La estructura territorial es el resultado de la adaptación hecha por la sociedad al medio físico natural, para permitir el desarrollo de las actividades producto de la interacción social y de las relaciones de producción. En el caso de la ZMVM, esta estructura se conforma a partir de la estructura prehispánica que conectaba el islote central de Tenochtitlan con los poblados ribereños mediante cuatro ejes principales para constituir un incipiente sistema poli nuclear, esta estructura se fue adaptando a las condiciones particulares de la sociedad en su evolución. Los conquistadores al sobreponer los símbolos de su cultura a los palacios y templos aztecas enfatizaron también la estructura ortogonal prehispánica y la extendieron sobre una basta porción del lago de Texcoco, iniciando así lo que hasta nuestros días constituye una de las causas fundamentales de la problemática urbana, la contradicción entre el exceso y la carencia de agua.

La traza prehispánica producto de una visión mística religiosa dio lugar a la aplicación de las ordenanzas imperiales y al desarrollo en torno al punto central constituido por el zócalo capitalino, de los espacios ocupados por los palacios de los conquistadores y grandes comerciantes, junto a los conventos y templos correspondientes a las distintas ordenes religiosas. En la época independiente el lento crecimiento poblacional se ubica en la periferia extendiendo la traza ortogonal para cubrir el área ocupada por el vaso del lago hasta integrar paulatinamente a los poblados de Ixtacalco y Tacuba, seguidos por Mixcoac y Tacubaya, que de esta manera forman una primera conurbación que posteriormente incorporará a Azcapotzalco, Coyoacán y San Angel.

La fugaz presencia del nuevo imperio y su continuación porfiriana imprimen una fuerte huella en la estructura de la ciudad. La ocupación del Castillo de Chapultepec y La construcción del Paseo de la Reforma detonan el crecimiento de un eje de desarrollo hacia el poniente que da pie al desplazamiento de las actividades centrales hasta entonces limitadas a un área compacta del centro histórico. La extensa red de tranvías que llega hasta Xochimilco fortalece el crecimiento periférico que se complementa con la aparición de los primeros fraccionamientos, émulo de los ensanches europeos. Por su parte la época que se caracteriza por los gobiernos emanados de la Revolución en la primera mitad del siglo XX, se percibe en la estructura de la ciudad por los grandes equipamientos educativos, hospitales, mercados y edificios públicos y por las instalaciones industriales asociadas a la explotación petrolera.

Hasta aquí, debido principalmente al lento crecimiento poblacional, podríamos afirmar que la ciudad se desarrolló de una forma razonablemente planeada, mantuvo su espacio central hegemónico complementado por un crecimiento periférico estructurado en torno a los barrios conformados por los poblados antiguos y las nuevas colonias populares y residenciales. Su población era del orden de tres millones de habitantes y conservaba su estructura reticular complementada con un esquema radial de carreteras que la conectaban con la región central y con el resto del país.

Cuando se inicia la segunda mitad del siglo XX la situación cambia radicalmente, la segunda guerra mundial había orientado la producción industrial hacia una economía de guerra , dejando espacio a países marginales como México para suplir las importaciones de productos manufacturados por los producidos en el país, lo que ocurre principalmente en la ciudad de México y abre una oferta de empleo bien remunerado que constituye el factor principal de atracción poblacional, que se potencia por la llamada explosión demográfica producto de la fuerte disminución de las tasas de mortalidad y morbilidad originadas en los avances en la medicina, mientras las tasas de reproducción se mantenían altas como efecto de la cultura tradicional y la ignorancia de medidas de planeación familiar. Por su parte la producción agrícola no daba espacio para nuevos empleos lo que generó una fuerte corriente de población rural atraída por las reales o supuestas posibilidades de desarrollo que ofrecía la gran ciudad.

Para entonces la conurbación rebasa los límites del Distrito Federal e incorpora a Naucalpan y Tlalnepantla en el estado de México que si bien contaban con una estructura propia con cierta independencia y condiciones para ofrecer servicios a sus pobladores no compartían ninguna visión de conjunto con la capital, que manejada desde el gobierno federal constituía el espacio privilegiado de la “modernidad” y escaparate de los grandes proyectos presidenciales, así surgen La Ciudad Universitaria y el fraccionamiento Jardines del Pedregal que dan un fuerte impulso al crecimiento hacia el sur y fortalecen el segundo eje de centralidad a lo largo de la avenida de los Insurgentes. Ciudad Satélite siguiendo el concepto de los “New Towns” ingleses y aprovechando las permutas de tierra ejidal en aquel entonces permitidas por la ley, genera un enorme negocio inmobiliario cuyos efectos secundarios se observan en los asentamientos irregulares que se multiplican en la difícil topografía de su entorno y en la saturación del único eje de desarrollo hacia el norponiente.

