Regionalização, uma discussão necessária
Partindo das indagações a respeito da crescente desarmonia entre norma e forma que reflete a situação e o estágio de desenvolvimento das regiões metropolitanas no país, o artigo segue como uma reflexão sobre a compreensão por parte das entidades político-administrativas acerca do assunto, bem como as derivações físicas que esse entendimento expressa no território. É objeto de estudo a criação e composição de regiões nos estados brasileiros, bem como o quadro geral e muitas vezes comum que se desenha sobre elas.
A visível sobrecarga de determinadas centralidades classificadas como sedes de regiões em detrimento do esvaziamento de outras, é fenômeno quase constante quando se fala em regionalização no Brasil, paradoxalmente ao ideário construído pós constituição democrática de 1988 e aos crescentes discursos que carregam a bandeira da igualdade.
Exemplificando, estão as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste em que um padrão pode ser observado: o excesso ou a ausência de regiões metropolitanas — o que certamente não é sinônimo de evolução, ou atraso, apenas um bom fator para a análise. Hoje, ainda três estados não possuem vestígio de processos de regionalização.
Acre, Piauí e Mato Grosso do Sul, além de não obterem uma normatização específica sobre o tema, sequer possuem regiões que abriguem suas capitais, apesar de muitas vezes esboçarem agrupamentos significativos para tanto. O fato é que, salvo exceções, pouquíssimos estados possuem legislação detalhada sobre a criação e construção de regiões. Essa ação é hoje delegada a cada estado por meio de legislação complementar (CF 1988), diferindo dos antigos procedimentos em que costumava-se, de forma simplória, regionalizar o estado como um todo (1).
Uma região é definida por “agrupamento de municípios limítrofes de integração funcional de natureza econômico-social e urbanização contínua ou que apresentam manifesta tendência nesse sentido, exigindo, por isso, planejamento integrado de funções de interesse comum. De acordo com os critérios constitucionais, a aglomeração só ocorre em áreas com certo desenvolvimento e dinamismo econômico. Presença de um ou mais centros que polarizam os municípios do entorno” (2). Nesse sentido, o estado de São Paulo aparece como caso particular e central na discussão principalmente sobre o estágio e qualidade das metrópoles brasileiras. É hoje, o exemplo mais esclarecedor quanto a procedimentos de criação, qualidade metropolitana e compatibilidade entre território real e metropolitano, seguindo, de forma bastante satisfatória, o conceito regional.
Desse recorte, pretende-se, a partir de um panorama geral da regionalização no Brasil, expor a situação atual da política pública de modo geral sob a ótica da regionalização. Posteriormente, através da classificação dos estados por evolução e estágio metropolitanos, busca-se colocar pontualmente os patamares atingidos pela regionalização em cada estado, de onde pode-se retirar dois estados para análise e comparação dos dados que legitimam o estado metropolitano, morfologia dos territórios e qualidade envolvida na ação metropolitana: São Paulo e Paraíba, que compõem o estudo de caso resultante das reflexões acerca do tema metropolitano no artigo.
Panorama geral da regionalização no Brasil
Contextualizando, apenas no estado de São Paulo, são 645 municípios. Destes, 37 são responsáveis pela porção mais significativa da produção, e, portanto, da renda total. Concentram, além disso, 56% da população total do estado, 93% das operações de crédito, 70% da riqueza, em apenas 16% do território. É esse evidente inchaço que se desdobra no fenômeno da regionalização, sobrecarregando as infraestruturas, e interferindo diretamente na qualidade de vida e nas competências do estado, que muitas vezes não consegue atingir tamanha demanda.
Aprofundando a discussão acerca do fenômeno metropolitano nos estados brasileiros, nota-se uma tendência natural à heterogeneidade no território: tanto a vastidão física quanto a tradicional forma hierárquica de ocupação da terra são fatores centrais para o entendimento a respeito do quadro contemporâneo de regionalização. Pode-se classificar primariamente o estágio metropolitano em três grandes patamares: onde não há regionalização (metropolitana), onde há alto índice de regionalização (não necessariamente indicando qualidade regional), e onde há um entendimento tecnicamente mais adequado sobre regionalização.
A começar pelo primeiro, três estados não possuem regionalização concreta (Acre, Mato Grosso do Sul e Piauí). Ao comparar esse quadro com o que é dito acerca do tema nas respectivas constituições estaduais, percebe-se uma compreensão bastante vaga sobre o polo técnico. Não há vestígios de regulamentações, procedimentos ou critérios para a construção de regiões, apenas uma breve descrição conceitual sobre metropolização desconectada das formas concretas de cada território.
Os estados que exibiram alto índice de regionalização como Bahia e Paraíba apresentaram um entendimento mais específico sobre o processo de regionalização, mas ainda pouco normativo, desconectado dos determinantes socio-espaciais, manifestando o caso mais crítico acerca do fenômeno metropolitano, uma vez que as relações e funções metropolitanas nem sempre estão legitimadas no território.
