos públicos, só vai se efetivar com mais consistência em São Paulo, a partir do início dos anos 2000, após a regulamentação do Estatuto da Cidade (18).

No Plano Diretor de 2002, e na Lei De Uso e Ocupação do Solo de 2004, é finalmente instituída a cobrança da Outorga Onerosa do Direito de Construir. Segundo o Plano Diretor,

“[a] Outorga Onerosa é a concessão, pelo Poder Público, de potencial construtivo adicional acima do resultante da aplicação do Coeficiente de Aproveitamento Básico, até o limite estabelecido pelo Coeficiente de Aproveitamento Máximo, de alteração de uso e parâmetros urbanísticos, mediante pagamento de contrapartida financeira” (19).

Os artigos n. 209 a 216 estabelecem as regras para a cobrança da outorga, levando-se em conta o valor venal do imóvel (20) (sabidamente inferior ao valor de mercado), introduzindo como fatores de considerações urbanísticas, o Fator de Planejamento e o Fator Social (21). Ainda no PDE de 2002, o artigo 166 definia que nas antigas zonas Z2, Z11, Z13, Z17, Z18 e nos corredores o CA básico poderia chegar a 2,0 sem o pagamento de outorga, desde que se reduzisse a Taxa de Ocupação, para os usos residenciais verticais. Há ainda algumas regras de transição, na cobrança da outorga (22) que reduziam a cobrança de outorga até a revisão do Plano Diretor em 2014.

O controle do adensamento produzido pelo mecanismo da OODC, era feito na lei de 2002 pela adoção de um estoque de potencial comercializável dividido por uso residencial e não residencial, para cada um dos 96 distritos da cidade. O cálculo do estoque disponível inicial foi feito em função de algumas variáveis (evolução da área construída nos anos anteriores, distribuição de usos, verticalização do distrito, terrenos vagos e projeção de construção nos anos seguintes) que deveriam ser avaliados anualmente para realocação dos estoques. Era o chamado Método AMP (área mais provável de transformação). O valor da outorga então deixa de ser calculado caso a caso e é estabelecida uma regra única segundo uma tabela existente.

Já na revisão PDE de 2014 (Lei n. 16.050/14) e na nova lei de zoneamento (Lei n. 16.402/16), a outorga onerosa foi finalmente adotada como política pública, encerrando-se as regras de transição. Estabeleceu-se o CA básico para toda a cidade como 1,0, e a Outorga Onerosa do Direito de Construir sendo utilizada para toda construção que queira exceder este coeficiente básico. São mantidos os fatores de planejamento e social, e a fórmula de cálculo da contrapartida incentiva o maior volume de construção principalmente nas áreas próximas aos eixos e corredores de transporte coletivo. A outorga onerosa não é devida para a construção de HISs. A base de cálculo, não é mais o valor venal (extraído da planta genérica de valores), mas a avaliação contida no Quadro 14 do PDE que apresenta todos os valores das faces de quadras da cidade. Estes valores são supostamente próximos aos valores de mercado (cerca de 80% segundo quadro p. 81 do PDE ilustrado), e só podem ser reajustados para cima, segundo correção pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo — IPCA mais a variação positiva do PIB.

Na tabela “Recursos arrecadados pela OODC valores históricos e valor presente calculado para janeiro de 2021” e no gráfico “Evolução dos recursos da OOCD valor histórico e valor presente” são apresentadas a arrecadação via OODC que compõem o Fundurb. Na primeira coluna são apresentados os valores históricos e na segunda coluna os valores corrigidos pelo índice IGPM FGV para efeito de comparação.

Recursos arrecadados pela OODC valores históricos e valor presente calculado para janeiro de 2021 [Dados do Fundurb; BCB Calculadora do Cidadão]

Evolução dos recursos da OOCD valor histórico e valor presente [Dados do Fundurb]

Observa-se que há uma evolução contínua da arrecadação, que cresce ano a ano, com picos em 2011 e 2019 e uma queda em 2016 e 2017. Mesmo em 2020, com a pandemia da covid-19, apesar da queda significativa da arrecadação em relação ao grande pico de 2019, a arrecadação se mantém em níveis bastante altos.

