Ponte Octávio Frias Filho e o conjunto habitacional Jardim Edite
Foto Nelson Kon

Introdução

A transformação induzida de áreas de intervenção urbana, por meio de instrumentos urbanísticos onerosos, pode ser compreendida no Brasil como um dos avanços de importantes marcos legais: a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257 de 2001). Fronteiras de um novo tempo para o Direito Urbanístico no país, esses avanços proporcionaram direcionar a política urbana e os Planos Diretores municipais, bem como auferir os efeitos socioterritoriais da aplicação dessas diretrizes. Instrumentos como Operações Urbanas e Operações Urbanas Consorciadas advieram com esse arcabouço legal, evidenciando suas potencialidades, avanços e conflitos, frente ao Estatuto da Cidade, e à formulação e gestão da política urbana. Tais avanços e conflitos podem ser exemplificados ao se analisar o processo de concepção e implementação da Operação Urbana Água Espraiada, em São Paulo, ao se enfocar a tensão inerente ao jogo de interesses e atores envolvidos com a proposta e execução desse plano, processo que se explicita pelo jogo de forças associado à sua realização, e eventuais relações com Projetos Urbanos. Essa tensão se encontra no âmbito das relações das Operações Urbanas Consorciadas com o Plano Diretor Estratégico de São Paulo (PDE 2002-2012). Este artigo debate a função social da propriedade e a preservação do direito à cidade, no âmbito da Operação Urbana Consorciada Água Espraiada. O processo que envolveu sua concepção e execução revela o embate entre a administração pública municipal, seu poder discricionário incidente na execução do plano e a fragilidade da população residente na área de intervenção, cuja permanência no local acaba sendo diretamente afetada pela discricionariedade administrativa.

Política urbana e discricionariedade

A transformação das cidades brasileiras por meio de operações urbanas e instrumentos onerosos, próprios à política urbana, pode ser compreendida ao se resgatar os avanços e conquistas da legislação urbanística, advindos com a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade. A Carta Magna foi um importante marco para a proposição de instrumentos de transformação induzida do território urbano, e a partir de então, a função social da propriedade foi assumida como um dos objetivos e princípios da política urbana. A função social da propriedade e a redistribuição de recursos gerados com a valorização da terra urbana e a construção civil puderam ser instrumentalizados por meio de mecanismos onerosos, incluindo a captação de mais-valias como consequência dessa valorização, e de transformações territoriais induzidas.

Para alcançar seus objetivos socioterritoriais, a legislação urbanística recebeu novo alento com o Estatuto da Cidade, que estabeleceu as diretrizes e a regulação para transformar o espaço urbano a partir desse arcabouço legal. As Operações Urbanas (OU) e Operações Urbanas Consorciadas (OUC) constituíram um avanço, à medida que se interpuseram como os instrumentos urbanísticos para a transformação de áreas definidas para esse fim, e aptos a induzir a dependência com Projetos Urbanos. Os Projetos Urbanos são peça técnica fundamental para concretizar a transformação integral de uma área, e sua relação com as Operações Urbanas pressupõe ser essa modalidade de projeto o meio para espacializar um complexo programa social e econômico, coordenado pelo poder público municipal, gestor da aplicação do Plano e da implementação de Projetos dessa natureza (1).

A evolução da legislação brasileira que rege intervenções visando à relação das operações urbanas e projetos urbanos, é base para uma análise crítica da concepção e da implementação de plano e projeto, ao identificar decisões e a hierarquia de prioridades adotadas pelaadministração pública municipal, indicando as formas e a intensidade de um poder discricionário exercido, que deve ser explicitado.

O poder discricionário da administração, na implementação de planos e projetos urbanos, envolve certa liberdade pautada elo senso de conveniência e oportunidade (2), sendo então definido como a apreciação, pelo executivo, das definições incontidas na Lei, e a decisão administrativa, em determinado momento, de agir conforme seu juízo conforme o caso concreto. A discricionariedade administrativa é oposta ao denominado poder vinculado, em que o descumprimento da Lei não vigora, deixando ao executor um poder oportuno de escolha.

Noronha (3) define a discricionariedade na ação de planejar a cidade como o ato de prossecução de fins e interesses próprios, “tanto na elaboração e aprovação de planos, como na sua execução” (4). Longe de significar tão somente um poder arbitrário que abrange a escolha entre dois caminhos, a discricionariedade é dinâmica, pela própria condição de mudança do plano enquanto processo, que é intrinsecamente discricionário. O plano, como conjunto de proposições amplas, não pode se esgotar (5) na realização dessas premissas gerais, devendo considerar o caso concreto das forças em jogo e interesses conflituosos, o que leva a pensar na própria condição natural do plano e de sua aplicação, pela administração pública, de ser discricionária. Por sua condição discricionária, o plano é uma fonte criadora de direitos e deveres; envolve o tempo, e vai-se fazendo, exigindo crítica e reavaliação constantes. Embora a discricionariedade seja inerente à condição de processo do plano, o combate aos exageros discricionários reside na tríade adequação, proporcionalidade (justa medida) e necessidade – o que é discricionário deve ser balizado e relativizado pela consagração dos direitos fundamentais no estado de Direito democrático. A participação dos interessados, na gestão do plano, é a fonte de controle que pode amenizar o “lato poder discricionário... podendo atenuar – ou mesmo evitar – o impacto ablativo, compressor que o plano poderá ter para sua esfera de direitos” (6).

A contenção de abusos discricionários no planejamento pode ser exemplificada pelo processo da Operação Urbana Consorciada Água Espraiada, em São Paulo (Lei nº 13.260/2001 e Lei 15.416/2011) (7), a primeira aprovada em sequência ao Estatuto da Cidade. Essa Operação Urbana já nasceu Consorciada, definida como um conjunto de  “intervenções pontuais realizadas sob a coordenação do Poder Público e envolvendo a iniciativa privada, empresas prestadoras de serviços públicos, moradores e usuários do local, buscando alcançar transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental” (8).

Foi concebida podendo então se utilizar plenamente dos dispositivos da Lei Federal 10.257 de 2001 (9), pautada pela transformação de uma área específica para esse fim e do respectivo sistema infraestrutural. A OUC Água Espraiada previa um conjunto de melhorias que abrangia transporte coletivo, habitação de interesse social e espaços públicos, de lazer e esportes. Caracterizava-se por um programa de transformações interdependentes, em que recursos obtidos a partir de contrapartidas onerosas (outorga onerosa e negociação do direito adicional de construção) deveriam ser reaplicadas dentro de seu perímetro. A implementação dessa OUC foi alvo de uma sucessão de eventos que marcaram avanços e momentos críticos, no que diz respeito às conquistas espaciais, sociais e econômicas previstas e realmente alcançadas.

Política urbana e estatuto da cidade: em busca da administração e do direito público brasileiros

Aspectos críticos da concepção e implementação das Operações Urbanas no Brasil e em especial, em São Paulo, podem ser identificados, e integram a evolução da Política Urbana nos últimos vinte e cinco anos (de 1990 a 2015), de seus instrumentos urbanísticos e institutos reguladores, desde a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade (10).

A Constituição Federal de 1988 inovou ao conferir ao planejamento urbano e suas técnicas estatuto normativo (11). Antes da promulgação da Carta Magna, os temas urbanísticos circunscreviam-se à esfera da Ciência da Administração e da Economia. O planejamento urbano, considerado matéria metajurídica, carecia de estatuto legal próprio, tendo por consequência a impunidade, em caso de descumprimento da lei.