Por fim, estados como São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro exibiram uma concepção satisfatoriamente clara e complexa acerca da regionalização, expressa tanto nas legislações acerca do tema, quanto na morfologia do território, isto é, no território físico, concreto. No caso do Rio de Janeiro, por exemplo, está prevista, já na legislação estadual, a participação da sociedade civil no ato de metropolização.
|
Roraima (Boa Vista) |
Atuais: Boa Vista, Central, Sul de Roraima |
“Parágrafo único. O Estado poderá, mediante Lei Complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de serviços públicos de interesse comum”.
|
|
Amazonas (Manaus) |
Atual: Manaus |
“Art. 54 — Compete privativamente ao Governador do Estado: I — nomear e exonerar os Secretários de Estado; […] propor à Assembleia Legislativa a criação de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos e para os fins a que se refere o art.140, desta Constituição, e art. 25, § 3º da Constituição da República”.
|
|
Amapá (Macapá) |
Atual: Macapá |
Apenas admite que o estado situa-se na “região amazônica”. Sem fundamentos ou procedimentos que normatizem regiões metroolitanas. “XII — cooperar com os demais Estados e Municípios da Região Amazônica e da União, na preservação do sistema ecológico, das riquezas naturais da região e da soberania nacional”.
|
|
Pará (Belém) |
Atuais: Belém, Marabá, Santarém. Em projeto: Carajás |
“Art. 91. Cabe à Assembléia Legislativa […] VI — instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões” “43§ 2°. O Estado poderá, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por grupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum”.
|
|
Maranhão (São Luís) |
Atuais: São Luís, Sudoeste maranhense |
“Art. 25. O Estado poderá, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por grupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum”. “Parágrafo único. A participação de qualquer Município em uma região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião não implicará perda de autonomia e dependerá de prévia aprovação da respectiva Câmara Municipal”. “Art. 26. A abrangência geográfica, os objetivos e meios específicos do órgão, seu mecanismo de administração, respeitada a autonomia municipal, serão definidos na lei que o instituir”.
|
|
Ceará (Fortaleza) |
Atuais: Cariri, Fortaleza Em projeto: Inhamuns, Sobral, Vale do Jaguaribe |
“Parágrafo único. Com o objetivo de buscar o desenvolvimento e integração regional sustentável, o crescimento econômico com distribuição de renda e riqueza e a conquista de uma sociedade justa e solidária, as conformações de que trata este artigo são assim classificadas: regiões metropolitanas; microrregiões; e aglomerações urbanas”. “Art. 32. O Estado e os Municípios atuarão conjuntamente, nas microrregiões, na região metropolitana e nas aglomerações urbanas, para ordenar as ações governamentais, assim configuradas: I — planejamento e disciplinamento urbano físico e social; II — compatibilização de planos, programas e projetos; III — articulação do sistema viário em que se inserem os municípios”.
|
|
Rio Grande do Norte (Natal) |
Atuais: Natal Em projeto: Mossoró |
“§ 5°. O Estado pode, mediante lei complementar, instituir áreas ou regiões metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões, constituídos por agrupamentos de Municípios limítrofes para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, observando: I — incentivo, através de isenções e outros benefícios fiscais, às empresas industriais e agroindustriais instaladas pioneiramente na região e que utilizem recursos e mão-de-obra locais, extensivo às empresas ou pessoas físicas que se dediquem às atividades agrícolas e pecuárias de alta tecnologia; II — redução de tarifas e preços públicos em razão dos requisitos do inciso anterior; III — custos de financiamento favorecidos por bancos estaduais para compatibilizar as desigualdades decorrentes do local da produção; IV — proporcionalidade dos benefícios, em razão da quantidade de emprego da mão-de-obra local; V — outros incentivos que assegurem a interiorização do desenvolvimento no território do Estado”.
|
|
Paraíba (João Pessoa) |
Atuais: Araruna, Barra de Santa Rosa, Campina Grande, Esperança, Guarabira, Itabaiana, João Pessoa, Patos, Sousa, Vale do Mamanguape, Vale do Piancó Em projeto: Catolé do Rocha, Monteiro, Pombal, Santa Luzia, São Bento, Solânia, Sumé. |
“Art. 25. É facultada a criação de órgãos ou entidades de apoio técnico, de âmbito regional, para organizar, planejar e executar as ações públicas de interesse comum. Art. 26. A lei complementar que instituir as regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões disporá sobre as questões públicas de interesse comum. Art. 27. Para a organização, planejamento e execução das funções públicas de interesse comum, no âmbito das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, serão destinados recursos financeiros do Estado, previsto nos orçamentos anuais. Art. 28. Será instituído, por lei complementar, mecanismo de compensação financeira aos Municípios que sofrerem diminuição ou perda de receita, por atribuições e funções decorrentes do planejamento regional”.