Verifica-se ainda que o total da arrecadação foi bastante significativo no período com quase R$ 8,5 bilhões de reais (corrigidos).

Dos 3.842 projetos que se utilizaram da compra de outorga (até 01/2021), 74% foram feitas sob as regras das leis 13.430 e 13885, e 26% sob o novo regime legal (lei 16.050), sendo correspondente a 71% da área excedente, e 29% respectivamente

Área excedente e arrecadação OUC Faria Lima [Monitoramento PDE SMUL/PMSP]

Os processos de aprovação pela lei 16.050, começam a ser apresentados a partir de 2014, logo após a promulgação da nova lei. Do ponto de vista dos valores históricos da outorga, sob a Lei n. 13.430 o valor médio da outorga era de R$ 395,21/m², enquanto sob a Lei n. 16.050 era de R$ 518,56/m² (dados calculados da tabela de gestão urbana — monitoramento do PDE 2014). O maior valor encontrado de outorga foi de R$ 8.864,44/m² em um terreno na avenida Paulista.

Distribuição das médias dos valores do quadro catorze do PDE [Dados agregado pelos autores a partir de dados produzidos por José Marinho Nery Jr. (23)]

A figura “Distribuição das médias dos valores do quadro catorze do PDE” apresenta a distribuição das médias de valores das quadras, segundo o quadro catorze do PDE 2014, nos intervalos da legenda (valores em reais). A distribuição dos valores, evidencia a concentração de valores mais altos na área central, com a maior concentração na região da avenida Paulista e entorno, com algumas manchas localizadas na região da OUC Faria Lima. Nas áreas onde é inferior a R$ 1.203,00, não há coloração na imagem.

Aproximação da figura 1 na área central da cidade [Dados agregado pelos autores a partir de dados de José Marinho Nery Jr.]

Numa visão mais aproximada da área central, pode-se ver com mais clareza a grande concentração de valores mais altos no quadrante sudoeste da cidade, com destaque para a região da OUC Águas Espraiadas que apresenta valores médios, iguais a áreas menos evidentes como o Centro, Perdizes, a região dos Jardins, Pinheiros e o Itaim Bibi. A área de maiores valores é a região da avenida Paulista com algumas pequenas manchas próxima a avenida Faria Lima.

Projetos com OODC sobre valores do Q14 [Mapeamento Q14 PDE e dados Geosampa (24)]

Ao sobrepormos a localização dos projetos aprovados que pagaram outorga onerosa, com o mapeamento dos valores do quadro catorze do PDE observamos que os projetos se espalham por praticamente toda a mancha urbana com concentração em áreas tradicionais de verticalização: Lapa/Vila Romana, Perdizes, eixo Paulista/Domingos de Morais, e manchas significativas no Tatuapé e Santana. Parece não haver relação de concentração de lançamentos causada por maior ou menor valor de outorga, lembrando que, proporcionalmente, as áreas de ZEUs pagam menos outorga onerosa.

Área central com lançamentos de OODC com valores do Q14 [Mapeamento Q14 PDE e dados Geosampa]

Surgimento e emprego do Cepac

Criado pelo economista Marcos Cintra, professor da Fundação Getúlio Vargas e na época Secretário do Planejamento do Município de São Paulo, os Certificados de Potencial Adicional de Construção — Cepac foi proposto como um título para ser aplicado em toda a cidade, nos moldes da Operação Interligada e do solo criado (25). A ideia original era a de se criar um título público que pudesse antecipar as receitas pela venda do potencial construtivo, de toda a cidade, e que fosse negociado na bolsa de valores, independentemente da necessidade do comprador ser proprietário de um terreno.

A princípio recusado pela sua aparente inviabilidade técnica (26), a ideia do Cepac foi posteriormente adotada pelo Estatuto da Cidade (artigo n. 34 ds Lei n. 10.257/01) e associado às operações urbanas. O Cepac foi a forma encontrada de se estabelecer confiabilidade tanto para setor imobiliário como para Poder Público pois, além de trabalhar em um ambiente controlado, definia com melhor clareza as regras da cobrança de outorga nas áreas de operações urbanas.