De igual forma surgen los grandes conjuntos habitacionales de los años 60 y 70 y otros mucho mas recientes, ubicados en distintas partes del área urbana aprovechando terrenos baldíos sin una idea de estructura relacionada al resto de la ciudad, entre ellos destaca como ejemplo de lo que no hay que hacer el conjunto Nonoalco-Tlaltelolco, con una población del orden de los cien mil habitantes y una densidad superior a los 800 habitantes por hectárea, concebido como el primer paso de un ambicioso programa, afortunadamente frustrado, de erradicación de la herradura de tugurios que rodea al centro histórico.

Es la época de los “paracaidistas” y de los “invasores”, primero en tierras privadas y después ejidales y comunales, actualmente llamados “asentamientos irregulares”, que corresponden en no pocos casos a fraccionamientos ilegales privados, que tienen su origen en la falta de oferta de suelo legal acorde a la capacidad económica de los pobladores, lo que se traduce en que los pobres se ubican en donde está prohibido porque el “propietario” privado, ejidal o comunal les vende un terreno que no cuenta con la autorización para ser desarrollado, pero que ellos pueden pagar, y la autoridad no interviene por ignorancia o por que está coludida con el fraccionador, generalmente estos asentamientos son “regularizados” en tiempos electorales lo que produce fuertes dividendos políticos traducidos en votos. Incorporar posteriormente estos asentamientos a la estructura territorial implica grandes costos en infraestructura y servicios, la proliferación de áreas segregadas del resto de la ciudad sin acceso a servicios de salud y educación, la agudización de los conflictos viales y de transporte y condiciones de alta vulnerabilidad para gran número de pobladores de bajos ingresos y finalmente la necesidad de forzar la adecuación de la estructura territorial para dar cabida a desarrollos inadecuados para el crecimiento equilibrado de la metrópoli.

El sistema vial es otro de los elementos fundamentales de la estructura territorial, su evolución en la segunda mitad del siglo XX estuvo sujeta a las mismas condiciones descritas de las que se desprenden obras inconclusas como el anillo interior que introduce un nuevo esquema de anillos concéntricos sobrepuesto a la traza reticular original, sin resolver los conflictos creados en las múltiples intersecciones que aparecen por la sobreposición de los dos esquemas. El segundo anillo correspondiente al llamado periférico (que ya no lo es), tampoco fue terminado y sus especificaciones no permiten la circulación continua, y al igual que el anillo interior choca con la traza ortogonal que se intentó rescatar en los años setenta por medio de los “ejes viales”, genera nuevas intersecciones conflictivas y dificulta la conexión con la estructura propia de los municipios conurbados del estado de México.

El sistema de transporte por su parte que debiera responder al mismo esquema de ordenación territorial y resolver las necesidades de comunicación entre sus áreas centrales y periféricas ha caído en una situación semejante al plantearse políticas contradictorias entre las sucesivas administraciones, así el metro concebido en los sesenta como la columna vertebral del sistema tiene que competir con modos menos eficientes y mas contaminantes que congestionan las mismas vías por las que este circula, su construcción se suspende para dar prioridad a otros modos de transporte como las combis y peseras que proliferan hacia finales de los años ochenta al amparo de las autoridades en turno, creando nuevos intereses corporativos semejantes a los que hubo que enfrentar diez años antes para controlar al pulpo camionero y establecer la ruta 100.

A la fecha se ha incorporado un nuevo modo de transporte, el metrobus, que si bien puede ser una buena aproximación al ordenamiento del transporte público, no forma parte de un plan maestro de transporte inscrito en la visión integral de ordenamiento territorial de la metrópoli y corre el peligro de quedar como nuevo ejemplo inconcluso de la voluntad sexenal, como el metro, el metro ligero, los trolebuses, las rutas de autobuses privados, el sistema de transporte de pasajeros, las innumerables peseras y combis que establecen sus bases donde les conviene obstruyendo el flujo de las vías principaales y las decenas de miles de taxis que recorren las calles constantemente en busca de pasajeros, contaminando el ambiente y congestionando las vialidades.

La proliferación del transporte privado tiene múltiples explicaciones, desde el efecto de representación y estatus social promovido por la publicidad sin ninguna limitación; el estímulo a la producción automotriz y las facilidades para su adquisición; la falta de integración, la incomodidad e inseguridad de los distintos modos de transporte público; hasta la ausencia de estacionamientos y la distancia y segregación de los nuevos desarrollos habitacionales que obligan al uso del auto privado.

Si a lo antes dicho se suma la existencia de un gran número de autoridades de los tres ordenes de gobierno con atribuciones expresas en materia de ordenamiento territorial y en temas sectoriales que implican decisiones de carácter territorial y metropolitano que no cuentan con un marco jurídico y una visión compartida de la metrópoli que queremos, es posible entender y explicar aunque no justificar las evidentes contradicciones que se perciben en la estructuración del territorio metropolitano.