|
|
Piauí (Teresina) |
Em projeto: Picos |
“Art. 41. Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.
|
|
Pernambuco (Recife) |
Atual: Recife Em projeto: Caruaru |
“Art. 95. Para efeito administrativo, o Estado poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico, social e cultural, visando ao seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais. §1º Lei complementar estadual disporá sobre: I — as condições para integração de regiões em desenvolvimento; II — a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, os planos regionais integrantes dos planos estaduais e municipais de desenvolvimento econômico e social, que deverão ser devidamente aprovados”.
|
|
Acre (Rio Branco) |
Em Projeto: Rio Branco |
“Art.167. Para efeitos administrativos, o Estado poderá articular a sua ação em microrregiões, que se constituem num mesmo complexo geoeconômico e social, visando ao seu desenvolvimento e à redução das desigualdades internas. Parágrafo único. Estas microrregiões obedecerão ao que determinar a lei complementar federal a respeito de regiões”.
|
|
Alagoas (Maceió) |
Atuais: Agreste, Maceió, Médio Sertão, Palmeira dos Índios, Vale do Paraíba, Zona da Mata |
“Art. 41. O Estado poderá, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas de Municípios limítrofes, para integrarem a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum”.
|
|
Rondônia (Porto Velho) |
Atual: Porto Velho |
“Art. 25. Para efeitos administrativos, o Estado poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais. § 1°. Lei complementar disporá sobre: I — as condições para integração de regiões em desenvolvimento; II — a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social, aprovados juntamente com estes. § 2°. Os incentivos regionais compreenderão, além de outros, na forma da lei: I — igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de responsabilidade do Poder Público; II — juros favorecidos para financiamento de atividades prioritárias; III — isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos estaduais devidos por pessoa física ou jurídica”.
|
|
Mato Grosso (Cuiabá) |
Atual: Vale do Rio Cuiabá |
“Art. 302 — O Estado poderá criar, mediante lei complementar, região metropolitana, microrregiões e aglomerados urbanos, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas e serviços de Interesse comum. § 1º — Os Municípios que venham a integrar os agrupamentos previstos neste artigo não perdem a autonomia política, financeira e administrativa. § 2º — A região metropolitana, as micro regiões e os aglomerados urbanos dispõem de um Conselho Deliberativo, composto por representantes do Estado, das Prefeituras, das Câmaras Municipais e das comunidades organizadas, diretamente afetadas, com representação paritária do Poder Público e das organizações comunitárias. § 3º — O Conselho Deliberativo será assessorado por órgão técnico a ele subordinado e terá suas atribuições e regras de funcionamento definidas na respectiva lei complementar. Art. 303 — Lei complementar disporá sobre tarifas e preços relativos às funções públicas de interesses comuns na região metropolitana, micro regiões e aglomerados urbanos”.
|
|
Tocantins (Palmas) |
Atuais: Palmas e Gurupi Em Projeto: Araguaína |
“§ 2º. Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe: […] apreciar e acompanhar planos de desenvolvimento e programas de obras do Estado, de regiões metropolitanas, de aglomerações urbanas e de microrregiões”.
|
|
Sergipe (Aracaju) |
Atual: Aracaju |
“§ 1º. A criação de região metropolitana, aglomeração urbana e microrregião deve ser ratificada pela Câmara de Vereadores dos Municípios que as compõem, na forma da lei. § 2º. Os Municípios poderão instituir fundos municipais de desenvolvimento ou para executar as funções públicas de interesse comum. § 3º. O planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum efetuar-se-ão mediante concessão a entidade estadual ou municipal, ou pela constituição de empresa de âmbito metropolitano, ou, ainda, mediante convênios ou consórcios que venham a ser estabelecidos, permitindo-se, ainda, a concessão à iniciativa privada, na forma da lei”.
|
|
Bahia (Salvador) |
Atuais: Feira de Santana, Salvador Em Projeto: Cacau, Jequié, Paulo Afonso, Vitória da Conquista |
“Art. 6 o — O Estado divide-se em Municípios, unidades politico-administrativas autônomas, e, para fins administrativos, mediante lei complementar, em regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum”.
|
|
Goiás (Goiânia) |
Atual: Goiânia Em Projeto: Anápolis |
“§ 3º — As diretrizes do planejamento das funções de interesse comum serão objeto do plano diretor metropolitano, microrregional ou aglomerado. Art. 91. Para a instituição de Região Metropolitana ou aglomerado urbano, bem como para a inclusão e exclusão de Municípios em ambos, serão considerados, dentre outros, os seguintes fatores: I — população e crescimento demográfico, com projeção quinquenal; II — grau de conurbação e fluxos migratórios; III — atividade econômica, perspectivas de desenvolvimento e fatores da polarização; IV — deficiência dos serviços públicos, em um ou mais Municípios, com implicação no desenvolvimento da região. § 1º — A gestão do interesse metropolitano ou aglomerado caberá ao Estado e aos Municípios da região, na forma de lei complementar. § 2º — A instituição de aglomerado urbano requer população mínima de cem mil habitantes, em dois ou mais Municípios”.