Os Cepacs foram regulamentados como título financeiro válido pela Instrução n. 401 da Comissão de Valores Mobiliários — CVM, de 19 de dezembro de 2003, com fundamento na Lei do Estatuto da Cidade. A partir daí, os Cepacs adquirem a legitimidade equiparáveis a outros títulos financeiros de propriedade (ações) ou de crédito (obrigações). Com base nessa nova regulamentação, os Cepacs serão adotados na revisão da lei da Operação Urbana Faria Lima em 2004 (27) em um ambiente controlado tanto pelo estoque limitante de potencial construtivo adicional, como pela associação de sua comercialização a um plano de obras e a projetos de infraestrutura específicos.

A ideia era a de se poder antecipar a receita pela adesão à operação urbana, como o objetivo de se antecipar as obras públicas necessárias a adaptação da área as novas densidades previstas, sem onerar os cofres públicos. Desta forma, as obras de infraestrutura necessárias para mitigar os impactos previstos pela transformação dos usos a adensamentos, construtivos e populacionais, além das transformações sociais (gentrificação) previstos no EIA/Rima, poderiam antecipadas e não onerariam o Poder Público.

É criado um quadro de conversão de Cepacs em áreas adicionais, que pretendia controlar não só a quantidade de área adicional, mas também os usos instalados, em função de uma definição de vocações econômicas e sociais, segundo um projeto existente, através da majoração ou diminuição dos valores das contrapartidas (ou da quantidade de Cepacs necessária para a obtenção do benefício). Entendia-se que seria possível orientar o crescimento segundo o projeto pretendido. A penalização pelo acréscimo do valor monetário da contrapartida, pretendia incorporar uma certa flexibilidade do instrumento deixando à dinâmica urbana e ao tempo os ajustes na política pública (28). É por este motivo que o quadro de conversão da Operação Urbana Faria Lima tem um grau de complexidade bastante grande.

O Quadro de equivalência do Cepac Operação Urbana Faria Lima”, extraído da Lei n. 13.769/04 divide a área da Operação Urbana Faria Lima em quatro setores e dezoito subsetores, com índices diferentes de conversão associados, apresentando o grau de complexidade pretendido pelo instrumento, onde em cada subsetor se pretendia um determinado uso, buscando um equilíbrio das atividades.

O quadro de equivalências, assim como o Cepac, foi depois utilizado nas outras operações urbanas existentes ou em projeto, porém simplificados, perdendo a característica de instrumento urbanístico.

Quadro de equivalência do Cepac Operação Urbana Faria Lima [SP Urbanismo]

O Cepac nesse formato, por sua previsibilidade e confiabilidade como título mobiliário foi muito bem aceito, tanto pelo Poder Público como pela iniciativa privada, tendo sido adotado nas demais operações urbanas em vigor na cidade.

Quadro comparativo OUCs arrecadação valores históricos e corrigidos (jan. 2021) [Dados SP Urbanismo relatórios operações urbanas; BCB Calculadora do Cidadão]

O “Quadro comparativo OUCs arrecadação valores históricos e corrigidos (jan. 2021)” mostra os valores arrecadados pelas operações urbanas ao longo do tempo em seu valor histórico e com a correção pelo IGPM FGV para janeiro de 2021. A primeira observação é sobre o alto poder de arrecadação das operações urbanas, principalmente onde há interesse do setor imobiliário chegando-se a um valor atualizado de cerca de R$ 16,5 bilhões de reais em 24 anos. A segunda observação é que poderia haver uma melhor concordância entre o setor público e privado, no sentido de distribuir este vigor construtivo em áreas onde houvesse interesse comum.

Mais adiante investigaremos melhor as relações da arrecadação com o espaço urbano e a destinação dos recursos.

