A estrutura territorial é o resultado da adaptação feita pela sociedade ao meio físico natural, para permitir o desenvolvimento das atividades produzidas pela interação social e pelas relações de produção. No caso da ZMVM, esta estrutura se forma a partir da estrutura pré-hispânica que conectava a ilhota central de Tenochtitlan com os povoados ribeirinhos mediante quatro eixos principais para constituir um incipiente sistema poli nuclear, esta estrutura foi se adaptando às condições particulares da sociedade em sua evolução. Os conquistadores ao sobrepor os símbolos de sua cultura aos palácios e templos astecas enfatizaram também a estrutura ortogonal pré-hispânica e estenderam-na sobre uma vasta porção do lago de Texcoco, iniciando assim o que até hoje constitui uma das causas fundamentais da problemática urbana, a contradição entre o excesso e a carência de água.

O traçado pré-hispânico, produto de uma visão mística religiosa, deu lugar à aplicação das ordenanças imperiais e ao desenvolvimento em torno ao ponto central constituído pelo praça central da capital, dos espaços ocupados pelos palácios dos conquistadores e grandes comerciantes, junto aos conventos e templos correspondentes às distintas ordens religiosas. No período independente o lento crescimento populacional se situa na periferia estendendo o traçado ortogonal para cobrir a área ocupada pelo leito do lago até integrar paulatinamente os povoados de Ixtacalco e Tacuba, seguidos por Mixcoac e Tacubaya, que desta maneira formam uma primeira conurbação que posteriormente incorporará a Azcapotzalco, Coyoacán e San Angel.

A fugaz presença do novo império e sua continuidade porfiriana imprimem uma forte marca na estrutura da cidade. A ocupação do Castelo de Chapultepec e a construção do Passeio da Reforma rompem o crescimento de um eixo de desenvolvimento para o oeste que causa o deslocamento das atividades centrais até então limitadas a uma área compacta do centro histórico. A extensa rede de bondes que chega até Xochimilco fortalece o crescimento periférico que se complementa com a aparição dos primeiros parcelamentos, cópia dos ensanches (1) europeus. Por sua vez a época que se caracteriza pelos governos emanados da Revolução na primeira metade do século XX, se reconhece na estrutura da cidade pelos grandes equipamentos educativos, hospitais, mercados e edifícios públicos e pelas instalações industriais associadas à exploração petroleira.

Até aqui, devido principalmente ao lento crescimento populacional, poderíamos afirmar que a cidade se desenvolveu de uma forma razoavelmente planejada, manteve seu espaço central hegemônico complementado por um crescimento periférico estruturado em torno aos bairros conformados pelos povoados antigos e as novas colônias populares e residenciais. Sua população era da ordem de três milhões de habitantes e conservava sua estrutura reticular complementada com um esquema radial de estradas que a conectavam com a região central e com o resto do país.

Quando se inicia a segunda metade do século XX a situação muda radicalmente, a segunda guerra mundial tinha orientado a produção industrial para uma economia de guerra, deixando espaço a países marginais como o México para suprir as importações de produtos manufaturados pelos produzidos no país, o que ocorre principalmente na Cidade do México e abre uma oferta de emprego bem remunerado que constitui o principal fator de atração populacional, que se potência pela chamada explosão demográfica produzida pela forte diminuição das taxas de mortalidade e morbidade ocasionadas pelos avances na medicina, enquanto as taxas de reprodução se mantinham altas como efeito da cultura tradicional e da ignorância de medidas de planejamento familiar. Por sua vez, a produção agrícola não proporcionava novos empregos o que gerou uma forte corrente de população rural atraída pelas reais ou supostas possibilidades de desenvolvimento que oferecia a cidade grande.