|
|
Mato Grosso do Sul (Campo Grande) |
Em Projeto: Campo Grande |
“§ 1º — A instituição de região metropolitana se fará com base em avaliação do conjunto dos seguintes dados ou fatores, entre outros, objetivamente apurados: I — população, crescimento demográfico, grau de concentração e fluxos migratórios; II — atividade econômica e perspectivas de desenvolvimento; III — fatores de polarização; IV — deficiência dos recursos públicos, em um ou mais Municípios, com implicação no desenvolvimento da região. § 2º — Não serão criadas microrregiões integrada por menos de quatro por cento dos Municípios do Estado”.
|
|
Minas Gerais (Belo Horizonte) |
Atuais: Belo Horizonte, Vale do Aço Em Projeto: Curvelo, Governador Valadares, Inconfidentes, Juiz de Fora, Montes Claros, Triângulo Mineiro, Pouso Alegre, Uberlândia, Vale do Alto do Paraopeba, Vale do Rio Grande |
“Art. 44 — A instituição de região metropolitana se fará com base nos conceitos estabelecidos nesta Constituição e na avaliação, na forma de parecer técnico, do conjunto dos seguintes dados ou fatores, dentre outros, objetivamente apurados: I– população e crescimento demográfico, com projeção quinquenal; II — grau de conurbação e movimentos pendulares da população; III– atividade econômica e perspectivas de desenvolvimento; IV — fatores de polarização; V– deficiência dos serviços públicos, em um ou mais Municípios, com implicação no desenvolvimento da região. § 1º — Lei complementar estabelecerá os procedimentos para a elaboração e a análise do parecer técnico a que se refere o caput deste artigo, indispensável para a apresentação do projeto de lei complementar de instituição de região metropolitana. § 2º — A inclusão de Município em região metropolitana já institu- ída será feita com base em estudo técnico prévio, elaborado em conformidade com os critérios estabelecidos neste artigo. Art. 45 — Considera-se região metropolitana o conjunto de Municípios limítrofes que apresentam a ocorrência ou a tendência de continuidade do tecido urbano e de complementaridade de funções urbanas, que tenha como núcleo a capital do Estado ou metrópole regional e que exija planejamento integrado e gestão conjunta permanente por parte dos entes públicos nela atuantes. Art. 46 — Haverá em cada região metropolitana: I — uma Assembleia Metropolitana; II — um Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano; III — uma Agência de Desenvolvimento, com caráter técnico e executivo; IV– um Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado; V — um Fundo de Desenvolvimento Metropolitano. § 1º — A Assembleia Metropolitana constitui o órgão colegiado de decisão superior e de representação do Estado e dos municípios na região metropolitana, competindo-lhe: I — definir as macrodiretrizes do planejamento global da região metropolitana; II — vetar, por deliberação de pelo menos dois terços de seus membros, resolução emitida pelo Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano. § 2º — Fica assegurada, para fins de deliberação, representação paritária entre o Estado e os Municípios da região metropolitana na Assembleia Metropolitana, nos termos de lei complementar. § 3º — O Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano é o órgão colegiado da região metropolitana ao qual compete: I — deliberar sobre o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum; II — elaborar a programação normativa da implantação e da execu- ção das funções públicas de interesse comum; III — provocar a elaboração e aprovar o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da região metropolitana; IV — aprovar as regras de compatibilização entre o planejamento da região metropolitana e as políticas setoriais adotadas pelo poder público para a região; V — deliberar sobre a gestão do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano”.
|
|
Espírito Santo (Vitória) |
Atual: Vitória |
“Art. 216. O território estadual poderá ser dividido mediante lei complementar, total ou parcialmente, em unidades regionais, tais como regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comuns, nos termos do art. 25, § 3°, da Constituição Federal”.
|
|
São Paulo (São Paulo) |
Atuais: Ribeirão Preto, Campinas, Vale do Paraíba e Litoral Norte, São Paulo, Sorocaba, Baixada Santista Em projeto: ABC, Araçatuba, Bauru, Barretos, Franca, Itapetininga, Jundiaí, Piracicaba, Presidente Prudente, São José do Rio Preto. |
“Art. 6°. Os projetos de lei complementar que objetivem a criação de unidades regionais ou a modificação de seus limites territoriais ou de sua designação deverão ser instruídos com o parecer da Secretaria de Planejamento e Gestão que demonstre a existência das características referidas nos artigos 3°, 4° e 5° desta lei complementar. Parágrafo único — Os projetos de lei complementar que objetivarem a divisão do território estadual em unidades regionais deverão ser instruídos com :
|
|
Rio de Janeiro (Rio de Janeiro) |
Atual: Rio de Janeiro |
“Art. 357 — A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios, far-se-ão por Lei Estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos municípios envolvidos após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da Lei. Parágrafo único — A participação de qualquer município em uma região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião dependerá de prévia aprovação pela respectiva Câmara Municipal”.