O Estatuto da Cidade (2001) consistiu em inegável amadurecimento dos marcos regulatórios da política urbana brasileira: significativo à modernização e reforma administrativa para o aperfeiçoamento da Administração Pública, visando à sociedade e ao bem comum. Seu pressuposto é a função social da propriedade, e a distinção entre direito de propriedade e direito de construir. Esse fundamento, de um renovado enlace do direito público e privado, consiste no avanço da Constituição de 1988 e do Estatuto, tornando o Poder Público o principal agente da Política Urbana, com finalidade de fazer prevalecer os interesses da sociedade frente aos desígnios de particulares (12).

O território municipal se reafirma como recorte espacial da política urbana: o ordenamento municipal assume papel primordial, assim como a transformação induzida do território do município, agora com estatuto jurídico. Cabe destaque à importância do Plano Diretor, ao investir-se de força de lei para concretizar a função social da propriedade. O Plano Diretor, a partir de um “diagnóstico científico da realidade física, social, econômica, política e administrativa da cidade, do município e de sua região, apresentaria um conjunto de propostas para o futuro desenvolvimento socioeconômico e futura organização espacial dos usos do solo urbano, das redes de infraestrutura e de elementos fundamentais da estrutura urbana, para a cidade e para o município, propostas estas definidas para curto, médio e longo prazos, e aprovadas por lei municipal” (13).

Os juristas asseveram que a efetividade da lei reside em sua boa aplicação – esta depende da gestão pública, e de como for conduzida pelos quadros administrativos: cabe-lhes executar a política urbana e aplicar seus instrumentos, em benefício da sociedade - agir para além da exclusiva razão política, visando ao interesse público, como fim último da ação. Ao Poder Judiciário, cumpre regular a jurisprudência em matéria de propriedade, que no Brasil é atavicamente conduzida por interesses particulares, pautados por uma concepção patrimonialista da esfera pública, confundida com foro privilegiado, e fonte para a proteção de interesses específicos (14).

A importância do Estatuto da Cidade reside em sua interposição, como resposta aos anseios sociais envolvidos na transformação da cidade: o Poder Público Municipal, à luz de evoluções legais e constitucionais, passou a gerir de forma induzida a ação de edificar, determinando quando, onde e como fazê-lo, considerando a complexidade da relação entre espaço urbano e sociedade. A partir dele, a política urbana se define como resposta a estímulos e urgências diversas: estéticos, programáticos, econômicos e ambientais (15).

O Estatuto da Cidade reserva capítulos diversos sobre a intervenção popular e seus instrumentos: “A perspectiva da participação popular não assume caráter meramente opinativo, mas interventivo com efetiva participação da sociedade na formulação, execução e acompanhamento dos planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. E diante desse importante aspecto a discussão pelo Estatuto da Cidade merece destaque a relevância da atuação do Ministério Público enquanto instituição incumbida da defesa da ordem jurídica do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 126, caput da Constituição Federal de 1988).” (16).

A aplicação dessas inovações legais toma forma no Plano Diretor, com as diretrizes territoriais e sinalização das áreas passíveis de transformação, prevendo o ordenamento territorial municipal. Cabe ao Plano Diretor assegurar a interlocução com as demandas cidadãs, como fruto da gestão participativa, e resguardar a qualidade de vida com justiça social e pleno desenvolvimento das atividades econômicas (17). O Estatuto da Cidade estabeleceu que o Plano Diretor é o instrumento da função social da propriedade urbana: “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor” (18).

O Plano Diretor passa a emanar do Poder Legislativo Municipal e da sociedade que o fundamenta, e não representa tão somente uma vontade política e exclusiva do Poder Executivo. Outros importantes instrumentos urbanísticos foram definidos pelo Estatuto da Cidade: direito de preempção (19), outorga onerosa do direito de construir (20), operações urbanas consorciadas (21) e transferência do direito adicional de construção (22). A Lei Federal vinculou a aplicação deste rol de instrumentos ao Plano Diretor, e este se tornou um ato-condição (23) para a aplicação dos instrumentos, cabendo-lhe identificar as áreas em que devem incidir, atuando como norma a dirigir a espacialização da política urbana.

Embora leis municipais específicas possam alterar pontualmente o Plano Diretor, modificando as diretrizes originais (24), e facultando que outras leis alterem o conteúdo inicialmente aprovado, é possível sustentar que a condição de Lei do Plano Diretor funciona como instância superior às demais. A contingência da conduta de implementação pelo Poder Executivo Municipal não deveria suplantar o que foi estabelecido e sancionado por esse instrumento legal, e embora o processo de planejamento determine certa discricionariedade como princípio, cabe indagar quais os limites da ação discricionária do executivo municipal na conduta e implementação do Plano Diretor. No dizer de Diogenes Gasparini (25), a instituição do Plano Diretor, antes do advento do Estatuto da Cidade, ficava ao sabor da discricionariedade do prefeito, que agia segundo lhe fosse politicamente mais vantajoso; o Plano Diretor tem a possibilidade de minorar essa discricionariedade por dispor de força de lei, admitindo o próprio plano fatores técnicos e criativos, que são capazes de controlar ímpetos discricionários.

A tensão entre Plano Diretor e a ação de Administrações Municipais que se seguiram, as prioridades estabelecidas pelo Executivo Municipal e o processo de implementação é um viés para a análise crítica da aplicação dos instrumentos da Política Urbana. Pode-se supor uma fragilidade assinalada pela ausência de um foro constitucional para fazer valer a superioridade e a generalidade do Plano Diretor. A modificação do plano está sujeita à ação do legislador municipal com base na soberania do Município, figura administrativa valorizada com a herança ibérica presente nos institutos da administração pública brasileira (26): o Município conserva grande autonomia no Brasil, mesmo subsumindo-se à orientação geral da Constituição Federal republicana.

Uma crítica à conduta da Política Urbana e à aplicação da função social da propriedade envolve, a nosso juízo, a análise dessa questão, pois sequer a Carta Magna ou o Estatuto da Cidade exigiram que o Plano Diretor fosse aprovado por Lei Complementar, ficando a cargo do legislador municipal considerá-lo em sua superioridade legal ou não, podendo então ser alterado pontualmente, caso as alterações venham a ser aprovadas por lei ordinária.

Essa aparente fragilidade, inerente às relações entre níveis administrativos distintos se explica pelo significativo grau de autonomia do poder do Município, quanto à decisão de implementar, na totalidade ou não, ou de forma modificada, as diretrizes do Plano Diretor. Trata-se de circunstância que deixa margem à discricionariedade, alertando para as formas e caminhos de implementação da Política Urbana e dos instrumentos urbanísticos nela implicados.

O Estatuto da Cidade e o Plano Diretor, em suas formas de aplicação, sugerem uma resistência conservadora herdada, de uma cultura política e administrativa que parece priorizar diretrizes e formas de produção da cidade, muitas vezes à margem da sociedade que a fundamenta: planos e projetos, por vezes inconclusos, ou parcialmente realizados, contribuem para fragilizar o fim último da política urbana - o benefício da sociedade, com a transformação do espaço. No Brasil, o multipartidarismo possibilita criar de três a quatro grandes partidos dependendo do município ou estado, e um sem número de médios e pequenos partidos. O sistema permite que o líder do executivo obtenha maioria na Câmara (Poder Legislativo), quer ao nível municipal, estadual ou federal.

Para manter essa maioria e unidade partidária, a defesa de interesses conservadores e patrimonialistas parece se dar por vias nem sempre transparentes: “Longe de estarem em jogo, os ideais políticos dão lugar a interesses partidários próprios (principalmente em busca de cargos ou demais formas de participação no governo). Como consequência, a falta de credibilidade da população para com o sistema eleitoral representativo e partidário se recrudesce, gerando um profundo desconforto relativo aos assuntos políticos que tomam as ruas e os meios de comunicação de maneira exponencial. É possível então pensar que a plena realização do Plano Diretor depende do Legislativo e do Executivo Municipais, como agentes mediadores da aplicação dos instrumentos urbanísticos”. (27).