Valores alcançados pelo Cepacs nos últimos leilões das operações urbanas em funcionamento [SP Urbanismo Projeto; Porto Maravilha]

Foram feitos dois leilões de Cepacs da OUC Águas Espraiadas em 4 de dezembro 2020 e 26 de julho de 2022 cujos valores iniciais foram de R$ 2.175,37 e R$ 2.261,00 que não estão no histórico dos leilões, portanto não é possível, por enquanto, saber por quanto foram comercializados. Em 26 de julho de 2022 foi realizado o leilão de Cepacs da OUCAE onde foram arrecadados R$ 512 milhões, sendo o valor de cada Cepac de R$ 3.200,00, tendo sido vendidos 160 mil Cepacs da OUC.

Na tabela “Valores alcançados pelo Cepacs nos últimos leilões das operações urbanas em funcionamento”, apresentamos os valores obtidos nos últimos leilões de Cepacs com os valores originais e os valores corrigidos. Note-se a grande disparidade de valor entre a OUC Faria Lima e as demais cujos valores se equivalem.

Comparativo entre Cepac e Outorga Onerosa do Direito de Construção

A tabela “Comparativo OUCs e OODC valores corrigidos — IGPM FGV jan. 2021” abaixo apresenta um comparativo dos valores arrecadados tanto pela outorga onerosa como pelos Cepacs por operação urbana com valores acumulados. Adotou-se o valor histórico e a correção pelo IGPM FGV, quando possível, como forma trazer para o valor presente os valores arrecadados para se ter uma melhor visibilidade do potencial de arrecadação. Observa-se que a OODC, apresenta uma distribuição temporal mais equilibrada, até porque a arrecadação da OUC depende dos leilões de Cepacs, que nem sempre são realizados todos os anos.

A operação urbana está mais vinculada a interesses específicos de parte do setor imobiliário enquanto a OODC tem uma distribuição mais difusa pelo território. Os gráficos indicam também que a arrecadação por OODC já se equipara, chegando a superar as OUCs mais bem sucedidas do ponto de vista financeiro.

Comparativo OUCs e OODC valores corrigidos — IGPM FGV jan. 2021 [Fundurb e SP Urbanismo; BCB Calculadora do Cidadão]

Evolução das receitas OUC e OODC acumuladas e ao valor presente [Fundurb e SP Urbanismo]

Na comparação da tabela “Comparação OODC Cepacs valores históricos” verificamos que dos cerca de 18,4 bilhões de reais arrecadados pelos mecanismos de recuperação da mais valia em cerca de dezesseis anos (em valores históricos) cerca de 35% se devem a OODC e 65% à soma dos Cepacs das operações urbanas (a repetição de valores na tabela “Comparativo OUCs e OODC valores corrigidos — IGPM FGV jan. 2021” indica que não houve leilão de Cepacs nos anos repetidos).

Comparação OODC Cepacs valores históricos [Fundurb e SP Urbanismo]

Evolução das receitas de OODC e CEPACs valores históricos [Fundurb e SP Urbanismo]

Do ponto de vista da valorização ou da remuneração do Estado pelos benefícios concedidos, verifica-se que a OUC Faria Lima, localizada no setor de maior interesse do mercado imobiliário, é a que melhor remunerou o benefício adquirido com uma média de R$ 3.316/m², sendo o menor valor, R$ 395/m², o correspondente a OODC sob as leis n. 13.430 e n. 13.885. São valores corrigidos, para melhor comparação, indicando a disposição do setor imobiliário em remunerar melhor o Estado onde há mais interesse direto. Surpreende o valor pago em média pelos benefícios referentes às Operações Interligadas, com R$ 797/m², pela sua primazia e alto valor se comparado aos valores atuais.

Total de área excedente e valores arrecadados (corrigidos) e valor da contrapartida por m² [Fundurb e SP Urbanismo]

Nas tabelas “Arrecadação das OUCs + O. Interligada e despesas por Rubrica” e “Aplicação dos recursos do Fundurb por ano e rubrica” apresentamos os totais de recursos arrecadados tanto pelas operações urbanas como pela outorga onerosa em valores históricos (incluem outras fontes de recursos tais como ganhos financeiros) e suas despesas por atividade.