|
|
Paraná (Curitiba) |
Atuais: Apucarana, Campo Mourão, Cascavel, Curitiba, Londrina, Maringá, Toledo, Umuarama, Em Projeto: Campos Gerais, Cianorte, Cornélio, Procópio, Foz do Iguaçu, Francisco Beltrão, Guarapuava, Paranavaí, Pato Branco, Ponta Grossa, União da Vitória
|
“Art. 21. O Estado instituirá, mediante lei complementar, regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, assegurando-se a participação dos Municípios envolvidos e da sociedade civil organizada na gestão regional”. |
|
Santa Catarina (Florianópolis) |
Atuais: Carbonífera, Chapecó, Contestado, Extremo Oeste, Florianópolis, Foz do Rio itajaí, Lages, Norte/Nordeste Catarinense, Tubarão, Vale do Rio Itajaí Em Projeto: Alto Vale do Itajaí e Rio Grande |
“§ 1º — A instituição de região metropolitana se fará com base em avaliação do conjunto dos seguintes dados ou fatores, entre outros objetivamente apurados: I — população, crescimento demográfico, grau de concentração e fluxos migratórios; II — atividade econômica e perspectivas de desenvolvimento; III — fatores de polarização; IV — deficiência dos recursos públicos, em um ou mais municípios, com implicação no desenvolvimento da região. § 2º — Não será criada microrregião integrada por menos de quatro por cento dos municípios do Estado. § 3º — Os municípios poderão criar associações, consórcios e entidades intermunicipais para a realização de ações, obras e serviços de interesse comum”.
|
|
Rio Grande do Sul (Porto Alegre) |
Atuais: Porto Alegre e Serra Gaúcha Em Projeto: Alto Uruguai, Passo Fundo, Pelotas, Vale do Taquari, Zona Sul |
“Art. 16. O Estado, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de seu interesse e de Municípios limítrofes do mesmo complexo geoeconômico e social poderá, mediante lei complementar, instituir região metropolitana, aglomerações urbanas e microrregiões. §1.º O Estado poderá, mediante lei complementar, com os mesmos fins, instituir, também, redes de Municípios, ainda que não limítrofes. §2.º Cada região metropolitana, aglomeração urbana, microrregião ou rede de Municípios disporá de órgão de caráter deliberativo, com atribuições e composição fixadas em lei complementar”.
|
Classificação dos estados por evolução e estágio metropolitanos
Empiricamente, procurou-se classificar os estados de acordo com seu estágio metropolitano, revelando sua evolução em relação aos demais. Analisou-se sob os critérios 1. Qualidade espacial relacionada à infraestrutura metropolitana (coleta de lixo, abastecimento de água, coleta de esgoto, déficit habitacional, aglomerados subnormais e saneamento básico) (3); 2. Densidade demográfica comparada à Região Metropolitana de São Paulo (tomada como caso exemplar) (4) e 3. Compatibilidade do território real com o território metropolitano. Percebe-se na análise como os pesos e médias foram obtidos para a geração do ranking.
Metodologia
1. Definição da qualidade de vida em relação a atribuições metropolitanas (0-3)
Selecionou-se seis critérios: saneamento básico, coleta de esgoto, coleta de lixo, abastecimento de água, déficit habitacional e aglomerados subnormais. A partir disso, verificou-se a posição de cada um deles no ranking nacional comparativo entre os 26 estados brasileiros e Distrito Federal. Em seguida, obteve-se a média de cada estado pela fórmula:
[(27-PR1)+(27-PR2)+(27-PR3)+(27-PR4)+(27-PR5)+(27-PR6)] / 54 onde:
PR1= posição no ranking de saneamento básico
PR2= posição no ranking de coleta de esgoto
PR3= posição no ranking de coleta de lixo
PR4= posição no ranking de abastecimento de água
PR5= posição no ranking de déficit habitacional
PR6= posição no ranking de aglomerados subnormais
2. Definição da compatibilidade entre território real e metropolitano (0-4)
Deu-se através de análise comparativa entre as bases de arranjos populacionais e aglomerações urbanas e as regiões metropolitanas já criadas em cada estado, sendo:
0 — não há território metropolitano
1 — compatibilidade precária
2 — compatibilidade regular
3 — compatibilidade satisfatória
4 — compatibilidade excelente
3. Definição sobre a densidade metropolitana da capital comparada à Região Metropolitana de São Paulo (0-3)
Deu-se através da comparação entre densidade demográfica das regiões metropolitanas das capitais dos estados em relação à região metropolitana de São Paulo, cuja densidade é de 2.249,68 hab/km², segundo o IPEA, estabelecendo os parâmetros:
0 — não há densidade metropolitana
1 — 0 < 500hab/km²
2 — 500 < 1000hab/km²
3 — > 1000
Aplicada a metodologia exposta no quadro 2 a cada estado, o ranking obtido foi o que se observa no quadro abaixo.
São Paulo — 9,27
Qualidade de vida: 2,27
PR1-1
PR2-1
PR3-1
PR4-1
PR5-14
PR6-21
Compatibilidade: 4
Densidade: 3
Rio de Janeiro — 8,07
Qualidade de vida: 2,07
PR1-4
PR2-3
PR3-3
PR4-7
PR5-8
PR6-25
Compatibilidade: 3
Densidade: 3
Paraná- 7,33
Qualidade de vida: 2,33
PR1-7
PR2-10
PR3-5
PR4-3
PR5-4
PR6-7
Compatibilidade: 4
Densidade: 1
Pernambuco — 7,31
Qualidade de vida: 1,31
PR1-14
PR2-14
PR3-13
PR4-15
PR5-12
PR6-23
Compatibilidade: 3
Densidade: 3
Espírito Santo — 7,22
Qualidade de vida: 2,22
PR1-3
PR2-4
PR3-8
PR4-4
PR5-2
PR6-21
Compatibilidade: 3
Densidade: 2
Rio Grande do Sul — 6,33
Qualidade de vida: 2,33
PR1-8
PR2-7
PR3-7
PR4-5
PR5-1
PR6-8
Compatibilidade: 3
Densidade: 1
Minas Gerais — 6,11
Qualidade de vida: 2,11
PR1-5
PR2-8
PR3-10
PR4-8
PR5-6
PR6-11
Compatibilidade: 3
Densidade: 1
Ceará — 5,87
Qualidade de vida: 0,87
PR1-19
PR2-22
PR3-23
PR4-19
PR5-15
PR6-17
Compatibilidade: 3
Densidade: 2
Goiás– 5,83
Qualidade de vida: 1,83
PR1-16
PR2-17
PR3-6
PR4-13
PR5-10
PR6-1
Compatibilidade: 3
Densidade: 1
Rio Grande do Norte — 5,53
Qualidade de vida: 1,53
PR1-15
PR2-15
PR3-12
PR4-6
PR5-22
PR6-9
Compatibilidade: 3
Densidade: 1
Sergipe– 5,40
Qualidade de vida: 1,40
PR1-13
PR2-16
PR3-14
PR4-10
PR5-20
PR6-13
Compatibilidade: 3
Densidade: 1
Santa Catarina — 5,27
Qualidade de vida: 2,27
PR1-9
PR2-6
PR3-4
PR4-12
PR5-3
PR6-5
Compatibilidade: 2
Densidade: 1
Mato Grosso — 5,24
Qualidade de vida: 1,24
PR1-20
PR2-23
PR3-17
PR4-18
PR5-11
PR6-6
Compatibilidade: 3
Densidade: 1
Rondônia — 4,85
Qualidade de vida: 0,85
PR1-26
PR2-24
PR3-24
PR4-27
PR5-5
PR6-10
Compatibilidade: 3
Densidade: 1
Roraima — 4,77
Qualidade de vida: 1,77
PR1-6
PR2-5
PR3-18
PR4-11
PR5-23
PR6-3
Compatibilidade: 2
Densidade: 1
Bahia — 4,37
Qualidade de vida: 1,37
PR1-12
PR2-12
PR3-19
PR4-14
PR5-9
PR6-22
Compatibilidade: 2
Densidade: 2
Paraíba — 3,50
Qualidade de vida: 1,50
PR1-10
PR2-11
PR3-16
PR4-16
PR5-16
PR6-12
Compatibilidade: 1
Densidade: 1
Maranhão — 3,44
Qualidade de vida: 0,44
PR1-22
PR2-20
PR3-27
PR4-23
PR5-27
PR6-19
Compatibilidade: 2
Densidade: 1
Pará — 3,40
Qualidade de vida: 0,40
PR1-24
PR2-18
PR3-25
PR4-25
PR5-21
PR6-27
Compatibilidade: 1
Densidade: 2
Tocantins — 3,03
Qualidade de vida: 1,03
PR1-21
PR2-25
PR3-20
PR4-17
PR5-19
PR6-4
Compatibilidade: 1
Densidade: 1
Amazonas — 2,85
Qualidade de vida: 0,85
PR1-17
PR2-13
PR3-15
PR4-21
PR5-26
PR6-24
Compatibilidade: 1
Densidade: 1
Alagoas — 2,66
Qualidade de vida: 0,66
PR1-25
PR2-27
PR3-22
PR4-20
PR5-17
PR6-15
Compatibilidade: 1
Densidade: 1
Amapá — 2,64
Qualidade de vida: 0,64
PR1-27
PR2-26
PR3-11
PR4-24
PR5-13
PR6-26
Compatibilidade: 1
Densidade: 1
Mato Grosso do Sul — 1,77
Qualidade de vida: 1,77
PR1-18
PR2-21
PR3-9
PR4-9
PR5-7
PR6-2
Compatibilidade: 0
Densidade: 0
Piauí — 1,14
Qualidade de vida: 1,14
PR1-11
PR2-9
PR3-26
PR4-22
PR5-18
PR6-14
Compatibilidade: 0
Densidade: 0
Acre — 0,57
Qualidade de vida: 0,57
PR1-23
PR2-19
PR3-21
PR4-26
PR5-24
PR6-18
Compatibilidade: 0
Densidade: 0
Optou-se por não analisar o Distrito Federal individualmente por entender que este articula-se na malha do estado de Goiás, e apesar de exibir densidade demográfica bastante distinta em relação ao estado que o abriga, aparece como ponto integrado à mancha urbana.
Fatores que legitimam o estado metropolitano, morfologia dos territórios e qualidade envolvida na ação metropolitana: o caso de São Paulo e Paraíba
Antes de tudo, compreende-se que os estados exibem tipos de ocupação, períodos de ocupação, territórios, geografias e determinantes sociais absolutamente distintos, e que historicamente esses fatores apenas se revelaram e afirmaram no território. É, contudo, necessário dizer que sob a ótica metropolitana, não há dúvidas de uma verdadeira disparidade. Sob os critérios mencionados, o Estado da Paraíba atingiu, no ranking nacional (26 estados e Distrito Federal) as seguintes posições para avaliação de qualidade espacial:
- Saneamento básico — 10
- Coleta de esgoto — 11
- Coleta de lixo — 16
- Abastecimento de água — 16
- Déficit habitacional — 16
- Aglomerados subnormais — 12
Enquanto recebeu, em análise, o peso 1 em compatibilidade morfológica entre territórios (0–4) e em densidade comparada (0–3). É possível observar nas figuras a seguir a visível desconexão entre os polos aglomerados e a regionalização existente.
Amostra da relação entre perímetros institucionalizados e aglomerados das cidades-sede das regiões metropolitanas de João Pessoa, Campina Grande e Guarabira
Lívia Izabel Bezerra de Miranda, As regiões metropolitanas da paraíba: contradições e [Observatório das Metrópoles]
Mapa de Arranjos populacionais e Concentrações Urbanas na Paraíba
Mapas de arranjos populacionais e aglomerações urbanas [IBGE]
Mapa de Regiões Metropolitanas já criadas no estado da Paraíba [Skyscrapercity]
Mapa de Regiões Metropolitanas em projeto no estado da Paraíba (marrom, preto, rosa, amarelo, cinza claro e branco) [Skyscrapercity]
Comparando as imagens, de imediato se percebe a incompatibilidade entre a quantidade e a posição das regiões metropolitanas em relação à ocupação real do estado. Há ainda mais inconsistências: além das sete regiões em projeto (no mapa apenas seis pois as regiões de Sumé e de Monteiro pretendem ser criadas no mesmo território representado em rosa), o estado é o que mais ostenta duplicações em sua atual configuração, isto é, municípios que integram mais de uma região metropolitana. São 23 cidades que integram duas, até três regiões metropolitanas ao mesmo tempo.
Ao todo, 223 municípios compõem o estado: 128 deles integram regiões metropolitanas (57,4% do total). Destes, 75 contém menos de 10 mil habitantes, quase 60%. Seis deles, menos de 3 mil habitantes. Além do mais, todas as regiões do estado foram criadas a partir de 2009, excetuando-se a de João Pessoa, em 2003. Dentre elas: apenas a região de Patos possui conselho consultivo e deliberativo, apenas a região de Esperança possui um conselho normativo, apenas duas regiões (Patos e Vale do Piancó) não possuem fundo metropolitano, somente três (Esperança, Sousa e João Pessoa) contam com a participação da sociedade civil e nenhuma possui plano de transporte integrado ou sistema gestor metropolitano.
Analisemos agora o caso de São Paulo: o estado atingiu, no ranking nacional (26 estados e Distrito Federal) as seguintes posições para avaliação de qualidade de vida:
- Saneamento básico — 1
- Coleta de esgoto — 1
- Coleta de lixo — 1
- Abastecimento de água — 1
- Déficit habitacional — 14
- Aglomerados subnormais — 21
Enquanto recebeu, em análise, a nota 4 em compatibilidade morfológica entre territórios (0–4) e 3 em densidade comparada, pois foi o parâmetro utilizado (0–3).
Mapa de arranjos populacionais e concentrações urbanas em São Paulo
Imagem divulgação [IBGE]
Mapa de Regiões Metropolitanas já criadas no estado de São Paulo
Skyscrapercity
Mapa de Regiões Metropolitanas em projeto no estado de São Paulo (rosa, roxo, verde escuro, marrom, laranja escuro, azul médio, lilás, cinza claro, azul escuro e cinza escuro) [Skyscrapercity]
Ao todo, 645 municípios compõem o estado de São Paulo: 165 deles integram regiões metropolitanas (25,6% do total). Dentre as regiões: apenas as de Sorocaba, Campinas e Ribeirão Preto não possuem conselho normativo, ou deliberativo, todas possuem fundo metropolitano, e a maioria conta com a participação da sociedade civil.
Tecnicamente, os critérios utilizados para identificação e delimitação das regiões de planejamento são funcionais (o que cada município deve oferecer e cumprir, como atividades urbanas de alto grau, diversidade de serviços, fluxo de mão de obra, acessibilidade etc.), demográficos (se sua população, taxas de crescimento demográfico e de urbanização legitima a criação de região) e físicoterritoriais (se há significativa conurbação).
Nesses termos, a disparidade entre os estados em questão é ímpar. Tanto no aspecto normativo, quanto no diálogo com o território praticado, o que se percebe é ainda uma metropolização obsoleta, em desconexão com a técnica. Há ainda outros estados em situação semelhante, mas, ainda sim, a regionalização paraibana encontra-se num patamar bastante crítico, principalmente tomada a quantidade de regiões criadas e em projeto.
Conclusões
O que se pode prever é que esse desgoverno territorial fomentará, com o tempo, consequências como a diminuição da atividade estatal no território e consequente prevalecimento das atividades privadas — ainda menos interessadas no processo de regionalização. O viés normativo que o planejamento tem tomado após a secundarização das políticas de regionalização pós período militar não suporta os verdadeiros aglomerados urbanos do estado, uma vez que o objeto que se analisa hoje não passa de uma abstração, uma planificação do território como se houvesse uma homogeneidade indiscutível a nível estatal — um verdadeiro divórcio entre norma e forma. Embora a participação social crescente na atividade do planejamento inclua legitimidade a essa pouco privilegiada atividade, é preciso buscar sistematizar o processo de regionalização, legitimá-lo através dos dados e do território, compreender suas verdadeiras implicações acerca de funções e deveres: buscar na metropolização um instrumento para a solução dos problemas urbanos e para o aumento da qualidade espacial: o que o urbanismo em suas raízes, historicamente buscou.
notas
NE — Este artigo é resultado de pesquisa produzida no Programa de Iniciação Científica 2016 da Pontifícia Universidade Católica de Campinas — PUC Campinas, com recursos do Fapic-Reitoria. ONGARO, Nathália Giassetti; SILVA NETO, Manoel Lemes. Regionalização no Brasil a partir da experiência paulista. Anais do 21º Encontro de Iniciação Científica, Campinas, PUC Campinas, 2016 <https://bit.ly/3SedR5n>.
1
SILVA NETO, Manoel Lemes da. Evolução e tendências da gestão metropolitana em São Paulo. Aspectos normativos (parte 1). Arquitextos, São Paulo, ano 11, n. 124.02, Vitruvius, set. 2010 <https://bit.ly/3IzrjOg>.
2
EMPRESA PAULISTA DE PLANEJAMENTO METROPOLITANO. Estudo da Morfologia e da Hierarquia Funcional da Rede Urbana Paulista e da Regionalização do Estado de São Paulo. Emplasa, relatório 8, caderno 2, São Paulo, dez. 2010.
3
Indicadores utilizados para definição de qualidade de vida por estado retirados do item “condições de vida”. Macroplan <https://bit.ly/3SeciV3>.
4
INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. Densidades demográficas das regiões metropolitanas das capitais. Ipea <https://bit.ly/3ElrZUL>.
sobre os autores
Nathália Giassetti Ongaro é arquiteta e urbanista (PUC Campinas, 2018), e integrante do grupo de pesquisa Laboratório de Desenho de Estratégias Urbano-Regionais na mesma universidade desde 2016. Mestre em Arquitetura e Urbanismo pela mesma universidade.
Manoel Lemes da Silva Neto é arquiteto e urbanista, mestre e doutor em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de São Paulo e especialista em Gestão do Desenvolvimento Regional pelo Instituto Latino-americano e do Caribe de Planificação Econômica e Social. É professor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo e do Programa de Pós-Graduação em Urbanismo do Centro de Ciências Exatas, Ambientais e de Tecnologias da PUC Campinas.