Após a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001, o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo (PDE, 2002-2012) (28) sinalizou áreas que deveriam ser transformadas, com potencial para uma requalificação induzida, ao se aplicar instrumentos urbanísticos onerosos (29). O Estatuto exigiu que o Plano Diretor sinalizasse, em Lei Complementar, formas e índices de parcelamento, uso e ocupação do solo - o que foi regulamentado pela Lei de Uso, Parcelamento e Ocupação do Solo – LUOS, Lei nº. 13.885, de 25 de agosto de 2004 -, aplicáveis às áreas de Operação Urbana, com transferência de potencial adicional de construção. Hoje (2015), São Paulo tem um novo Plano Diretor (Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo 2014), procurando equilibrar a localização de emprego e moradia, tendo em vista reequilibrar a cidade. A nova lei (30), aprovada em 30 de junho de 2014 e sancionada em 31 de julho pelo atual prefeito de São Paulo, reviu o PDE 2002-2012.

O PDE 2002, 2012 (Lei Municipal nº 13.430 de 2002), dirimiu sobre áreas passíveis de Operações Urbanas Consorciadas, coordenadas pelo Poder Público municipal. As Operações Urbanas deveriam ser materializadas com a captação de mais valias e reaplicação dos recursos na própria área. Esse retorno dos recursos captados ao território-alvo se concretizaria com base em um Projeto Urbano, para coordenar e conferir singularidade à intervenção, e implementá-la como um todo coeso. Plano, instrumentos urbanísticos onerosos e Projeto Urbano consistem em três elementos articulados, que conferem identidade a um tipo de intervenção urbana que pretende se beneficiar das possibilidades de cada um de seus termos.

A definição de Operação Urbana Consorciada como articulação de instrumentos urbanísticos a um projeto urbano, evidencia a requalificação induzida como um amplo programa incidindo em uma porção definida do território. Sinaliza que o espaço urbano é uma determinação socioeconômica e política, um tempo-espaço, que inclui o enfrentamento com agentes e forças distintas (31), implicando não apenas em um desenho, mas em relações de natureza social que incidem no território.

O processo de transformação do solo é expressão do diálogo das forças e da relação homem-natureza, como geradora da técnica. Logo, dizem os juristas, não é qualquer tipo de intervenção urbana que pode ser definida como uma Operação Urbana (32), mas as que se propõem transformar estruturalmente a cidade, ao integrar melhorias sociais e valorização ambiental.

Operações urbanas e operações urbanas consorciadas, mecanismos de contrapartida

As Operações Urbanas surgiram no Brasil na década de 1970, com base no conceito de solo criado: pressupunham captura de mais-valias na forma de pagamento de contrapartidas onerosas. O coeficiente de aproveitamento único, e o pagamento de contrapartida para contemplar investidores e empreendedores imobiliários, ao possibilitar edificar acima desse índice, é um desses mecanismos. Tais mecanismos como o coeficiente único surgiram como um meio para mitigar desequilíbrios em distintas áreas da cidade, fruto da aplicação exclusiva da Lei de Uso, Ocupação e Parcelamento do Solo (33), expressão atual da Lei de Zoneamento de 1972 (Lei nº 7.805, de 1º. novembro de 1972).

Até a entrada em vigor do Estatuto da Cidade, em julho de 2001, o pagamento dos direitos urbanísticos adicionais no Brasil permaneceu condicionado ao potencial adicional de construção. A aplicação se dava em caso de o detentor dos direitos ser proprietário de um lote e apresentar ao Poder Público Municipal um projeto de empreendimento imobiliário. A Prefeitura calculava a contrapartida, paga em dinheiro ou obra, cobrindo-se o valor correspondente aos gastos. Os valores pagos permaneciam em uma conta vinculada, empregados somente quando o projeto fosse aprovado e a obra executada. A captura de contrapartidas se revelava penosa e demorada para o poder público, e os empreendimentos imobiliários se instalavam muito antes da infraestrutura necessária.

Um outro instrumento de captura e operacionalidade de mais-valias em São Paulo foram as Operações Interligadas, aventadas pela primeira vez em 1976, propondo um sistema que assegurava aos proprietários de terrenos urbanos o direito de construir para além da área do terreno, em troca da negociação de índices urbanísticos, ou ao doar à prefeitura um número determinado de habitações de interesse social. As Operações Interligadas foram regulamentadas pela Lei 10.209/86 (Lei do Desfavelamento) (34); seu objetivo era a remoção de favelas, principalmente em áreas valorizadas da cidade. Foi então proposta, em 18 de maio de 1995 a Lei Municipal 11.773, que destinava necessariamente o valor da contrapartida paga ao Fundo Municipal da Habitação, prevendo a destinação desses recursos a Habitações de Interesse Social (HIS).

O artigo 32 do Estatuto da Cidade (2001) modificou essa situação, e definiu Operações Urbanas Consorciadas como o meio por excelência de captura de contrapartidas onerosas, pois as OUC implicavam três processos – transformações estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental – implementados cumulativa e sincronicamente (35).

O Plano Diretor Estratégico de São Paulo (PDE 2002-2012) valorizou as Operações Urbanas Consorciadas, em sua Seção VII, artigos 156 até 234, como um instrumento de natureza jurídica, técnica e política: “conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público Municipal com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental” (36).

As Operações Urbanas surgiram como conceito e já haviam sido incluídas no Plano Diretor em 1985, e seriam implementadas uma década mais tarde, para promover mudanças estruturais na área central da cidade e captar recursos privados para a sua realização (37). O Plano Diretor, na gestão municipal de Mario Covas (1982-1985) incluiu as parcerias Público-Privado, tendo em vista a aplicação do instrumento urbanístico Operação Urbana. O objetivo era captar recursos para a produção de habitação popular, infraestrutura, equipamentos coletivos e outras transformações urbanísticas. As OU requeriam um plano articulado ao Projeto Urbano, para alcançar seus objetivos práticos, e uma clara sinalização dos mecanismos redistributivos, conhecimento e domínio precisos das necessidades, presentes e futuras, que envolvem população diretamente afetada.

O PDE 2002-2012 foi elaborado à luz das diretrizes do Estatuto da Cidade, e propôs um conjunto de nove Operações Urbanas, e a continuidade de outras quatro, já ativas: Centro, Água Branca, Faria Lima e Água Espraiada, regulamentadas e em funcionamento. As demais OU propostas foram Carandiru, Celso Garcia, Diagonal Norte, Diagonal Sul, Santo Amaro, Vila Leopoldina-Jaguaré, Vila Sônia, Jacu-Pêssego e Amador Bueno.  Em 2009, na gestão municipal de 2006 a 2012 foram sinalizadas e indicadas outras OUC, em orlas ferroviárias: Lapa-Brás, Mooca-Vila Carioca, e reafirmando Centro, Água Branca e Rio Verde Jacu (antiga Jacu-Pêssego). Novas áreas de OU poderiam ser sinalizadas em regiões de oportunidade, e os recursos obtidos com a captura de contrapartidas deveriam ser reaplicados, nos termos da lei, dentro desse perímetro, para implementar equipamentos e serviços necessários à transformação equânime. O reinvestimento das contrapartidas obtidas na área de intervenção deveria ser um estímulo a permanência da população em áreas beneficiadas por melhorias ambientais, como forma de realização ao direito à cidade (38).

A relação entre OU e OUC, e destas com planos e projetos urbanos está supostamente imbricada, e envolve a integração entre plano, projeto e implementação. Para cada OU é definido um conjunto de diretrizes que orienta a elaboração de planos e, por consequência, de projetos urbanos. Cabe ao plano uma ordem geral para direcionar, ordenar e assegurar o desenvolvimento induzido e coordenado do território pelo Poder Público Municipal, e aos Projetos Urbanos (PU) expressar em desenho urbano a definição do ambiente construído e espaço público dirimidos pelo plano (39).