Desde então a conurbação ultrapassa os limites do Distrito Federal e incorpora a Naucalpan e Tlalnepantla no estado do México que, embora contassem com uma estrutura própria com certa independência e condições para oferecer serviços a seus habitantes, não compartilhavam nenhuma visão de conjunto com a capital, que manejada pelo governo federal constituía o espaço privilegiado da “modernidade” e vitrine dos grandes projetos presidenciais, e assim surgem a Cidade Universitária e o parcelamento Jardins do Pedregal que dão um forte impulso ao crescimento para o sul e fortalecem o segundo eixo de centralidade ao longo da avenida dos Insurgentes. Cidade Satélite seguindo o conceito dos “New Towns” ingleses e aproveitando as permutas de terra de logradouros naquele tempo permitidas pela lei, gera um enorme negócio imobiliário cujos efeitos secundários se observam nos assentamentos irregulares que se multiplicam na difícil topografia de seu entorno e na saturação do único eixo de desenvolvimento para o noroeste.

Da mesma forma surgem os grandes conjuntos habitacionais dos anos 60 e 70 e outros muito mais recentes, localizados em distintas partes da área urbana aproveitando terrenos baldios sem uma proposta de estrutura relacionada ao resto da cidade, entre eles se destaca como exemplo do que não se deve fazer o conjunto Nonoalco-Tlaltelolco, com uma população de cerca de cem mil habitantes e uma densidade superior a 800 habitantes por hectare, concebido como o primeiro passo de um ambicioso programa, afortunadamente frustrado, de erradicação da ferradura de tugúrios que rodeia o centro histórico.

É a época dos “pára-quedistas” e dos “invasores”, primeiro em terras privadas e depois em logradouros e comunais, atualmente chamados “assentamentos irregulares”, que correspondem em não poucos casos a parcelamentos ilegais privados, que têm sua origem na falta de oferta de solo legal acorde com a capacidade econômica dos habitantes, o que se traduz em que os pobres se situam onde está proibido porque o “proprietário” privado, logradouro ou comunal lhes vende um terreno que não conta com a autorização para ser construído, mas que eles podem pagar, e a autoridade não intervêm por ignorância ou por que está pactuada com o vendedor, geralmente estes assentamentos são “regularizados” em períodos eleitorais o que produz fortes dividendos políticos traduzidos em votos. Incorporar posteriormente estes assentamentos à estrutura territorial implica grandes custos em infra-estrutura e serviços, a proliferação de áreas segregadas do resto da cidade sem acesso a serviços de saúde e educação, a intensificação dos conflitos viários e de transporte e condições de alta vulnerabilidade para grande número de habitantes de baixos rendimentos e finalmente a necessidade de forçar a adequação da estrutura territorial para acolher as construções inadequadas ao crescimento equilibrado da metrópole.

O sistema viário é outro dos elementos fundamentais da estrutura territorial, sua evolução na segunda metade do século XX esteve sujeita às mesmas condições descritas das que se desprendem obras inacabadas como o anel interior que introduz um novo esquema de anéis concêntricos sobreposto ao traçado reticular original, sem resolver os conflitos criados nas múltiplas intersecções que aparecem pela sobreposição dos dois esquemas. O segundo anel correspondente ao chamado periférico (que já não é mais), também não foi terminado e suas especificações não permitem a circulação contínua, e assim como o anel interior choca com o traçado ortogonal que se tentou resgatar nos anos setenta por meio dos “eixos viários”, gera novas intersecções conflituosas e dificulta a conexão com a própria estrutura dos municípios conurbados do estado do México.

O sistema de transporte por sua vez, que deveria responder ao mesmo esquema de ordenação territorial e resolver as necessidades de comunicação entre suas áreas centrais e periféricas, caiu em uma situação semelhante à de se propor políticas contraditórias entre as sucessivas administrações, assim o metrô concebido nos anos sessenta como a coluna vertebral do sistema tem que competir com modos menos eficientes e mais contaminadores que congestionam as mesmas vias pelas que este circula, sua construção se suspende para dar prioridade a outros modos de transporte como as Kombis e Micro-ônibus que proliferam em finais dos anos oitenta ao amparo das autoridades em exercício, criando novos interesses corporativos semelhantes aos que teve que enfrentar dez anos antes para controlar ao “polvo caminhoneiro” e estabelecer a rota 100.

Atualmente se incorporou um novo meio de transporte, o metrô-ônibus, que embora possa ser uma boa aproximação ao ordenamento do transporte público, não forma parte de um plano magistral de transporte inserido na visão integral de ordenamento territorial da metrópole e corre o risco de tornar-se novo exemplo inacabado da vontade sexenal, como o metrô, o metrô-ligeiro, os trolebus, as rotas de ônibus privados, o sistema de transporte de passageiros, os inumeráveis Micro-ônibus e Kombis que estabelecem suas bases onde lhes convêm obstruindo o fluxo das vias principais e as dezenas de milhares de táxis que percorrem as ruas constantemente em busca de passageiros, contaminando o ambiente e congestionando as vias.

A proliferação do transporte privado tem múltiplas explicações, desde o efeito de representação e status social promovido pela publicidade sem nenhuma limitação; o estímulo à produção automotiva e às facilidades para sua aquisição; a falta de integração, o desconforto e insegurança dos distintos modos de transporte público; até a ausência de estacionamentos e a distância e segregação dos novos empreendimentos habitacionais que obrigam o uso do automóvel privado.

Se ao que se foi dito antes se soma a existência de um grande número de autoridades dos três setores de governo com atribuições expressas em assuntos de ordenamento territorial e em temas setoriais que implicam decisões de caráter territorial e metropolitano que não contam com um âmbito jurídico e uma visão compartilhada da metrópole que queremos, é possível entender e explicar ainda que não justificar as evidentes contradições que se reconhecem na estruturação do território metropolitano.

Em termos de planejamento se desenvolveram múltiplos esforços que envolvem as autoridades do estado do México, do Distrito Federal e da Federação; sendo otimistas se pode dizer que teve continuidade nas políticas metropolitanas se tomamos como exemplo a aprovação há algumas semanas por parte das autoridades mencionadas, da delimitação da Zona Metropolitana do Vale do México, a mesma que tinha sido aprovada pelas correspondentes autoridades em exercício em março de 1998 ao sancionar o Programa de Ordenação da Zona Metropolitana do Vale do México. As coisas no palácio vão devagar diz o refrão popular, levou oito anos ratificar os limites que também foram ratificados pelo CONAPO, a SEDESOL e o INEGI em 2004.

Também é justo reconhecer a decisão tomada ha alguns dias de atualizar o mencionado POZMVM, que como todo programa é perfectível, no entanto seria muito grave que outra vez esta atualização levasse a um novo documento, sem ter avaliado as limitações que na realidade impediram sua colocação em prática e que têm a ver desde o meu ponto de vista, com o desconhecimento e falta de vontade dos responsáveis de aplicá-lo, com a operação setorizada tradicional da administração pública mexicana e com a carência de instrumentos fiscais, financeiros e administrativos para estimular a participação de todos os atores envolvidos.

Aplaudo a capacidade de mobilização dos trabalhadores rurais de Atenco, ainda que não comparto seus métodos de luta. Ter a força para parar o projeto mais importante do sexênio não é coisa pequena, ainda que tivesse sido preferível contar com um processo institucional e uma instância de decisão capaz de entender os argumentos técnicos e negociar de forma transparente os interesses políticos e econômicos associados ao projeto do aeroporto alternativo da Cidade do México. Felizmente isto deteve a aberração implícita em querer aproveitar o potencial ambiental, de controle hidráulico e recreativo do leito do ex-lago de Texcoco mediante a construção em seu interior de um aeroporto de três pistas, mas também cancelou ou pelo menos diferiu o projeto de desenvolvimento metropolitano no vale de Tizayuca, que se apresenta como a opção sólida para dar uma saída á estrutura territorial metropolitana.

O projeto, que forma parte do citado POZMVM, de construir uma auto-estrada ao norte da metrópole para evitar o cruzamento do tráfico pesado pela Cidade do México surge da então Secretaria de Assentamentos Humanos e Obras Públicas ao redor de 1980; há um par de meses (26 anos depois) nos interamos que a construção e operação da auto-estrada foi concessionada e provavelmente em alguns meses mais estará em operação, enquanto seguiremos vendo circular em frente ao palácio de Belas Artes os trailers de carga de longo itinerário.

Ao referir-me aos casos anteriores não é minha intenção somente fazer uma denúncia de erros passados ou procurar culpados, mas tornar evidente que a forma tradicional de tomar decisões na Zona Metropolitana põe em risco a governabilidade e desperdiça o grande potencial de desenvolvimento que poderia levar à Grande Cidade do México a ocupar a posição de Metrópole dirigente no âmbito latino-americano, aproveitando sua localização estratégica, sua riqueza cultural, a qualidade de seus recursos humanos, sua infra-estrutura para a produção de conhecimentos científicos e desenvolvimento tecnológico, assim como sua clara tendência para a especialização em serviços superiores, finanças, comércio e tecnologia que se complementam com o turismo e a cultura.

Reconhecendo que há uma evolução positiva na intenção de aproximar-se a uma visão integral e que o tamanho e número de instâncias que convivem e compartem o território metropolitano apresentam uma grande complexidade e que neste momento se conta com a vontade política para avançar, é indispensável apresentar um panorama realista que permita dar passos sólidos como parte de um processo que leve à consolidação da governança metropolitana, que abra perspectivas para a geração de emprego, atraia a inversão produtiva e sobre tudo diminua as grandes desigualdades sociais e territoriais que caracterizam à metrópole.

O objetivo final é em minha opinião chegar a uma instância de governo metropolitano que conte com a autoridade constitucional e os procedimentos jurídicos claros para tomar decisões em relação aos temas definidos exclusivamente como metropolitanos; que seja legítima e verdadeiramente representativa dos interesses dos diversos grupos sociais e que se insira num processo de planejamento/gestão de curto, médio e longo prazo, neste sentido a iniciativa de modificação constitucional apresentada por um grupo de senadores de diversos partidos é uma boa aproximação.

A atual Comissão Executiva pode ser o ponto de arranque deste processo sempre e quando se vá fortalecendo com a presença de instâncias que garantam sua continuidade e estimulem a participação e o compromisso social.

Neste sentido é pertinente a criação de um Conselho para o Desenvolvimento Metropolitano como espaço de acordo e promoção de ações e inversões, no qual participem tanto representantes de governo como inversores e representantes sociais, de conselhos profissionais e acadêmicos. Neste espaço se poderiam decidir e comprometer ações que ultrapassem os períodos administrativos, que se colocariam em funcionamento através de mecanismos determinados e próprios das instâncias participantes.

Alguns serviços específicos requerem atenção imediata, para isso se propõe a criação de empresas mistas que dependam da Comissão Executiva e se sujeitem às políticas e à normativa definida expressamente pelas atuais comissões setoriais; a empresa metropolitana de Transporte; a empresa metropolitana de água e saneamento; a empresa metropolitana para a disposição dos resíduos sólidos; etc.

A atual Comissão Metropolitana de Assentamentos Humanos deveria contar com as atribuições para o ordenamento territorial metropolitano, incluindo a autorização de novos desenvolvimentos e a determinação dos grandes equipamentos (aeroportos, centrais multimodais, centrais de abastecimento, universidades, centros hospitaleiros, estádios, zoológicos e parques recreativos, etc), cuja localização é determinante na conformação da estrutura metropolitana.