Arrecadação das OUCs + O. Interligada e despesas por Rubrica [SP Urbanismo e Relatório CPI OI Câmara Municipal de São Paulo]

Aplicação dos recursos do Fundurb por ano e rubrica [Relatórios Fundurb]

Apesar das rubricas serem de difícil comparação, podemos verificar que para o item habitação social, foram investidos R$ 850,6 milhões dos fundos do Fundurb e R$ 1,320 bilhões da arrecadação das operações urbanas, representando cerca de 39% e 14% do total de arrecadação respectivamente.

As maiores despesas, tanto nas operações urbanas quanto do Fundurb, foram realizadas nos itens relativos a obras e desapropriações referentes em grande parte, a obras no sistema viário e complementos com gastos que representaram 41% e 44% respectivamente.

Evolução das despesas do Fundurb por política pública [Relatórios Fundurb]

Sobreposição dos valores do quadro 14 do PDE com os perímetros das OUCs [PMSP/SMUL/Geosampa]

Conclusões

Este artigo teve por objetivo levantar e compatibilizar dados e informações dispersos nas diversas fontes e em diferentes órgãos da PMSP e, com base nesses dados, comparar os mecanismos de recuperação de mais valia fundiária através de denominadores comuns. Ao corrigirmos e atualizarmos os valores para a data comum de janeiro de 2021, podemos avaliar melhor a eficiência e eficácia desses mecanismos como forma de captura da valorização imobiliária provocada por investimentos públicos em infraestruturas.

Com base nessas evidências, podemos afirmar que as Operações Urbanas Consorciadas — OUCs em São Paulo não foram ferramentas de redistribuição da renda fundiária, sendo desde sua origem uma proposta de transformações urbanas que proporcionam, sobretudo, ganhos financeiros pelo capital imobiliário. O Estatuto da Cidade determina que os recursos gerados pelas OUCs devem ser utilizados no perímetro ou no plano de obras da própria operação urbana, com isso provocando uma dupla valorização fundiária no perímetro definido. A escolha das áreas onde se deve aplicar o instrumento e o projeto urbano que acompanha a OUC é que deve conter no seu escopo, a indicação de uma política pública que privilegie a equidade urbana e a distribuição dos serviços de modo equilibrado. E nem sempre isso ocorreu.

A Outorga Onerosa do Direito de Contruir, inspirada pelo plafond legal de densitè de origem francesa, pretendeu exercer este papel distributivo e redistributivo, com a aplicação dos recursos obtidos em projetos que beneficiassem toda a cidade. No entanto, tanto as Operações Urbanas quanto a Outorga Onerosa do Direito de Construir acabaram sobrevalorizando os ativos imobiliários em seus perímetros e assim, provavelmente, promovendo processos de gentrificação.

Tanto a OUC quanto a OODC apresentam um alto poder de arrecadação financeira, que por enquanto tem sido absorvida pelo mercado imobiliário. A contrapartida tem sido o aumento substancial dos valores de Valor Geral de Vendas — VGV dos empreendimentos e o consequente processo de substituição de população e de atividades de menor renda por população e atividades de rendas superiores, e a diminuição significativa do tamanho das unidades, o que está na base dos processos atuais de gentrificação. Nas figuras “Variação do valor de venda de imóveis em São Paulo 2008/2019” e “Lançamentos de unidades por área útil entre 2018 e 2022”, vemos que o percentual de lançamento de imóveis com menos de 45m² passa de 64% em 2018 para 75% em 2022, com especial incremento na faixa com menos de 30m² que passa de 11% para 21% no período. Em 2014, apenas 37% dos lançamentos eram menores do que 45m². Esse fenômeno, indicando uma mudança expressiva de orientação do setor de empreendimentos imobiliários pode ser correlacionado com a argumentação desenvolvida aqui.

Variação do valor de venda de imóveis em São Paulo 2008/2019 [Zap Imóveis]

Lançamentos de unidades por área útil entre 2018 e 2022 [Secovi — Anuário do mercado de trabalho 2022]

A recuperação da mais valia urbana — ou de captura da valorização imobiliária — tem apresentado, conforme vimos, resultados financeiros expressivos. Entretanto, podemos afirmar que sua aplicação deve estar atrelada a políticas públicas mais consistentes e duradouras para sua maior eficiência, eficácia e efetividade, que sejam produto de processos participativos amplos, com todos os agentes interessados plenamente informados sobre seus diferentes aspectos e consequências.

Em muitos países, e não apenas na Europa e nos Estados Unidos, as intervenções por meio de projetos urbanos têm se mostrado ótimas ferramentas para a recuperação e requalificação de áreas urbanas com a minimização de investimentos públicos, sem, entretanto, promover a hiper valorização dos ativos imobiliários, e trazendo benefícios na forma de infraestruturas e equipamentos que beneficiem amplas parcelas da população, sem a indução de processos de gentrificação. Nos parece que, para o planejamento urbano, o urbanismo e a gestão urbana, esse é um dos desafios atuais.

notas

1
Henry George, Progress and Poverty, New York, Appleton and Co., 1879. O Lincoln Institute of Land Policy é um grande divulgador contemporâneo do pensamento de Henry George e em sua atuação educativa defende mundialmente a aplicação de mecanismos de recuperação das mais valias urbanas. Lincoln Institute of Land Policy <https://tinyurl.com/mpuk99w5>.

2
David Harvey. Paris, Capital of Modernity. New York/London, Routledge, 2003. BENEVOLO, Leonardo. The Origins of Modern Town Planning. New York, Routledge & K. Paul, 1967.

3
Relatório da Câmara Municipal de São Paulo; CPI das Operações Interligadas. Op cit.

4
O PLD foi criado pela Lei de Terras francesa de 1975 (artigos L 112-1 a L 112-70) e revogado pela Lei SRU de 2000, tendo sido aplicado até 2014 <https://tinyurl.com/57d95fp9> e <https://tinyurl.com/yc9dtd49>.

5
GOUSSEAU, Jean-Louis. Les aménagements de la fiscalité de l'urbanisme. In Droit et Ville, tome 23, 1987.

6
Charmes, Eric (org.). La densification en débat. Institut Français d’Urbanisme Université Paris-Est Marne-la-Vallée <https://tinyurl.com/4jhmaxep>.

7
Chicago 21: A Plan for the central areas communities. A Summary. Chicago, Coastal Zone Information Center, September 1973 <https://tinyurl.com/5dy3tdvv>.

8
WILDERODE, Daniel Van. Desregulamentação urbana: as operações interligadas. Dissertação de mestrado. São Paulo, FAU USP, 1994; CASTRO, Luiz Guilherme R. Operações urbanas em São Paulo. Interesse público ou construção especulativa do lugar. Tese de doutorado. São Paulo, FAU USP, 2007; NOBRE, Eduardo Cusce. Do solo criado à outorga onerosa do direito de construir: a experiência do Município de São Paulo na aplicação de instrumentos de recuperação de valorização fundiária. Anais do 16º Emanpur, Belo Horizonte, 2015; ROLNIK, Raquel. Guerra dos lugares: a colonização da terra e da moradia na era das finanças. São Paulo, Boitempo Editorial, 2017.

9
WILDERODE, Daniel Van. Op cit.

10
Caso se constatasse impactos ao entorno, o proprietário se comprometia a realizar obras de adequação para mitigação dos impactos.

11
A contrapartida financeira obrigatória não poderia ser inferior a sessenta por cento do valor econômico atribuído ao benefício concedido, valores econômicos estes tendo como base de cálculo os valores de mercado do terreno.

12
CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. Relatório final da comissão parlamentar de inquérito para apurar as operações interligadas (leis nº 10.209/86 e nº 11.426/93) realizadas no município de São Paulo desde a promulgação da lei nº 10.209/86. São Paulo, Câmara Municipal de São Paulo, 2001 <https://tinyurl.com/2hb6fj9d>.

13
As Operações Interligadas foram suspensas por determinação judicial em 1998 e julgadas inconstitucionais em 2001. CASTRO, Luiz Guilherme R. Op. cit., p. 60.

14
PMSP Sempla. Plano Diretor 1985-2000. São Paulo, PMSP Sempla, 1985.

15
PMSP SEMPLA. Plano Diretor do Município de São Paulo. Diário Oficial do Município (suplemento) n° 137 24/7/1987 e Lei n° 10.676 de 7 de novembro de 1988.

16
Câmara Municipal de São Paulo, Lei n. 11.090 de 16 de setembro de 1991.

17
A adoção de inúmeros obstáculos legais para a construção de novos edifícios na área central nos anos 1970 criou uma série de dificuldades de para a construção no centro, como a proibição de construção de edifícios com vagas de garagem (lei n. 8.844/78 artigo n. 4º e decreto n. 15.763/79 artigo n. 5º), a proibição de acesso de veículos particulares através de áreas de exclusão, em conjunto com a criação dos calçadões, com o objetivo de combater os congestionamentos e promover a descentralização.

18
Lei Federal n. 10.257, 10/7/2001. Estatuto da Cidade.

19
Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo. Lei 13.430 de13/9/2002. Item XVI do Artigo 146 da Lei.

20
Segundo a fórmula Ct = Fp x Fs x B; Ct = contrapartida financeira relativa a cada m² de área construída adicional.Fp = fator de planejamento, entre 0,5 e 1,4. Fs = fator de interesse social, entre 0 e 1,0. B = benefício econômico agregado ao imóvel.

21
Associados a incentivos e restrições a ocupação por determinados usos nas zonas.

22
Artigos 296 e 297 do PDE 2002 e artigos 240 e 241 do zoneamento de 2004.

23
O lançamento dos valores do quadro n. 14 do PDE 2014 em arquivos .KMZ foram feitos pelo arquiteto da PMSP José Marinho Nery Jr e disponibilizados para os autores. Foi considerada a média de valores das faces das quadras para se chegar ao valor lançado nas imagens. Os autores retrabalharam os intervalos de valores, segundo valores correntes na cidade e intervalos pertinentes a este artigo.

24
Foram feitas duas atualizações nos valores do quadro n. 14 do PDE com reajustes lineares de 2% em 30 de dezembro de 2019 (decreto n. 59.166/19) e de 5% em 29 de dezembro de 2022 (decreto n. 62.135/22) sobre os valores de 2019, resultando em um aumento uniforme de 7,1% sobre os valores originais de 2014.

25
CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. Projeto de lei n. 259/94 de autoria do então vereador Marcos Cintra.

26
Vários urbanistas se opuseram a ideia do Cepac pelo seu potencial de transferir para a iniciativa privada o controle sobre o adensamento da cidade, além da antecipação de uma receita de longo prazo em uma só gestão.

27
Na lei da Operação Urbana Faria Lima de 1995 a implantação do Cepac já era prevista e não se viabilizou uma vez que não havia na época embasamento legal para sua utilização. A OUFL utilizava então as contrapartidas calculadas pelo método do terreno equivalente para pagamento da outorga.

28
SALES, Pedro Manuel Rivaben de. Operações Urbanas em São Paulo: crítica, plano e projetos. Parte 2 – Operação Urbana Faria Lima: relatório de avaliação crítica. Arquitextos, São Paulo, ano 05, n. 059.12, Vitruvius, abr. 2005 <https://tinyurl.com/3vxezyw4>.

sobre os autores

Luiz Guilherme Rivera de Castro é arquiteto, doutor pela FAU USP, e ministra disciplinas de planejamento Urbano desde 1990 no curso de Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Presbiteriana Mackenzie, onde atualmente é o coordenador do Eixo Temático de Urbanismo.

Marcelo M. Bernardini é arquiteto formado pela FAUUSP. Professor e pesquisador da Universidade Presbiteriana Mackenzie e Planejador Urbano da Secretaria Municipal de Planejamento de São Paulo. Coordenou a formulação do Plano de Intervenção e Ordenação Urbanística da Operação Urbana Vila Leopoldina – Jaguaré.