Conjunto habitacional Jardim Edite, MMBB arquitetos + & H+F
Foto Nelson Kon

A operação urbana Água Espraiada (2001-2015)

A Operação Urbana Consorciada Água Espraiada foi criada pela Lei no.13.260 de 28 de dezembro de 2001, e regulamentada pelo Decreto 44.845, de 14 de junho de 2004. (40) Foi aprovada na gestão municipal 2001-2004, e foi a primeira OUC regulamentada no mesmo ano da criação do Estatuto da Cidade. Suas principais diretrizes são a revitalização e transformação induzida da área objeto, e abrange um perímetro que compreende parte do Bairro do Jabaquara, na Zona Sul, estendendo-se até o final das avenidas Luís Carlos Berrini, no sentido do centro da cidade, e Chucri Zaidan, em direção do bairro de Santo Amaro.

Essa Operação Urbana nasceu consorciada, sob o princípio de revitalização da área com intervenções que incluíam sistema viário, transporte coletivo, habitação de interesse social e espaços públicos de lazer e esportes. A área foi subdividida em setores, a fim de que as diferenças entre eles ficassem evidentes: para tratar de forma diferenciada as “desigualdades existentes na região e privilegiando as funções urbanas relacionadas com a distribuição espacial da população, das atividades econômicas e sociais, da oferta de infraestrutura e de serviços urbanos” (41). Os setores foram Jabaquara, Brooklin, Berrini, Marginal Pinheiros, Chucri Zaidan e Americanópolis. Ao nascer consorciada e visando realizar amplo Programa de intervenção, foi a primeira a adotar os CEPAC - Certificados de Potencial Adicional de Construção para o resgate de contrapartidas, sendo a emissão dos títulos regulamentada por lei específica. O instrumento surgiu na gestão municipal de Paulo Maluf (1993-96), tendo sido aperfeiçoado no governo Marta Suplicy (2000-2004), quando os CEPAC se tornaram títulos negociáveis (42). A partir da regulamentação da OUC em tela, a captura de mais-valias se potencializou e foi agilizada com os CEPAC, emitidos pela SP Urbanismo (43).

A emissão de CEPAC passou a ser regida pelo Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo 2002-2012, e pela Lei nº 13.260, de 28 de dezembro de 2001, que criou a Operação Urbana Consorciada Água Espraiada (44). As emissões foram regulamentadas pela Instrução 401 da CVM (Comissão de Valores Mobiliários) e vinculadas às etapas de execução do Projeto Urbano, valendo que por ordem de lei, somente poderiam ser leiloados mais CEPAC ao findarem os recursos financeiros destinados às obras.

Como esses títulos passaram a ser vendidos a qualquer interessado, não necessariamente proprietário de um empreendimento no perímetro da Operação, o valor resgatado foi convertido em direito de construir apenas na área de Operação Urbana Consorciada, e possibilitaram investimentos de partida, para o início das obras. Os recursos obtidos com a negociação de CEPAC foram destinados, no caso da OU Água Espraiada, à construção da Ponte Octávio Frias Filho (Ponte Estaiada) e a empreendimentos habitacionais que fixaram parte dos moradores da favela do Jardim Edith, e ainda a outros assentamentos irregulares ao longo do Córrego Água Espraiada (45).

Toda a extensão e entorno do córrego Águas Espraiadas experimentaram várias transformações ao longo do tempo: há 50 anos ali havia um fundo de vale que atravessava chácaras e pequenas casas, de frente para o riacho de águas límpidas. A partir da década de sessenta, com a industrialização e metropolização de São Paulo, assistiu-se à ocupação das margens daquele córrego, o que resultou no terceiro maior complexo de favelas da cidade de São Paulo. Na década de 1980, 68 núcleos de favelas, abrigando aproximadamente 80 mil pessoas estavam instalados às margens daquele curso d’água.

Favelas e comunidades populares se implantaram na área da OUC Água Espraiada desde 1964, quando foi aprovada pelo então prefeito Prestes Maia a Lei 6.591, em 5 de novembro daquele ano, a construção de uma avenida interligando a Marginal do Rio Pinheiros ao bairro do Jabaquara, situado às margens do córrego Águas Espraiadas. Tal decisão levou a desapropriar muitos terrenos na região, e como a avenida prevista não foi construída, aquela área pública foi entregue ao Departamento de Estradas e Rodagens, DER, passando a ser ocupada irregularmente (46). O uso público da terra impediu aos moradores qualquer usucapião, possibilitando sucessivas ondas de expulsão (47).

Na segunda gestão municipal do então prefeito Paulo Maluf (que reassumiu em 1993, por voto popular direto), reafirmou-se a realização de grandes obras viárias em São Paulo. A inclinação rodoviarista suplantava o possível avanço representado pelas Operações Urbanas. Uma das principais obras rodoviárias da ocasião foi a abertura da Avenida Águas Espraiadas, iniciada em 1993 e finalizada em 10 de janeiro de 1996, no último ano daquele governo. A construção dessa via deu início a um movimento de remoção de famílias que viviam há pelo menos vinte anos no local, levando antigos moradores para os extremos da cidade (sobretudo para as orlas de mananciais).

Entre 1991 e 1995, em que ocorreu a abertura da Avenida Águas Espraiadas, a região do centro expandido da capital paulistana perdeu 312 mil moradores, enquanto as regiões periféricas – norte, sul e leste – ganharam 504 mil novos residentes. A abertura da Avenida coincide com um primeiro movimento de gentrificação (48) induzido pela administração pública, ao estimular que a população residente fosse substituída, por outra de nível social mais elevado. O evento gentrificador coincidiu com a expansão rodoviária, acarretando infraestrutura de mobilidade que possibilitou a expansão periférica, ao se consolidar o tráfego de veículos sobre pneus (49).

Em 1995, uma parte das favelas da região da Água Espraiada já havia sido demolida. Realizou-se então o cadastro dos moradores optando-se por não realocar os afetados naquela mesma área, contrariando a legislação. Três opções de desocupação dos imóveis foram oferecidas à população: aquisição de moradia financiada e construída pela Prefeitura (em apartamentos no Barro Branco, Cidade Tiradentes, na Zona Leste de São Paulo, localizados a 50 quilômetros), recebimento de cheque-despejo no valor de um mil e quinhentos reais, ou pagamento de passagem de volta à cidade de origem. Nesse momento, foi doado um terreno no bairro Jardim Educandário para realocar a população do Jardim Edith, próximo à divisa do município de Taboão da Serra, na região metropolitana de São Paulo, terreno adquirido por um conjunto de empresários e situado a 15 quilômetros da favela (50).

As oportunidades e fragilidades da implementação da Operação Urbana Consorciada Água Espraiada podem ser melhor esclarecidas ao se compreender as relações entre essa ocupação por populações carentes, e o desenvolvimento imobiliário de alto padrão ocorrido na área, com a construção de edifícios corporativos que ocuparam, de início, a Avenida Luís Carlos Berrini, na década de 1980, importante eixo viário e imobiliário.

O eixo nasceu como avenida imobiliária, e viu surgir a arquitetura muito antes que o poder público tivesse despendido recursos para urbanizar a região, e investido em seu espaço público. A região se desenvolveu com recursos públicos, sem planejamento inicial de retorno de uma contrapartida social. O eixo Berrini foi então posteriormente incorporado à OUC Água Espraiada, para que seu desenvolvimento pudesse contemplar não apenas interesses imobiliários, mas o conjunto de demandas que caracterizava a região.

Nesse período, diretrizes urbanísticas foram estabelecidas para a área de influência da Avenida Água Espraiada (atualmente Avenida Jornalista Roberto Marinho), prevendo interligações viárias com outros importantes eixos urbano-metropolitanos, como a Avenida Nações Unidas e a Rodovia dos Imigrantes. A necessidade de atender ao escoamento do intenso tráfego da região, agravado pela centralidade que se definia (51), exigiu medidas de natureza rodoviária, cuja execução se antecipou à realização de outras obras.

Remoções de assentamentos precários aconteceram no período e nos anos subsequentes, e a história dos moradores do Jardim Edith é a única de vitória popular, acompanhada da elitização da área. Essa elitização foi enfrentada pelo movimento de 12 anos em prol da permanência dos residentes, com resultado de fixação de apenas 252 famílias. De 2001 a 2008, famílias foram duplamente removidas, expulsas também das áreas de mananciais para onde se deslocaram, a exemplo da Operação Defesa das Águas (2008). Essa ação visou impedir a ocupação sem freios das áreas de mananciais, tanto da orla da Represa Billings como da Guarapiranga. Outras remoções acarretaram a oferta de moradias pela Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo (Cohab) em Cidade Tiradentes, no extremo leste da capital, região de precária infraestrutura e condições de mobilidade limitadas para a população.

Jardim Edith era a maior favela da área da Operação Urbana Água Espraiada, contando com 3.200 famílias. Hoje (2015) se encontra praticamente erradicada, restando ainda 54 famílias no empreendimento residencial Estevão Baião, nas proximidades da Operação Urbana, aguardando ainda um destino. Embora poucas famílias tenham conseguido permanecer na região da OUC, um significativo número foi removido em sucessivos eventos que envolveram decisões do poder público municipal, reiterando práticas até mesmo opostas à fixação de populações originalmente residentes em áreas de Operação Urbana Consorciada.  

A situação atual teve suas origens desde a regulamentação da Operação Urbana Consorciada (Lei nº 13.260/2001), em que se previu a construção de 8.500 unidades habitacionais para abrigar os moradores das favelas.  A área da favela Jardim Edith, a maior de todas, foi definida como ZEIS, 1 (Zona Especial de Interesse Social) pelo Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo (2002) (52). Uma polêmica logo envolveu a Habitação de Interesse Social na região alvo, que já fora prevista por Lei. Na reunião de número 7 do Grupo Gestor, em 2005, decidiu-se que se deveria atender imediatamente a 190 famílias, com o pagamento de uma bolsa-aluguel para solucionar a remoção temporária. Coube à COHAB (Companhia de Habitação de São Paulo) identificar imóveis vazios na região, para abrigar os eventuais desalojados.

No primeiro leilão de CEPAC (2004 a 2006), previu-se que as contrapartidas seriam destinadas à construção de duas pontes estaiadas, e às unidades de Habitação de Interesse Social, totalizando 600. Estas deveriam abrigar preferencialmente os moradores do Jardim Edith. Foram emitidos nessa ocasião um total de 299.368 CEPAC, com valor mínimo de R$ 300,00 a R$ 360,00 cada um, sendo a arrecadação total de R$ 102.808.720,00 (53).

A segunda distribuição de CEPAC se deu em 2007, autorizada para dar prosseguimento às intervenções anunciadas na ocasião da primeira emissão. Foram negociados 317.781 títulos, no valor de R$ 411,00 cada, somando R$ 130.609.991,00. Das intenções anunciadas até aquele momento, somente uma ponte estaiada foi construída, e as habitações de interesse social o foram atendendo uma parcela dos interessados, tendo sido finalizadas bem depois (2013), embora a arrecadação total da Operação Urbana, até 2009, tenha sido noticiada no valor atual de R$ 722 milhões (52) contradizendo as expectativas do Estatuto da Cidade, que em seu artigo 33 (Lei Federal 10.257 de 2001), assevera que uma Operação Urbana Consorciada deve prover o atendimento a demandas sociais para beneficiar população diretamente afetada, e mecanismos de controle e fiscalização, com diálogo com a sociedade civil organizada (54).

Diante da frustração das expectativas populares de permanecer na área, em 2008 a comunidade mobilizou o Ministério Público, acionado para atender às demandas populares. A OUC Água Espraiada testemunha um esforço de participação e gestão popular, e exercício democrático. O processo social que envolve a OUC se revelou árduo, não isento de conflitos, e a luta para contrapor prioridades definidas pela administração pública municipal, movidas pela autonomia discricionária do Município, conflitando com a execução do Plano Diretor e da Lei Específica da Operação Urbana.

Ao ceder às sucessivas remoções, os eventos que explicitam seu desenrolar sugerem o favorecimento da segregação da população precarizada, contrariando os objetivos de equilíbrio previstos pelas Operações Urbanas Consorciadas, em seus aspectos socioambientais.

Com a revisão do Plano Diretor Estratégico em 2007, moradores enfrentaram a tentativa de desvincular a obrigatoriedade de construção de HIS em áreas de Operação Urbana (55). A revisão proposta nesse momento apresentou à Câmara de Vereadores  a extinção das Zonas Especiais de Interesse Social, conferindo ao poder público direito de remover as famílias afetadas por intervenções urbanas para conjuntos habitacionais na periferia. Em janeiro de 2008, o Executivo encaminhou à Câmara Municipal carta de adiamento da revisão do PDE, e em setembro do mesmo ano, a Associação Fórum Centro Vivo organizou um abaixo-assinado contra a revisão, e cem instituições se envolveram na elaboração de um documento denominado "Carta social em defesa do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo por uma cidade justa, democrática e sustentável".

O evento coincidiu com o fato de que, em abril de 2008, a Defensoria Pública do Estado de São Paulo, em audiência à Associação de Moradores do Jardim Edith, interpôs ação pública em que a comunidade de 800 famílias restantes se declarou prejudicada pelo programa de intervenções urbanísticas, pois a execução do complexo viário de interligação da Avenida Água Espraiada às Marginais do Rio Pinheiros levou a municipalidade a remover grande parte da população moradora, retribuindo-a em pecúnia (Portaria 138/06 SEHAB) (56). Tratou-se de flagrante contradição das determinações previstas na Lei da Operação Urbana Consorciada Água Espraiada (Lei 13.260/2001), desatendendo os moradores, impedidos de permanecer na área (57).

Uma vez concedida liminar à Defensoria Pública, ainda se tentou comprovar  a ilegitimidade da Operação Urbana, considerando-a e às suas normas destituídas de qualquer eficácia. A irregularidade se agravava, pela inexistência de proteção legal às famílias removidas, que receberam uma vez mais a quantia de R$ 5.000,00 a R$ 8.000,00 (de cinco a oito mil reais), conhecida por “cheque-despejo” (58). Em caso de não aceitar o cheque-despejo, a família podia ser transferida para um Conjunto Habitacional da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano – CDHU, no bairro de Campo Limpo, zona sul de São Paulo.

Residencial Corruíras, Jabaquara, São Paulo. Arquitetos Marcos Boldarini, Lucas Nobre e Renato Bomfim
Foto Daniel Ducci

A liminar da Defensoria Pública reforçava que a lei da OUC Água Espraiada previa o reassentamento definitivo das famílias atingidas pelas obras, e também a provisão de um programa de atendimento econômico e social. Exemplifica-se caminhos até mesmo opostos, frente a uma multiplicidade de normas que possibilita interpretações várias da legislação. Por vezes, alcança-se  com isso a mitigação da prioridade econômica e social em uma intervenção urbana. O entendimento de que o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor são o Caput da Lei, a norma geral a englobar as demais na Política Urbana não foi assimilado no processo histórico de implementação das OUC.

Os questionamentos da Defensoria Pública tiveram início em 2005, e desde esse evento pode-se afirmar que a efetiva ação da municipalidade para atender as famílias e abrigá-las em Conjuntos Habitacionais na área da Operação Urbana se deu de forma bem menos expressiva do que a prevista: das 26 ZEIS propostas, somente duas foram implementadas, Jardim Edith e Corruiras, também localizada na região. A Defensoria Pública chegou a vetar demolições e a remoção, onerando o Município em R$ 10.000,00/dia em caso de reincidência.

Diante dos acontecimentos expostos, a regulamentação original da OUC Água Espraiada foi modificada pela Lei 15.416/2011, prevendo-se então um programa de intervenções para o pleno desenvolvimento urbano e preservação da qualidade ambiental da região (59).  A reformulação assumia com plenitude a transformação da área, e para esse fim, estavam previstas intervenções no sistema viário priorizando o transporte coletivo, sistemas de drenagem, espaços públicos e de lazer, e Habitação de Interesse Social (HIS) para a população precarizada, que seria atingida pelas intervenções.

Em 23 de julho de 2011 (60) o então prefeito de São Paulo, sancionou lei para a construção de um túnel ligando a Avenida Roberto Marinho à Rodovia dos Imigrantes, modificando o projeto original da Operação Urbana, e elevando o custo em três bilhões de reais. Este novo projeto sugeria a remoção de favelas e desapropriação de imóveis na área formal, afetando 10 mil famílias, o que geraria poucos beneficios à população e priorizava efeitos rodoviaristas. Deve-se lembrar que por força de lei, o Executivo e a Câmara de Vereadores deveriam apresentar novo projeto a fim de liberar novos leilões de CEPAC. Esse último leilão induzido foi o que mais arrecadou recursos.

A população mobilizada não aceitou a mudança do projeto original e a imposição da necessidade de mais remoções, que afetariam moradores do bairro e das favelas. As reinvindicações urgiam que os R$ 3 bilhões deveriam ser melhor aplicados e direcionados às obras do metrô, corredores de ônibus, creches e habitação (61).

Em 2012 foi realizado o último leilão de CEPAC, cuja arrecadação consiste em montante não atualizado, de 1.360.338 títulos, no valor de R$ 1.731.353.316, 00. Outras mobilizações das famílias afetadas aconteceram simultaneamente, e evidenciaram um descompasso da destinação dos recursos, reinvindicados para a construção de moradias e creches, bem como transporte público, metrô e corredores de ônibus. A alteração do projeto foi então questionada pelo Ministério Público Estadual, por meio de sua Câmara de Habitação e Urbanismo, ao afirmar que a obra que não incluiu providências de atendimento às famílias removidas (62).

O Ministério Público prossegue ainda hoje investigando a destinação dos recursos arrecadados na Operação Urbana Água Espraiada, posicionando-se para que estes sejam investidos no perímetro, em benefício de todos os envolvidos. Desde 2013, 19 das 26 comunidades que ainda seriam afetadas pelo andamento da Operação Urbana Água Espraiada se organizaram por meio do Fórum de Lideranças do Jabaquara (63). A população ainda luta para não ter o mesmo destino de moradores expulsos para a periferia, em gestões antipopulares.

Faixas contra as remoções se estendem junto às casas existentes de moradores de comunidades, e treze (13) se encontram na área em que a Operação Urbana espera construir um parque linear, às margens do córrego Água Espraiada (64).

Conjunto residencial Jardim Edith

O Conjunto Habitacional Jardim Edith, projeto de MMBB Arquitetos H+F Arquitetos e vencedor da categoria "Habitação Social" no Prêmio O Melhor da Arquitetura 2013, foi inaugurado em maio desse ano (65), e tomou o lugar da favela que se localizava no cruzamento das avenidas Engenheiro Luís Carlos Berrini e Jornalista Roberto Marinho, junto à ponte estaiada, um dos locais mais procurados para sediar o setor financeiro e de serviços de São Paulo.

O atual conjunto residencial Jardim Edith (2013) é uma realização de habitação de interesse social na área-alvo da OUC em tela. O conjunto demonstra grande qualidade arquitetônica, incluindo espaços e programa definidos competentemente, contando com creche e equipamentos de assistência social e de saúde. Foi executado com recursos financeiros provenientes da venda de CEPAC, e consiste na única vitória popular obtida no processo de implementação da Operação Urbana diante da elitização sofrida pela região, atestando que no jogo de atores e forças, veio ganhando e sendo priorizada a especulação imobiliária e fundiária. Os moradores da favela lutaram por doze anos para permanecer residindo no local, enfrentando ações do poder público, incêndios, e a pressão do mercado imobiliário que pretendia dar aos moradores realocados na área de Operação Urbana o mesmo destino de outros: a remoção ou o convencimento a aceitar outros destinos.

O processo que reafirma a transformação ainda elitizada da região do Córrego Água Espraiada culminou em 2013 com os últimos leilões de terrenos pertencentes ao Departamento de Estradas e Rodagem (DER), nos quais ainda vivem cerca de 400 famílias. O conflito que envolve a permanência na região dessas famílias consiste no ápice do processo de remoção, iniciado ainda nos anos 1990 – sendo que as remoções ainda são uma sombra a envolver atores diversos.

A região passou de terceiro maior núcleo de favelas de São Paulo, até antes da virada do século, para uma das áreas mais valorizadas da cidade, ao preço que varia de R$ 11 mil o metro quadrado construído a R$ 8,5 mil, segundo dados da Empresa Brasileira de Estudos de Patrimônio (66), contra R$ 1.017 a R$ 1.009 o metro quadrado, em 1996, ano da inauguração da Avenida Jornalista Roberto Marinho (67). A valorização da terra na região da Operação Urbana Água Espraiada resultou do investimento em infraestrutura por parte do poder público, possibilitando à iniciativa privada melhorias ambientais, que acarretaram na subida de preços.

O fato de haver apenas 252 famílias assentadas no conjunto habitacional construído na área da Operação Urbana, diante do tempo de sua existência (treze anos) e de vários embates entre sociedade e Estado para garantia do direito à cidade e fixação da população em moradia de interesse social é o cerne enfrentamento e das tensões, que envolvem o complexo de eventos relacionados à política urbana e ao cumprimento da legislação urbanística no Brasil, frente às possibilidades de ações equilibradoras de desigualdades socioterritoriais.

Mais recentemente, em 2013, moradores da região organizados em torno do Fórum de Lideranças do Jabaquara seguiram reinvindicando seus direitos, procurando evitar novas remoções, cientes de que antigos residentes foram “espalhados pelos extremos da cidade” (68). Em outubro de 2013, foi concluído o complexo habitacional Jardim Edith, projeto vencedor do prêmio “O melhor da Arquitetura” promovido pela revista Arquitetura e Construção. De autoria do escritório MMBB Arquitetos & H+F Arquitetos o residencial conta com 25.000 m2, e ocupa o lugar da favela com 252 unidades, de 50 m2 cada. Cada um dos prédios contribui com a ambiência urbana ao se integrar com unidade básica de saúde e creche, restaurante, escola e relação nítida com o espaço público. Situa-se na confluência das Avenidas Luís Carlos Berrini e Jornalista Roberto Marinho, junto à Ponte Estaida, representando um investimento total de R$ 43 milhões (69). O Conjunto Residencial Corruíras, localizado no Jabaquara  é projeto do escritório Boldarini Arquitetura e Urbanismo, iniciado em 2008 e inaugurado em 2013, e foi uma das realizações para acomodar população menos favorecida na região - abriga 244 famílias removidas da favela Nova Minas Gerais, localizando-se ao lado do pátio de trens da estação Jabaquara do Metrô.

Residencial Corruíras, Jabaquara, São Paulo. Arquitetos Marcos Boldarini, Lucas Nobre e Renato Bomfim
Foto Daniel Ducci

Em julho de 2014, o então Prefeito de São Paulo suspendeu por tempo indeterminado a construção do túnel de 2,3 km, que deveria conectar a Avenida Jornalista Roberto Marinho à Rodovia dos Imigrantes, e reforçou a destinação de R$ 1 bilhões e 687 milhoes, que se encontram em caixa da Operação Urbana Água Espraiada, arrecadado até então com a negociação de CEPAC a obras de habitação em ZEIS, Zona Especial de Interesse Social (70).

A administração municipal sinalizou com esse gesto não priorizar a construção da via, que facilitaria o escoamento de veículos ao litoral do estado de São Paulo, e que desencadearia  a remoção de 40 mil moradores de 16 favelas do bairro do Brooklyn. Mantendo lotes licitados para construir 8 mil moradias, sugere atender à população moradora de núcleos localizados ao longo da Avenida Roberto Marinho, valorizando a habitação de interesse social, o parque linear, a reformulação da Avenida Chucri Zaidan, e a intensificação de transporte público na região, o que foi decido em audiências públicas. Hoje, em 2015, treze favelas ainda ocupam áreas em que a Operação Urbana prevê construir um Parque Linear, de 600 mil metros, às margens do Córrego Água Espraiada. Na faixa da Linha 17 – Ouro do Monotrilho em construção, que vai fazer a ligação Morumbi e Jabaquara, se encontram ainda as favelas Alba, Babilonia e Vietnã. Conforme a Prefeitura de São Paulo, serão construídas oito mil unidades habitacionais de HIS: seis mil de responsabilidade da Prefeitura e outras duas mil a cargo da CDHU; sete mil unidades serão construídas em 66 pontos distintos dentro do perímetro da operação urbana e mil unidades pela CDHU nas imediações, sendo que  as desapropriações estão em andamento. Uma parceria entre CDHU, Secretaria de Habitação e SPObras pôs em marcha a construção de 428 unidades, distribuídas em três conjuntos residenciais. Prevê-se desapropriar 242 imóveis e a Prefeitura já tem a imissão na posse de 23 áreas correspondentes a 61 imóveis, onde estão sendo construídas as unidades.

Lideres comunitários são sensibilizados, apesar das práticas democráticas com resultados mais exitosos no que se refere à construção de HIS, a exemplo do projeto premiado e implantado, ainda por uma hesitação da administração pública no que se refere a articulação do plano a projetos urbanos e arquitetônicos, sinalizando um lapso quanto ao detalhamento das ações futuras, o que os leva a persistir em seus esforços para permanecer  na área, e garantir seus direitos repetindo o êxito dos moradores da favela Jardim Edith. Nos dias atuais, conforme dados da Secretaria da Habitação do Município (SEHAB), 64 terrenos estão sendo desapropriados para que recebam conjuntos habitacionais para reassentar famílias afetadas, que se localizam em áreas fora do perímetro original, o que fere as determinações de uma Operação Urbana Consorciada.

Considerações finais

O artigo apresentou a gênese e implementação da Operação Urbana Consorciada Água Espraiada, apontando algumas contradições entre a avançada concepção normativa do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor Estratégico do Município (PDE 2002-2012). O processo que envolve essa OUC revela a tensão entre o poder decisório da administração pública municipal, e a discricionariedade que incide na execução do plano, o que expôs a fragilidades a população residente na área de intervenção, cuja permanência no local se viu afetada pela discricionariedade administrativa.

Apesar de os planos admitirem sempre um caráter discricionário intrínseco, por sua natureza processual e flexível, no Brasil são regulamentados e estão sujeitos ao caput da Lei: o Estatuto da Cidade, de onde emanam os Planos Diretores e as leis específicas, tais como as leis das Operações Urbanas, que os acompanham. Tal normatização é uma condição prévia que assegura os direitos de todas as forças e partes envolvidas, o que deve ser respeitado e não pode ser subvertido pelo poder discricionário da administração pública, que no caso da OUC estudada, quis modificar o projeto inicial e afetando a permanência da população residente. Tendo em vista a correção dos rumos tomados, o Ministério Público realizou sua intervenção, realizando um feed-back do plano, visando ao atendimento da população afetada pelas decisões intervenientes de uma ação discricionária, nesse caso, indevida.

As Operações Urbanas Consorciadas foram definidas como um instrumento urbanístico para o desenvolvimento induzido da cidade, e sugerem estratégias de transformação por meio de Projetos Urbanos, realizados em porções definidas do território municipal. Tais áreas, passíveis de intervenções dessa natureza, são selecionadas e identificadas no Plano Diretor, e compreendidas como vocacionadas para esse fim, devendo prover um amplo programa de atendimento socioeconômico à população diretamente afetada. Decorre que se deveria provê-las de um desenho capaz de alcançar a qualidade socioambiental prevista, incluindo em seu processo diálogo com todas as forças envolvidas.

O mix de atividades para uma área de OUC representa a expressão do atendimento previsto pelo Projeto Urbano ao conjunto de forças e interesses em jogo, pelo mercado imobiliário e o mercado de terra urbana. A valorização fundiária, em um sistema de produção capitalista do espaço urbano, acarreta inexoravelmente mais-valias que podem ser resgatadas pelo poder público, possibilitando, a partir da normatização da função social da propriedade expressa pela legislação, o direcionamento desses recursos e seu reinvestimento no interior do perímetro da intervenção.

O mecanismo previsto para as OUC brasileiras foi possibilitado a partir da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade, que como caput da lei, passou a reger a elaboração e a aprovação de planos diretores, e intervenções urbanas à semelhança das Operações Urbanas.

No entanto, cabe ao poder público municipal, gestor desse processo, a orientação e definição de prioridades e tempos de execução, bem como das etapas e dos serviços e atividades programáticas previstas, entre as quais o provimento de habitação de interesse social.

Na área da OUC analisada, a Operação Urbana Água Espraiada, pode-se observar que a Lei Específica que a regularizou previa um Programa de atendimento amplo a população originalmente assentada na região, sobretudo nos vários núcleos de favelas existentes. Durante todo o processo histórico que envolve a transformação da área, desde a abertura da Avenida Luís Carlos Berrini e Avenida Águas Espraiadas, na década de 1970, um movimento contínuo de expulsão de moradores a áreas de mananciais e regiões periféricas aconteceu, facultado e até mesmo acelerado pelo poder discricionário das administrações municipais que se sucederam, contradizendo o avanço representado pela Operação Urbana que veio a se instalar e englobar a área em que se localizam essas avenidas e territórios adjacentes.

Embora a Operação Urbana tenha representado um sucesso no que diz respeito ao aperfeiçoamento contínuo do mecanismo de captura de mais-valias e seu resgate por meio de CEPAC, o que pode ser constatado pelo montante arrecadado pela negociação desses títulos, o mesmo sucesso parece não ter se efetivado quanto à fixação da população atingida e à oferta de meios para seu assentamento definitivo, e disponibilidade de serviços a ela destinados. Mesmo com o atendimento hoje realizado a 252 famílias moradoras do Conjunto Habitacional Jardim Edith, outros núcleos favelizados da região seguem a espera de solução das precárias condições em que vivem, fato que a atual administração municipal prevê dirimir. A boa arquitetura do Conjunto residencial, que agrega moradia, equipamentos coletivos e serviços em seu embasamento, não foi suficiente para atender à população carente por habitação na área, razão pela qual o poder público municipal atualmente compreende que é preciso seguir reinvestindo recursos na área, suprindo à demanda social configurada.

A análise crítica da implementação das OUC em São Paulo num recorte temporal que abrange desde sua origem até os dias de hoje revela que a relação entre instrumento urbanístico, projeto urbano e implementação é tensa, por não dizer conflituosa, e revela a tensão entre a discricionariedade inerente à flexibilização dos planos e ação discricionária do poder executivo municipal, implicada com o próprio amadurecimento das instituições democráticas nos países latino-americanos.

É na fricção entre a administração pública, seu poder de atuação discricionária e os interesses de valorização fundiária e imobiliária, bem como de gestão coletiva da terra urbana – com a efetiva participação da sociedade, fazendo-se ouvir e resguardando seus direitos – que se torna possível vislumbrar a aplicabilidade da lei e de suas potencialidades de indução de uma outra configuração do espaço urbano.

O processo que envolve a OUC Água Espraiada é um exemplo disso, evidenciando as formas que se impõem para estabelecer ganhos das populações menos favorecidas, impelidas à gentrificação devido aos processos de valorização da terra que acompanham melhorias e a requalificação urbana. É o presente que ilumina um futuro, ainda incerto, mas muito distinto do Brasil esmagado pelo silêncio da ditadura, que se moderniza de dentro para fora, a partir de seus anseios próprios de superação dos desequilíbrios socioterritoriais atavicamente consolidados.

notas

1
LUNGO, Mario. Globalização, grandes projetos e privatização da gestão urbana.  In Cadernos IPPUR- UFRJ, vol. XVIII, n. 1 e 2, jan.-dez. 2004, pp. 11-29.

2
CATANESE, Elisabeth; MURTA, Camila C.. Os limites do poder discricionário da administração pública. Disponível em <http://www.acopesp.org.br/artigos/Dra.%20Elisabeth%20Catanese/LIMITES%20DO%20PODER%20DISCRICION%C3%81RIO%20DA%20ADMINISTRA%C3%87%C3%83O%20P%C3%9ABLICA__BE_GI_CA_ok.pdf>. Acessado em 26 de abril de 2015.

3
NORONHA, Francisco. A discricionariedade de planificação municipal na elaboração e aprovação dos planos e seus limites jurídicos -  algumas questões. In: Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto.  Porto, Ano IX, 2012: p. 2. Disponível em <http://www.abreuadvogados.com/xms/files/02_O_Que_Fazemos/Publicacoes/Artigos_e_Publicacoes/Artigo_FAN_-_RFDUP_2_-5318599_1-.pdf>.

4
Id., ibid., p. 2.

5
Id., ibid.

6
Op. Cit., p. 23.

7
PORTAL DA PREFEITURA DE SÃO PAULO, “Operação Urbana Consorciada Água Espraiada”.Disponível em <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/sp_urbanismo/operacoes_urbanas/agua_espraiada/index.php?p=19590>. Acesso em 15 de março de 2015.

8
Id., ibid.

9
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Estatuto da Cidade. Lei Federal 10.257/2001. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm>. Acesso em Fevereiro de 2014.

10
Id., ibid.

11
CÂMARA, in DALLARI, Adilson e FERRAZ, Sérgio (coord.). Estatuto da Cidade. Comentários à Lei Federal 10.257/2001. 3ª. edição, atualizada de acordo com as Leis 11.673/2008 e 11.977/2009. São Paulo, Malheiros Editores, 2010.

12
DALLARI, Adilson e FERRAZ, Sérgio (coord.). Estatuto da Cidade. Comentários à Lei Federal 10.257/2001. 3ª. edição, atualizada de acordo com as Leis 11.673/2008 e 11.977/2009. São Paulo, Malheiros Editores, 2010.

13
VILLAÇA, Flavio. Dilemas do Plano Diretor. In: CEPAM O Município no século XXI: cenários e perspectivas. São Paulo, Fundação prefeito Faria Lima, 1999, p. 38).

14
FAORO, Raimundo. Os donos do poder: Formação do Patronato Político Brasileiro. São Paulo, Edições Globo, 2001.

15
DALLARI, Adilson e FERRAZ, Sérgio (coord.), op. Cit.

16
MINER, Cynthia Regina de Lima Passos. “O papel do Ministério Público na implementação do Estatuto da Cidade”. In: JusNavigandi. Disponível em http: jus.com.br artigos 3966. p. 15.

17

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Estatuto da Cidade. Lei Federal 10.257/2001. Art. 39. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm>. Acesso em Fevereiro de 2014.

18
Id., ibid., p. 5.

19
Direito de preempção: instrumento que outorga ao poder público em circunstâncias justificáveis o direito de preferência para adquirir, mediante compra, um imóvel que esteja sendo vendido pelo proprietário a outra pessoa, em razão de diretrizes da política urbana (PORTAL DA PREFEITURA DE SÃO PAULO, “Operação Urbana Consorciada Água Espraiada”. Disponível <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/sp_urbanismo/operacoes_urbanas/agua_espraiada/index.php?p=19590>. Acesso em 15 de março de 2015.

20
Outorga onerosa: mecanismo de exceção ao zoneamento, possibilitando construir acima do coeficiente básico permitido até o limite do Coeficiente Máximo, em cada zona (PORTAL DA PREFEITURA DE SÃO PAULO, “Operação Urbana Consorciada Água Espraiada”. Disponível em <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/sp_urbanismo/operacoes_urbanas/agua_espraiada/index.php?p=19590>. Acesso em 15 de março de 2015.

21
Operações Urbanas Consorciadas: intervenções pontuais realizadas sob a coordenação do Poder Público e envolvendo a iniciativa privada, empresas prestadoras de serviços públicos, moradores e usuários do local, buscando alcançar transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental (PORTAL DA PREFEITURA DE SÃO PAULO, “Operação Urbana Consorciada Água Espraiada”. Disponível em <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/sp_urbanismo/operacoes_urbanas/agua_espraiada/index.php?p=19590>. Acesso em 15 de março de 2015.

22
Direito adicional de construção: “confere ao proprietário de um lote a possibilidade de exercer seu potencial construtivo em outro lote, ou de vendê-lo a outro proprietário. Deve ser utilizada, portanto, em áreas que o Poder Público tenha, por qualquer motivo, interesse em manter com baixa densidade. Obviamente, as áreas que podem receber o potencial construtivo devem ser aquelas em que a densificação seja desejável ou, ao menos, tolerável” (SABOYA, Renato. A transferência do direito de construir. Transferência do Direito de Construir. In: Direito Urbanístico Brasileiro Estatuto da Cidade: Acervo bibliográfico. Disponível em http://infoecidade.blogspot.com.br/2011/04/transferencia-do-direito-de-construir.html. Acessado em 1 de junho de 2014. p. 1).

23
CÂMARA, in DALLARI, Adilson e FERRAZ, Sérgio (coord.). Estatuto da Cidade. Comentários à Lei Federal 10.257/2001. 3ª. edição, atualizada de acordo com as Leis 11.673/2008 e 11.977/2009. São Paulo, Malheiros Editores, 2010.

24
id. IBID.

25
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo, ed. Saraiva, 5ª ed., 2000.

26
BRANDÃO, Hugo Junior; PALASSI, Marcia Prezotti; FERREIRA, Dirce Nazaré de Andrade. Administração Pública. Brasília, Universidade Aberta do Brasil, 2007.

27
CRESPO, Victor Hugo Marcão. Sistema partidário e o modelo brasileiro. In: ÂmbitoJurídico.com.br.Disponível em <http://ambitojuridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=7961&revista_caderno=28>. Acessado em 25 de maio de 2014. 2014, p. 1.

28
PORTAL DA PREFEITURA DE SÃO PAULO. Plano Diretor Estratégico de São Paulo - PDE –2002-2012. Disponível em <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/chamadas/lei_13430_1407187409_1426011333.pdf.> Acesso em 20 de novembro de 2014.

29
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sobre os autores

Eunice Helena Sguizzardi Abascal é Arquiteta e Urbanista, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo Mackenzie. Doutora em Arquitetura e Urbanismo.

Carlos Abascal Bilbao é Arquiteto e Urbanista. Mestre em Ciências Sociais pela Fundação Escola de Sociologia e Política – FESP. São Paulo.