En materia de planeación se han desarrollado múltiples esfuerzos que involucran a las autoridades del estado de México, el Distrito Federal y la Federación; siendo optimistas se puede decir que ha habido continuidad en las políticas metropolitanas si tomamos como ejemplo la aprobación hace unas semanas por parte de las autoridades mencionadas, de la delimitación de la Zona Metropolitana del Valle de México, misma que había sido aprobada por las correspondientes autoridades en turno en marzo de 1998 al sancionar el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México. Las cosas en palacio van despacio dice el refrán popular, tomó ocho años ratificar los limites que también fueron ratificados por el CONAPO, LA SEDESOL Y EL INEGI en el 2004.

También es justo reconocer la decisión tomada hace unos días de actualizar el mencionado POZMVM, que como todo programa es perfectible, sin embargo sería muy grave que otra vez esta actualización llevara a un nuevo documento, sin haber evaluado las limitantes que en la realidad han impedido su puesta en práctica y que tienen que ver desde mi punto de vista, con el desconocimiento y falta de voluntad de los responsables de aplicarlo, la operación sectorizada tradicional de la administración pública mexicana y la carencia de instrumentos fiscales, financieros y administrativos para estimular la participación de todos los actores involucrados.

Aplaudo la capacidad de movilización de los macheteros de Atenco, aunque no comparto sus métodos de lucha. Tener la fuerza para parar el proyecto mas importante del sexenio no es cosa menor, aunque hubiera sido preferible contar con un proceso institucional y una instancia de decisión capaz de entender los argumentos técnicos y negociar de forma transparente los intereses políticos y económicos asociados al proyecto del aeropuerto alterno de la Ciudad de México. Afortunadamente esto detuvo la aberración implícita en pretender aprovechar el potencial ambiental, de control hidráulico y recreativo del vaso del ex – lago de Texcoco mediante la construcción en su interior de un aeropuerto de tres pistas, pero también canceló o por lo menos difirió el proyecto de desarrollo metropolitano en el valle de Tizayuca, que se plantea como la opción mas sólida para dar una salida a la estructura territorial metropolitana.

El proyecto, que forma parte del citado POZMVM, de construir un libramiento al norte de la metrópoli para evitar el cruce del tráfico pesado por la ciudad de México surge de la entonces Secretaria de Asentamientos Humanos y Obras Públicas alrededor de 1980; hace un par de meses (26 años después) nos enteramos que la construcción y operación del libramiento ha sido concesionada y probablemente en algunos meses mas estará en operación, entre tanto seguiremos viendo circular frente al palacio de Bellas Artes los traileres de carga de largo itinerario.

Al referirme a los casos anteriores no es mi intención solamente hacer una denuncia de errores pasados o buscar culpables sino hacer evidente que la forma tradicional de tomar decisiones en la Zona Metropolitana pone en peligro la gobernabilidad y desperdicia el gran potencial de desarrollo que podría llevar a la Gran Ciudad de México a ocupar la posición de Metrópoli rectora en el ámbito latinoamericano, aprovechando su localización estratégica, su riqueza cultural, la calidad de sus recursos humanos, su infraestructura para la producción de conocimientos científicos y desarrollo tecnológico, así como su clara tendencia hacia la especialización en servicios superiores, finanzas, comercio y tecnología que se complementan con el turismo y la cultura.

Reconociendo que hay una evolución positiva en la intención de acercarse a una visión integral y que el tamaño y número de instancias que conviven y comparten el territorio metropolitano presentan una gran complejidad y que en este momento se cuenta con la voluntad política para avanzar, es indispensable plantear un panorama realista que permita dar pasos sólidos como parte de un proceso que lleve a la consolidación de la gobernanza metropolitana, que abra perspectivas para la generación de empleo, atraiga la inversión productiva y sobre todo disminuya las grandes desigualdades sociales y territoriales que caracterizan a la metrópoli.

El objetivo final es en mi opinión llegar a una instancia de gobierno metropolitano que cuente con la autoridad constitucional y los procedimientos jurídicos claros para tomar decisiones en relación a los temas definidos exclusivamente como metropolitanos; que sea legitima y verdaderamente representativa de los intereses de los diversos grupos sociales y que se inserte en un proceso de planeación/gestión de corto mediano y largo plazo, en este sentido la iniciativa de modificación constitucional presentada por un grupo de senadores de diversos partidos es una buena aproximación.

La actual Comisión Ejecutiva puede ser el punto de arranque de este proceso siempre y cuando se vaya fortaleciendo con la presencia de instancias que garanticen su continuidad y estimulen la participación y el compromiso social.