Para dar continuidade ao processo de planejamento, gerar informação rigorosa e sistemática e aprofundar no conhecimento da metrópole, se propõe a criação de um Instituto Autônomo Metropolitano de Planejamento, informática e cartografia, que, ligado às instituições de ensino superior que operam na zona, seja capaz de alimentar a todas as instâncias metropolitanas e à sociedade em geral com o conhecimento e o acesso à informação fidedigna e compatível para a tomada de decisões.

Somente mediante a modificação das estruturas políticas e administrativas existentes, como se assinalou, será possível pôr em marcha uma estratégia territorial definida por todos os envolvidos que implica decisões de grande transcendência e que em termos gerais se referem a:

No âmbito nacional

Impulsionar uma política de fortalecimento ao federalismo e ao desenvolvimento de outras regiões do país, que equilibrem o crescimento metropolitano e evitem uma concentração excessiva no Vale do México.

No âmbito da região centro

Estimular o crescimento e consolidação das cidades da coroa regional (Puebla, Tlaxcala, Cuautla, Cuernavaca, Toluca e Pachuca) e o ordenamento dos espaços intermediários que as separam da ZMVM, para constituir uma megalópole na qual se fortaleça a articulação funcional e a complementaridade em sua base produtiva.

No âmbito metropolitano

Preservar as áreas decretadas para a conservação, parques nacionais e estatais, todas as áreas florestais e de reabastecimento dos aqüíferos, assim como as necessárias para restabelecer o controle hidráulico e os corpos de água como o leito do ex-lago de Texcoco, o de Zumpango e as represas do oeste do vale do México.

Estabelecer uma política de fixação de população e redensificação nas áreas já urbanizadas, prioritariamente naquelas que perdem população e manter uma diversificação nos usos do solo nas áreas centrais da Metrópole.

Orientar o crescimento populacional excedente para as zonas que dentro do vale do México não estejam classificadas como vulneráveis ou de reabastecimento dos aqüíferos, apresentem pendentes moderadas e baixa produtividade agrícola.

Constituir nessas zonas macro-projetos (novas cidades) com inversão publica-privada em áreas estratégicas que integrem a nova população com a existente e contem com a infra-estrutura, o equipamento urbano e as áreas produtivas para dar-lhes a maior auto-suficiência possível, (vale de Tizayuca-Pachuca; Temascalapa-Tecamac-Nopaltepec-Otumba; Iztapaluca-Chicoloapan e Huehuetoca), que constituam novas centralidades, limitando o crescimento linear ao longo das estradas e estabelecendo áreas verdes produtivas que impeçam sua conurbação física com a área urbana atual.

Criar grandes parques metropolitanos na Serra dos Pitos (Hidalgo), na Colina Gordo incluindo as pirâmides de Teotihuacan, o leito do ex-lago de Texcoco, as colinas de Iztapaluca-Chimalhuacan e a lagoa de Zumpango e estabelecer novos centros de serviços metropolitanos para atender aos novos desenvolvimentos em Zapotlan, Nopaltepec e Iztapaluca, localizando neles os grandes equipamentos metropolitanos.

Quanto à estrutura viária e de transporte, continuar com o esquema de anéis concêntricos para conectar as estradas radiais, terminar os anéis interior, periférico e trans-metropolitano incluindo a Auto-estrada Norte desde Atlacomulco até Cidade Serdán. Construir o aeroporto alternativo no vale do Tizayuca e consolidar o sistema aeroportuário metropolitano. Desenvolver o sistema de trens suburbanos, continuar a rede de metrô incluindo os municípios conurbados do estado do México, estabelecer o sistema de metro-ônibus metropolitano e definir a localização dos novos terminais intermodais de transporte.

notas

[Tradução Ivana B. Garcia]

1
NT: Ensanche é um modelo de ampliação de cidade típico das cidades européias no século XIX, como por exemplo o Plano de Hausman em Paris ou o Plano de Cerdá em Barcelona.

sobre o autor

Roberto Eibenschutz H. é professor-pesquisador da Universidade Autônoma Metropolitana.