En este sentido es pertinente la creación de un Consejo para el Desarrollo Metropolitano como espacio de concertación y promoción de acciones e inversiones, en el que participen tanto representantes de gobierno como inversionistas y representantes sociales, de gremios profesionales y académicos. En este espacio se podrían acordar y comprometer acciones mas allá de los tiempos administrativos, que se pondrían en operación a través de mecanismos acordados y de los propios de las instancias participantes.

Algunos servicios específicos requieren atención inmediata, para ello se propone la creación de empresas mixtas que dependan de la Comisión Ejecutiva y se sujeten a las políticas y a la normatividad definida expresamente por las actuales comisiones sectoriales; la empresa metropolitana del Transporte; la empresa metropolitana del agua y saneamiento; la empresa metropolitana para la disposición de los desechos sólidos; etc.

La actual Comisión Metropolitana de Asentamientos Humanos debiera contar con las atribuciones para el ordenamiento territorial metropolitano, incluyendo la autorización de nuevos desarrollos y la localización de los grandes equipamientos (aeropuertos, centrales multimodales, centrales de abasto, universidades, centros hospitalarios, estadios, zoológicos y parques recreativos, etc), cuya localización es determinante en la conformación de la estructura metropolitana.

Para dar continuidad al proceso de planeación, generar información rigurosa y sistemática y profundizar en el conocimiento de la metrópoli se propone la creación de un Instituto Autónomo Metropolitano de Planeación, informática y cartografía, que ligado a las instituciones de educación superior que operan en la zona, sea capaz de alimentar a todas las instancias metropolitanas y a la sociedad en general con el conocimiento y el acceso a la información fidedigna y compatible para la toma de decisiones.

Solamente mediante la modificación de las estructuras políticas y administrativas existentes, como se ha señalado, será posible poner en marcha una estrategia territorial acordada por todos los involucrados que implica decisiones de gran trascendencia y que en términos generales se refieren a:

En el ámbito nacional

Impulsar una política de fortalecimiento al federalismo y al desarrollo de otras regiones del país, que equilibren el crecimiento metropolitano y eviten una concentración excesiva en el Valle de México.

En el ámbito de la región centro

Estimular el crecimiento y consolidación de las ciudades de la corona regional (Puebla, Tlaxcala, Cuautla, Cuernavaca, Toluca y Pachuca) y el ordenamiento de los espacios intermedios que las separan de la ZMVM, para constituir una megalópolis en la que se fortalezca la articulación funcional y la complementariedad en su base productiva.

En el ámbito metropolitano

Preservar las áreas decretadas para la conservación, parques nacionales y estatales, todas las áreas forestales y de recarga de los acuíferos, así como las necesarias para restablecer el control hidráulico y los cuerpos de agua como el vaso del exlago de Texcoco, el de Zumpango y las presas del poniente del valle de México.

Establecer una política de retención de población y redensificación en las áreas ya urbanizadas, prioritariamente en aquellas que pierden población y mantener una diversificación en los usos del suelo en las áreas centrales de la Metrópoli.

Orientar el crecimiento poblacional excedente hacia las zonas que dentro del valle de México no estén clasificadas como vulnerables o de recarga de los acuíferos, presenten pendientes moderadas y baja productividad agrícola.

Constituir en esas zonas macro-proyectos (nuevas ciudades) con inversión publica-privada en áreas estratégicas que integren a la nueva población con la existente y cuenten con la infraestructura, el equipamiento urbano y las áreas productivas para darles la mayor autosuficiencia posible, (valle de Tizayuca-Pachuca; Temascalapa-Tecamac-Nopaltepec-Otumba; Iztapaluca-Chicoloapan y Huehuetoca), que constituyan nuevas centralidades, limitando el crecimiento lineal a lo largo de las carreteras y estableciendo áreas verdes productivas que impidan su conurbación física con el área urbana actual.

Crear grandes parques metropolitanos en la sierra de los pitos (Hidalgo), el Cerro Gordo incluyendo las pirámides de Teotihuacan, El vaso del exlago de Texcoco, los cerros de Iztapaluca-Chimalhuacan y la laguna de Zumpango y establecer nuevos centros de servicios metropolitanos para atender a los nuevos desarrollos en Zapotlan, Nopaltepec e Iztapaluca, ubicando en ellos los grandes equipamientos metropolitanos.

En cuanto a la estructura vial y de transporte, continuar con el esquema de anillos concéntricos para conectar las carreteras radiales, terminar los anillos interior, periférico y transmetropolitano incluyendo el Libramiento Norte desde Atlacomulco hasta Ciudad Serdán. Construir el aeropuerto alterno en el valle de Tizayuca y consolidar el sistema aeroportuario metropolitano. Desarrollar el sistema de trenes suburbanos, continuar la red del metro incluyendo los municipios conurbados del estado de México, establecer el sistema de metrobus metropolitano y definir la localización de las nuevas terminales intermodales de transporte.

sobre el autor

Roberto Eibenschutz H. es profesor-investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana.