Embora a participação social seja um direito normatizado pela Constituição, e uma obrigatoriedade legal regulamentada pelo Estatuto da Cidade, a democracia participativa e a formulação das políticas urbanas ainda resultam em metamorfoses urbanas insuficientes para transformar os processos de urbanização dominantes (1). Analisar o processo participativo como elemento de direito à cidade nos leva a questionar qual a eficiência e efetividade desse instrumento. Uma efetiva participação social possibilita que a sociedade tenha uma atuação mais realista nas políticas públicas, inclusive, cobrando resultado e acompanhando as prestações de contas, gerando um arqueamento marcante ao modelo de ação do Estado na esfera social (2). A participação pode ter vários níveis de influência ou poder, dependendo das relações que se estabelecem entre o processo de tomada de decisões e as representações dos segmentos sociais e do setor público.

Partindo desta premissa, o presente artigo busca analisar criticamente, tanto teórica quanto analiticamente, como se dá a relação entre democracia participativa e as três tentativas de revisão do plano diretor da cidade de Guarulhos, em São Paulo, processo ocorrido entre os anos de 2011 e 2019. Busca também examinar o nível de participação cidadã exercido durante as etapas do processo. O método exploratório foi conduzido, a partir de documentos da administração pública municipal, como leis, decretos, relatórios, processos administrativos e dados extraídos do portal de transparência.

Gestão democrática no plano diretor: níveis de participação

A participação tem sido objeto de interesse crescente nos estudos acadêmicos sobre política e democracia nas últimas décadas. Pode ser vista como um complemento ou alternativa à democracia representativa, em que os cidadãos são envolvidos diretamente em decisões políticas e não apenas na eleição de representantes. No entanto, alguns autores (3) apontam desafios e limitações na implementação da democracia participativa, como a dificuldade em garantir a representatividade e a inclusão de todos os grupos sociais, além da necessidade de se estabelecerem mecanismos eficazes de diálogo e negociação entre os diversos atores envolvidos no processo.

Em seu aspecto conceitual e prático, a participação está diretamente ligada ao poder de decisão e sua redistribuição, permitindo que atores sociais, os quais são, por diversas vezes, excluídos do processo de desenvolvimento urbano e econômico dentro do território socioespacial, sejam devidamente incluídos. Desta feita, não sendo o poder redistribuído, haverá a repetida afirmativa de que todos os segmentos da sociedade tiveram suas demandas ouvidas, porém, somente alguns foram beneficiados por aqueles que, de fato, detêm o poder.

Essa afirmação vem acompanhada de reflexões complementares, como a crítica à ideia de participação popular somente como forma de coadministração da escassez ou cogestão da crise, pois aduz que a participação popular permite romper com a situação de tutela em relação ao Estado e outras instituições. Permite ainda estimular a prática política, a formar os cidadãos e o aprofundamento de uma consciência de direitos.

No bojo dessa discussão, como forma de abordagem teórico-analítica presente neste trabalho, utiliza-se um modal de classificação, construído a partir de Sherry Phyllis Arnstein (4) e Marcelo Lopes de Souza (5), o qual se divide em três categorias e oito níveis de participação. O modal é denominado como escada de participação cidadã, sendo uma ferramenta que ajuda a avaliar o nível de distribuição de poder e influência dos cidadãos em processos participativos. Essa escada é composta por vários degraus, cada um representando um nível diferente de participação.

Os dois primeiros degraus da escada correspondem à não-participação, em que as pessoas não têm oportunidade real de participar efetivamente do planejamento ou da tomada de decisões. Nesses níveis, muitas vezes, são idealizados passos para simular a participação genuína e pode-se até oferecer certo apoio, com o objetivo de manipular ou coibir as pessoas a aceitarem as decisões e propostas da gestão.

Nos degraus seguintes, terceiro e quarto, há uma concessão mínima de poder ou uma pseudo participação. Nesses níveis, as pessoas recebem informações e podem ser ouvidas, mas ainda lhes falta poder para garantir que suas opiniões sejam consideradas pelos detentores do poder. O quinto degrau da escada é o de pacificação ou cooptação, em que a comunidade pode ser cooptada pela gestão, recebendo benefícios ou sendo induzida a apoiar as decisões tomadas.

Escada de participação popular
Elaboração dos autores a partir de Sherry Phyllis Arnstein e Marcelo Lopes de Souza

Por fim, na última categoria de poder, os degraus de parceria, delegação de poder e controle cidadão, ou autogestão, proporcionam uma distribuição de poder mais uniforme, sendo classificada como poder cidadão ou poder de gestão plena. No sexto degrau, a sociedade civil pode entrar em uma parceria, sendo possível debater em condições igualitárias e negociar e participar junto aos verdadeiros detentores do poder nas discussões e decisões políticas. Nos degraus seguintes, alcança-se a verdadeira democracia participativa, quando a população mais desfavorecida consegue ser maioria nas instâncias de tomada de decisão e, até mesmo, ter a real distribuição do poder ou plena gestão de gerenciamento de ações e projetos, no sentido de reverter desigualdades.

Os “sem nada" (6) se referem aos cidadãos que não têm nenhum poder ou influência na tomada de decisões e são deixados de fora dos processos participativos. Esses cidadãos são, geralmente, excluídos do acesso às informações, às discussões e às decisões que afetam suas vidas e comunidades, o que pode resultar em desigualdades sociais e políticas. É fundamental garantir a participação efetiva dos "sem nada", para alcançar uma verdadeira democracia participativa.

A experiência de revisão do Plano Diretor Municipal de Guarulhos: a primeira tentativa entre os anos de 2011 e 2012

A cidade de Guarulhos se destaca não somente pela dinâmica populacional, mas também pelo seu papel na economia brasileira, sua localização estratégica e pelas enormes transformações socioespaciais pelas quais passou nos últimos anos. Sua localidade permitiu que Guarulhos fizesse parte do seleto grupo das dez cidades brasileiras responsáveis por 25% do Produto Interno Bruto, atingindo, em 2006, o 9º maior PIB do país (7). Como é sabido, junto ao crescimento populacional, potencializam-se demandas de direito à cidade, as quais exigem a definição de estratégias, além de saúde financeira, para promover os dispêndios econômicos necessários à promoção dos serviços públicos indispensáveis a sociedade. Desta forma, considera-se o início da vigência do Estatuto da Cidade, em 2002, dando início à elaboração do primeiro Plano Diretor Participativo de Guarulhos (8), tendo sido aprovado, culminando na lei n.6.055, de 30 de dezembro de 2004, intitulada Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, Econômico e Social de Guarulhos.

Em atendimento ao Estatuto da Cidade, o qual prevê que o plano passe por revisão a cada dez anos, o processo de revisão do Plano Diretor de Guarulhos teve sua primeira tentativa iniciada em outubro de 2011, sendo que sua conclusão estava prevista para maio de 2012. No entanto, conforme veremos, o plano não foi finalizado e sequer a minuta do projeto de lei foi encaminhada ao Poder Legislativo. Desta forma, partindo da premissa de que todo o procedimento de revisão se fundamenta na concepção do planejamento participativo, que pressupõe a participação social nos momentos decisórios da Revisão do Plano Diretor, analisa-se, neste artigo, o processo constante nas dez etapas (9) de elaboração do plano: 1. Constituição da Equipe Técnica e do Núcleo Gestor; 2. Planejar o processo de revisão; 3. Divulgar e sensibilização a população e instituições locais; 4. Realização do diagnóstico técnico-participativo da cidade; 5. Identificação de estratégias; 6. Formulação do Projeto de Lei; 7. Debates e aprovação do projeto de lei na Câmara; 8. Implementação de projetos e ações previstas; e 9. Monitoramento. Essas etapas visam garantir a participação ativa da população e instituições locais em todas as fases do processo de revisão do Plano Diretor Participativo, desde a sua concepção até a implementação das ações previstas.

Concernente à primeira etapa de Constituição do Núcleo Gestor, o município de Guarulhos instituiu a criação do mesmo em 2007, denominado Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano– CMDU (10). Este conselho, que precedeu o processo, foi composto por dezesseis membros, sendo oito do Poder Executivo e oito da Sociedade Civil. Os membros do Poder Executivo foram indicados pela gestão pública. Já os membros da Sociedade Civil, foram eleitos dentre os seus pares, para um mandato de dois anos e sem remuneração. Dito processo eleitoral foi conduzido por uma comissão paritária, nomeada pelo Secretário Municipal de Desenvolvimento Urbano.

Desta forma, em relação à composição do Conselho Gestor, podemos afirmar que a sua composição foi paritária, constituída em 50% pela Sociedade Civil e 50% pelo Poder Público Municipal. Entretanto, não se pode atribuir os níveis mais altos de poder, Controle Cidadão (11) e Delegação de Poder (12), uma vez que existe a necessidade de trabalhar em conjunto com o poder público para a sua elaboração. Sendo assim, para o processo de formação do Conselho Gestor, considera-se uma distribuição de poder de Parceria (13). Devido ao seu caráter deliberativo, é possível negociar de igual para igual com aqueles que tradicionalmente detêm o poder. Reforça-se que a avaliação apresentada é possível, se considerarmos a etapa de Constituição do Núcleo Gestor isoladamente.

A segunda etapa de Preparação do Processo, aqui denominada como Planejamento, teve como objetivo desenvolver a construção metodológica e sequência de atividades a serem desenvolvidas durante o processo de revisão do Plano Diretor. Em 2011, a etapa foi composta por grupos formados tão somente por membros da Administração Pública e pela equipe da empresa Ambiens, contratada para desenvolver o plano. Desta forma, é possível observar que, mesmo havendo o Conselho Gestor desde 2007, o qual possui, em sua composição, membros da Sociedade Civil, não houve formalmente a participação de representantes dos segmentos sociais em toda esta construção, uma vez que os mesmos não foram envolvidos na etapa de preparação do processo (14.

Portanto, ressalta-se que a Sociedade Civil não integrou a equipe de Planejamento, em completa desatenção à resolução n. 25 de 2005, do Concidades, nem lhe foi atribuído o devido direito e consideração, uma vez que podemos definir que esta participação ocorrida de modo informal se enquadra no nível chamado de Manipulação ou Coerção. Nesse nível, as pessoas são convidadas a participarem sem o real poder de decisão ou sem a condição de discussão em patamar de igualdade, com o propósito de apenas se obter o seu apoio.

Ainda sobre a segunda etapa, a de Planejamento, foram desenvolvidas duas atividades participativas principais: 1. Aplicação de dois questionários on-line de avaliação, sendo um destinado aos técnicos da prefeitura e outro destinado aos membros do CMDU; e 2. Realização de três oficinas de avaliação dos conteúdos da implementação da Lei do Plano Diretor.

Nas oficinas, discutiram-se pontos que partiam de perguntas elaboradas de forma antecedente tão somente por membros da administração pública, em parceria com a empresa contratada para desenvolver o plano. Desta forma, a participação consistiu no segundo nível de poder de Terapia ou Manipulação, que é comumente utilizada para substituir a verdadeira e efetiva participação, induzindo os participantes a validarem ideias e propostas pré-concebidas.

É importante destacar que duas etapas completas foram puladas, a terceira e a quarta, uma vez que não se pôde constatar (15) a realização de quaisquer atividades de lançamento, assim como de capacitação. Isso compromete, de forma efetiva, o processo, que depende dessas etapas essenciais para garantir uma base de conhecimento técnico sobre as questões a serem debatidas, fornecendo transparência sobre as regras do jogo e condições iguais para a sociedade civil de modo geral.

A quinta etapa, de diagnóstico técnico-participativo, dentro do processo analisado, foi dividida em três grandes leituras, a saber: 1. Leitura Técnica; 2. Leitura dos Marcos Jurídicos; e 3. Leitura Comunitária. Para tanto, na Leitura Técnica, foram realizadas cinco oficinas participativas, com temas voltados para mobilidade, produção e apropriação do espaço, instrumentos urbanísticos, sistema de gestão de planos diretores e setoriais, dinâmica socioeconômica e uso e ocupação do solo. Para a Leitura dos Marcos Jurídicos, foi realizada a análise da legislação federal, estadual e municipal. Já na Leitura Comunitária, foram realizadas treze oficinas participativas, sendo cinco oficinas de segmentos destinadas a movimentos sociais, entidades, sindicatos e ONGs, e oito oficinas de território, sendo que estas ocorreram em oito áreas distintas do município. Como devolutiva, foram realizadas três oficinas, que compreendiam a sistematização acerca da leitura técnica, marcos jurídicos e comunitária.

A partir daqui, explora-se mais a fundo as oficinas comunitárias, ao se discutir a metodologia utilizada nelas. No início da oficina, o público foi dividido em grupos de trabalho para a realização de debates. Cada debate temático seguia um roteiro de questões-problema a serem respondidas pelos participantes daquele grupo. Em seguida, as respostas indicadas pelos participantes eram anotadas em cartões coloridos, sendo que, para cada grupo temático, foi atribuída uma cor de cartão. Ao final de cada rodada de debate, foi perguntado ao grupo de trabalho se as respostas contidas nos cartões estavam de acordo com o que foi discutido, de modo que, sendo o texto aprovado pelos participantes, os cartões eram fixados em um painel (16).

Finalizada a rodada de respostas por grupo, os painéis eram dispostos lado a lado, sendo apresentados pelos relatores. Após as apresentações, o debate foi aberto para complementações ou correções, bem como para questionamentos. Pontos acordados pela totalidade dos participantes foram fixados em um painel unificado. Essa metodologia surge como uma estratégia para a construção de um plano participativo. A partir da metodologia, é possível se concluir que as leituras comunitárias tiveram o nível de pacificação, também conhecido como nível consultivo.

Nesse nível, as opiniões e sugestões são levadas em consideração pelos tomadores de decisão, mas a decisão final é tomada pelo grupo com mais poder. Esse é considerado um passo importante em direção à participação mais significativa e ao empoderamento, pois permite que a comunidade seja informada e envolvida no processo de tomada de decisão, embora ainda não tenha poder decisório. É importante notar que esse nível não garante que as necessidades e desejos da comunidade sejam atendidos.

A realização da sexta etapa, de Formulação da Estratégia, foi dividida em três atividades, sendo: 1. Construção de cenários futuros; 2. Consolidação das propostas para a revisão do Plano Diretor junto ao governo municipal; e 3. Discussão pública e pactuação das propostas para a revisão. Para a atividade de construção de cenários futuros, foram realizadas duas oficinas participativas, organizadas pelas seguintes dimensões de análise: inserção metropolitana e dinâmica socioeconômica; uso e ocupação do solo e necessidades habitacionais e infraestrutura social e urbana; e fragilidades físico-territoriais e qualidade ambiental urbana, tendo ocorrido uma oficina interna com a equipe da Secretaria de Desenvolvimento Urbano e do Grupo de Trabalho Intersecretarias. A realização destas oficinas seguiu a mesma metodologia utilizada nas oficinas comunitárias, apresentada para a etapa anterior. Por esta razão, pode-se concluir que a oficina de construção de cenários futuros teve o nível de pacificação, ou seja, de participação simbólica, em que a proposta é consultar e tranquilizar os participantes, mas sem garantir que suas opiniões serão de fato consideradas nas decisões finais.

Para a consolidação das propostas, foi realizada uma reunião com o Grupo de Trabalho Intersecretarias. Pode-se descrevê-la como uma situação em que não havia oportunidades de participação. Por sua vez, no sentido de concluir a sexta etapa, houve uma atividade de Discussão Pública: uma reunião para apresentação do plano, realizada no auditório do Paço Municipal. Esta reunião estava prevista no Plano de Trabalho como discussão pública e pactuação das propostas para revisão, porém, com as alterações no desenvolvimento da revisão do plano diretor, ficou acordado que o mesmo seria consolidado em momento futuro. Conclui-se que a atividade se enquadra no nível de pacificação, visto que a comunidade ficou sem a garantia de que suas contribuições seriam consideradas ou incorporadas nas decisões finais.

A sétima etapa, de Construção do Pacto e Projeto de Lei, consistia na redação preliminar da revisão da Lei do Plano Diretor. No entanto, visto que a revisão do plano foi postergada, foi realizada uma reunião de apresentação junto ao Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano — CMDU do formato da lei, comentada para servir de subsídio ao processo de revisão ainda a ser desenvolvido pela prefeitura.

Após a minuta ter sido pactuada internamente, foi realizada uma apresentação da proposta comentada. Dita reunião ocorreu tão somente para os membros do CMDU, impossibilitando que houvesse participação e engajamento de diversos outros grupos, tais como movimentos sociais, movimentos por habitação, grupos sindicais e ativistas de diversos grupos. Além disso, é possível identificar, a partir da análise da ata, que o nível de participação se tratou de informação, uma vez que os participantes puderam tão somente tirar dúvidas acerca do que já estava pactuado pela Administração Pública. Ademais, após a realização da referida reunião pública, não se há registros de prosseguimento do feito, tendo sido, portanto, finalizada a primeira tentativa de revisão do PDDUES. Assim tem-se que as etapas oitava, nona e décima, referentes aos debates e aprovação do projeto de lei, à sanção do projeto de lei e ao monitoramento, não foram realizadas na primeira tentativa. Não há registros da razão pela qual se deu a paralisação da revisão do plano. É possível que o principal fator se relacione a aspectos políticos, haja vista que, em 2012, houve eleições para chefe do executivo.

A segunda tentativa de revisão do plano diretor participativo de 2015

Após um período de quase três anos, em 2015, a prefeitura de Guarulhos retomou a tentativa da revisão do Plano Diretor, ainda que atrasado (17), uma vez que o Plano Diretor da cidade de Guarulhos era de 2004. Na ocasião, a tentativa de revisão se restringiu às etapas quinta e sexta, que englobavam as atividades de diagnóstico e criação de cenários futuros. A participação social concentrou-se nas atividades de leitura comunitária, assim que foram realizadas duas oficinas participativas temáticas e oito oficinas participativas territoriais.

As referidas oficinas participativas temáticas e territoriais ocorreram em um curto espaço de tempo, um período de cerca de um mês. A rapidez do processo participativo pode implicar na (in)efetividade da participação social, principalmente considerando a gama dos assuntos abordados e a dimensão territorial, restando claro que não houve tempo hábil para se discutir a complexidade da problemática existente. Aponta-se também a ausência de capacitação da sociedade civil para o efetivo exercício da democracia participativa.

Para a realização da leitura comunitária, na segunda tentativa, foram realizadas oficinas com metodologia semelhante àquelas de leitura comunitária realizada na primeira tentativa. A partir de questões-problemas, debatidas por grupo de trabalho temático, as respostas pactuadas eram colocadas nos cartões e discutidas com todos os participantes, a fim de validarem as principais sugestões.

É importante observar que, em relação à leitura comunitária, realizada na primeira tentativa, alguns dos temas propostos foram suprimidos neste processo, como: 1. Uso e Ocupação do Solo; e 2. Sistema de Gestão do Planejamento: Controle Social, Orçamento e Regulamentação do Plano. Ainda que agregados e debatidos de forma diferente, ressalta-se que os temas suprimidos se tratam de pontos de grande relevância para o desenvolvimento urbano e a consequente promoção de cidades mais justas. Desta forma, mesmo com o engendramento dos temas propostos e sua simplificação, conforme já mencionado, é possível concluir que tais leituras comunitárias tiveram o nível de pacificação, aquele caracterizado pela não garantia da inserção das discussões na tomada de decisões.

Ainda nesta tentativa, para a sistematização das propostas consolidadas por intermédio das tarjetas nas oficinas participativas temáticas e territoriais, ocorreu a realização de uma audiência pública. No entanto, em relação a essa audiência, não foi possível identificar, no portal de gestão urbana, qualquer publicidade realizada, nem tampouco gravações e ata disponíveis. Além disso, não foi possível verificar a metodologia utilizada para constatar se houve amplo debate e, assim, avaliar o nível de poder alcançado pela participação social.

Ademais, após a realização da mencionada audiência pública, assim como na primeira tentativa, não há registros de prosseguimento da segunda tentativa, nem qualquer tipo de esclarecimento acerca da paralisação do processo participativo da revisão do plano diretor da cidade. É importante destacar que, na segunda tentativa, apenas as etapas quinta e sexta, referentes à leitura da cidade e criação de estratégias, foram realizada. Não existem registros que indiquem a causa da paralisação da revisão do plano. É possível que a interrupção tenha sido motivada por questões políticas, levando em consideração que, em 2016, ocorreriam eleições para a substituição do líder do poder executivo.

A terceira tentativa de revisão do plano diretor de guarulhos (2017-2019)

Após o processo eleitoral de 2016, a Prefeitura Municipal de Guarulhos passou a ter um novo chefe do Poder Executivo Municipal, ou seja, um novo prefeito. No primeiro mês de mandato, o mesmo realizou reunião com o Secretário de Governo e membros da Secretaria de Desenvolvimento Urbano — SDU, a fim de expor as intenções da nova gestão de concluir o processo de revisão do Plano Diretor. No dia seguinte, também realizou reunião com o Conselho Gestor, bem como membros da SDU, a fim de retomar a revisão do plano. Naquele momento, dois pontos foram destacados: a necessidade do processo ser conduzido de forma participativa e colaborativa e o interesse da gestão em concretizar o plano no menor tempo possível.

Analisando a terceira tentativa de revisão do Plano Diretor de Guarulhos (18), sob a ótica das dez etapas previstas no Estatuto da Cidade, entende-se que, até a etapa de construção de cenários e identificação de estratégias, sexta etapa, aproveitaram-se as tentativas de revisão, que ocorreram anteriormente, entre os anos de 2011 à 2016 (19).

Para a sétima etapa, de construção do projeto de lei, foram realizadas quatro audiências públicas de elaboração da minuta, uma de devolutiva das propostas, bem como a realização de três oficinas participativas temáticas e cinco de território, a fim de conseguir uma ampliação do processo participativo. Os referidos eventos, além de debaterem as propostas, no sentido de subsidiar a consolidação da minuta do projeto de lei, tiveram o condão de esclarecer a sociedade civil sobre o novo plano diretor.

Cada evento participativo se desdobrara em dois blocos. No primeiro, foi procedida a apresentação do tema pela administração pública, representada pela equipe técnica da Secretaria de Desenvolvimento Urbano — SDU, limitada a trinta minutos. No segundo bloco, foi dada abertura participativa aos diversos atores sociais que estavam presentes, podendo ser qualquer pessoa ou entidade interessada no assunto, obedecendo à sequência de inscrições, com um minuto de fala para cada, podendo ser manifestado por escrito ou oralmente, sendo que o tempo de duração destas audiências seria de três horas no máximo (20).

Desta forma, valendo-se da escada de participação popular, pode-se afirmar que as audiências públicas da terceira tentativa de revisão do Plano Diretor de Guarulhos se situam nos três níveis de concessão mínima de poder, degraus 3, 4 e 5, de Informação, Consulta e Pacificação, nos quais os participantes puderam ouvir, tirar dúvidas e terem suas propostas ouvidas, mesmo com a ausência de meios para garantir que as propostas seriam efetivamente absorvidas na minuta de lei.

Em relação às oficinas participativas, estas tiveram os seguintes objetivos: 1. Realizar a retrospectiva do processo de revisão do Plano Diretor Municipal; 2. Dar a devolutiva a respeito dos cenários futuros e propostas discutidas nas tentativas anteriores de revisão do plano; 3. Discutir sobre os instrumentos urbanístico; e 4. Construir as bases para a estruturação da minuta do projeto de lei.

Ademais, as oficinas participativas de segmento e território foram produzidas a partir das propostas sistematizadas durantes as tentativas anteriores, servindo de orientação para o debate de discussão dos instrumentos urbanísticos necessários e, assim, construir a base para estruturação da minuta. Desse modo, os participantes puderam apresentar suas propostas para a referida estruturação de forma oral ou escrita. Diante disso, a partir da metodologia utilizada nas oficinas participativas para a construção da minuta de lei, é possível se concluir que o nível de participação destas foi de pacificação.

A partir das propostas que foram apresentadas durante o processo participativo, bem como dos estudos técnicos, foi elaborada a minuta do projeto de lei. Após sua publicação (21), foi iniciada uma nova etapa participativa, com abertura para recebimento de propostas da população para alteração do projeto de lei, o qual seria enviado à Câmara dos Vereadores. Nesta toada, ainda no que concerne às atividades da sétima etapa, foram realizadas quatro reuniões territoriais e duas temáticas, para apresentação e esclarecimentos acerca da minuta. Além disso, foram realizadas duas novas audiências públicas para o recebimento das propostas de alteração supramencionadas e ainda uma última audiência pública para devolutiva.

A reuniões, que contaram com diversos participantes da sociedade civil, tinham como objetivo: 1. Apresentar os principais aspectos da minuta de Projeto de Lei; 2. Explicar sobre as audiências públicas seguintes; 3. Receber dúvidas e solicitações de alterações sobre as minutas; e 4. Apresentar as propostas de alterações. Todavia, da leitura das memórias de reunião, é possível observar que estas não tinham o condão de receber novas propostas. Na totalidade das seis reuniões, foram efetuados 131 registros em ata, sendo apenas cinco registros classificados como propostas (22). Desta forma, pode-se concluir que, na escada da participação cidadã, as reuniões se enquadram ainda no degrau de informação e consulta.

A respeito das duas audiências públicas (23), foram realizadas para apresentação, divulgação e recebimento de propostas da população sobre a minuta do projeto de lei de revisão do Plano Diretor do Município de Guarulhos. No que tange ao nível de poder alcançado nessas audiências públicas, é possível observar que, aplicando a escada de participação cidadã, mesmo com diversas exigências e formalidades exacerbadas, tem-se o poder de pacificação.

Sobre a audiência pública devolutiva (24) da revisão do Plano Diretor de Guarulhos, tinha-se como finalidade apresentar o Projeto de Lei n. 2.260 de 2018, bem como dar à população a resposta referente às propostas por ela apresentadas (25). Em relação a metodologia, esta seguiu as mesmas diretrizes das audiências públicas ocorridas anteriormente. Portanto, ao aplicarmos a escada de participação, é possível constatar que, nesta audiência pública, ocorreram os três níveis de concessão mínima de poder — Informação, Consulta e Pacificação–, nos quais os participantes puderam ouvir, tirar suas dúvidas e terem suas propostas ouvidas (26), mesmo com o acesso ao poder limitado, principalmente, em virtude de o projeto de lei já estar protocolado na Câmara dos Vereadores.

Não obstante, diferentemente dos outros eventos participativos, neste foi possível observar, nos documentos disponíveis, que houve uma ampla divulgação. Além do edital de convocação publicado no Diário Oficial do Município, ainda foram afixados diversos cartazes de divulgação em Unidades Básicas de Saúde, Bibliotecas e Teatros Municipais, entre diversos edifícios públicos com grande movimentação, e ainda colocação de cartazes nas principais vias da cidade.

Tendo em vista a Prefeitura Municipal de Guarulhos ter protocolado (27), em 12 de junho de 2018, o Projeto de Lei, no qual instituía o Plano Diretor do Município de Guarulhos, deu-se início à oitava etapa de Discussão na Câmara de Vereadores. No entanto, como fruto das audiências públicas, especialmente a audiência pública devolutiva, realizada em 14 de agosto de 2018, bem como das manifestações técnicas da Secretaria de Desenvolvimento Urbano, a administração pública, representada pelo chefe do Poder Executivo Municipal, protocolou, em 24 de agosto de 2018, o Substitutivo n. 1 do Projeto de Lei n. 2.260 de 2018, a fim de fazer constar alguns dos apontamentos suscitados pela participação social, especialmente aqueles relacionamos ao Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória — Peuc.

Ademais, o referido substitutivo, entre as principais mudanças, fazia a exclusão dos dispositivos relativos as atribuições, competências, diretrizes e objetivos das áreas técnicas da Municipalidade, inseridas no Título IV — Das Políticas Setoriais, sobre a premissa de que tais artigos seriam aprimorados, desenvolvidos e implementados por meio da legislação ordinária, conforme legislação aplicável à matéria, a fim de evitar duplicidade. No entanto, esse caminho estava em desconformidade com o que foi apresentado ao processo de participação social.

Após diversos questionamentos, em 28 de fevereiro de 2019, a Comissão Permanente de Constituição, Justiça e Legislação Participativa da Câmara dos Vereadores enviou o ofício n. 004/2019-CCJLP à SDU, bem como ao CMDU, no qual solicitava o parecer do CMDU acerca do Substitutivo n. 1, a fim de garantir a constitucionalidade e as formalidades do Projeto de Lei. Desta forma, após diversas reuniões realizadas com vasta discussão no CMDU, órgão agora de caráter consultivo, este se manifestou, em atendimento ao ofício supracitado, esclarecendo que “o Substitutivo n. 1 do Projeto de Lei n. 2.206/2018, atende aos requisitos de participação popular nos termos prescritos no Estatuto da Cidade”.

Desta forma, foram realizadas duas audiências públicas, para discussão na Câmara dos Vereadores, juntamente a sociedade civil. A primeira audiência pública foi realizada no dia 26 de março de 2019, no Plenário da Câmara Municipal de Guarulhos, tendo ocorrido sob a égide do artigo 130 do Regimento Interno daquela casa legislativa. A segunda, ocorreu no dia 17 de abril de 2019, tendo sido promovida pela Comissão de Defesa dos Direitos Humanos, Cidadania, Habitação, Assistência Social e Igualdade Racial da Câmara Municipal, alcançando o nível de participação de terapia. Após as realizações das audiências públicas, e tendo sido realizadas as formalidades de praxe, o Substitutivo 1 do Projeto de Lei n. 2.206 de 2018 foi submetido à votação no 21 de maio de 2019, tendo sido aprovado com 25 votos a favor, quatro contra (vereadores da oposição) e uma abstenção (28).

Na presente pesquisa, não foi encontrada menção relevante à inclusão de atividades de participação social nas etapas nove e dez. A nona etapa de implementação implica a inclusão da sociedade na tomada de decisão sobre um conjunto de projetos que seriam identificados e categorizados com base em sua prioridade. Já a décima etapa, tem como objetivo a participação social nos processos de avaliação dos impactos das propostas formuladas e monitoramento dos resultados alcançados. Dessa forma, a sociedade civil teria a capacidade de analisar e compreender as mudanças ocorridas, além de verificar se os caminhos priorizados estão nos conduzindo efetivamente em direção aos nossos objetivos, contribuindo para a construção de uma cidade melhor para todos.

Considerações finais

É incontestável que a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade trouxeram novos contornos para o enfrentamento das desigualdades sociais, por intermédio do plano diretor participativo, que se trata de um instrumento jurídico-político de planejamento da política urbana para o desenvolvimento do direito a cidade. Isso ocorre a partir da utilização das diretrizes e objetivos preceituados no referido estatuto, o qual permite a aplicação de diversos instrumentos que se adequem à realidade local. Entretanto, o direito a cidade não pode ser considerado apenas como uma formalidade. Neste sentido, faz-se necessário entender que a democracia participativa também se trata de expressão do direito à cidade, tanto do ponto de vista teórico-conceitual, para explicar a criação e tomada para si do espaço social, como do ponto de vista da prática reivindicatória, na busca de medidas de enfrentamento à segregação e desigualdade socioespacial.

Ocorre que este direito ainda é diretamente influenciado pela gestão política que exerce o poder, de modo que a democracia participativa ainda transcorre sob o domínio dos atores estatais. Isto se dá quer seja pelas dificuldades criadas em relação ao exercício democrático social, ou pela ausência de preparação dos atores envolvidos, ou, ainda, pela não concretização do debate social.

Ademais, da análise realizada, faz-se necessário tecermos algumas considerações. Primeiramente, analisando os eventos participativos, constituídos por um longo e moroso processo, em que as diferentes tentativas, assim como as etapas, sucederam-se de forma descontínua e com resistência, para chegar aos mais altos degraus da escada da participação cidadã. Verificou-se ainda que a metodologia utilizada na construção das oficinais participativas criou espaços de diálogos, debates e propostas, mesmo sem a certeza de que estas seriam incorporadas. Essa concepção formalista ainda pôde ser observada na ausência da capitação da sociedade civil para o exercício do processo e na ausência de ampla divulgação dos diversos eventos participativos. Considera-se a ausência dessas duas etapas, a terceira e a quarta, uma lacuna importante, que compromete, de maneira significativa, o processo, pois são etapas essenciais para estabelecer uma base sólida de conhecimento técnico sobre os assuntos a serem debatidos, além de fornecerem transparência nas regras do jogo para a participação social.

Sem embargos, conforme mencionado, foi possível perceber, na análise, que o Poder Executivo Municipal buscou desenvolver um Plano Diretor Participativo por meio de uma construção formalista. Isto ainda pode ser observado pela diversificação do tipo de eventos participativos que ocorreram, desde oficinas de segmento, oficinas de território, construção dos cenários futuros, reuniões pré-audiências públicas, oficinas de sistematização e audiências públicas. Ocorre que muitos desses eventos ficaram restritos nas categorias consultivas. Nesse nível de participação, as opiniões e sugestões da comunidade são consideradas pelos tomadores de decisão, mas o poder final de decisão permanece com o grupo ou indivíduo que detém mais poder. Embora seja um avanço em direção à participação mais significativa e ao empoderamento, a comunidade ainda não possui poder decisório. É crucial lembrar que a participação nesse nível não assegura que as necessidades e desejos da comunidade serão atendidos. O processo de debate deve ser entendido de forma ampla, visando avançar na qualidade do pacto de estratégias, que assegurem transformações reais, principalmente para a população mais vulnerável, e garantam que a implementação seja constantemente e socialmente monitorada ao longo do tempo.

notas

1
CAFRUNE, Marcelo Eibis. O direito à cidade no Brasil: construção teórica, reivindicação e exercício de direitos. Revista Interdisciplinar de Direitos Humanos, Bauru, v. 4, n. 1, jan./jun. 2016.

2
FARAH, Marta Ferreira Santos. Análise de políticas públicas no Brasil: de uma prática não nomeada à institucionalização do" campo de públicas". Revista de Administração Pública, v. 50, p. 959-979, 2016.

3
FERREIRA, Ana Mônica Medeiros. O direito à cidade e a participação popular: uma discussão necessária a partir dos conceitos de democracia e justiça como equidade no contexto brasileiro. Revista de Teorias e Filosofias do Estado, v. 1, n. 1, p. 183-206, 2015; VELASQUE, Cristiane; ALVARES DA SILVA, Thiago Germano; GOMES DI LORENZO, Wambert. Democratic Participation and Citizens as a Mechanism for Overcoming the Ecological Crisis in the Brazilian Legal Context. Revista de Derecho, v. 7, 2018, p. 123.

4
ARNSTEIN, Sherry Phyllis. Uma escada da participação cidadã. Revista da Associação Brasileira para o Fortalecimento da Participação — Participe, v. 2, n. 2, jan. 2002, p. 4–13.

5
SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos. 6ª edição. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 2010.

6
A expressão foi utilizada em ARNSTEIN, Sherry Phyllis. Op. Cit.

7
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Produto interno bruto dos municípios. Rio de Janeiro, IBGE, 2006.

8
Antes do Estatuto da Cidades, a aprovação do primeiro Plano Diretor de Guarulhos foi instituído pela Lei Municipal n. 1.689 de 30 de dezembro de 1971.

9
Analisaremos as etapas da Revisão do Plano nos moldes das dez etapas constantes na publicação REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. Plano Diretor Participativo: guia para a elaboração pelos municípios e cidadãos. Brasilia, Ministério das Cidades/Confea, 2004.

10
O Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano foi constituído de caráter deliberativo e consultivo, na oportunidade de elaboração da Lei de Uso, Ocupação e Parcelamento do solo, Lei Municipal n.6.253 de 24 de maio de 2007, sendo regulamentado posteriormente no mesmo ano pela Lei Municipal n.6.308 de 16 de novembro de 2007.

11
A expressão foi utilizada em ARNSTEIN, Sherry Phyllis. Op. cit.

12
SOUZA, Marcelo Lopes de. Op. cit.

13
ARNSTEIN, Sherry Phyllis. Op. cit.

14
Da análise das atas das reuniões ocorridas nesta etapa, apenas foi possível constatar uma reunião, no dia 3 de novembro de 2011, com participação da sociedade civil, por intermédio representativo do CMDU. Entretanto, não há quaisquer registros de que foram realizadas discussões, debates, ou qualquer tipo de consulta, bem como esta foi a única das quatro reuniões em que sequer houve lista de presença e tampouco houve registro do que foi produzido pela sociedade civil na mesma.

15
Análise realizada a partir dos documentos disponíveis no Portal Gestão Urbana do Município de Guarulhos.

16
Cada grupo de respostas era organizado por uma cor, assim, cada painel possuía, em média, quatro questões organizadas em quatro cores diferentes.

17
O Estatuto da Cidade traz, em sua redação normativa, que o Plano Diretor deve ser revisado a cada dez anos.

18
Processo Administrativo Municipal de Guarulhos n.8432/2017.

19
Consideramos a participação e propostas efetivadas durante a 6ª Conferência da Cidade “Construindo Juntos a Guarulhos que Queremos”, disponível em PREFEITURA MUNICIPAL DE GUARULHOS. Construindo Juntos a Guarulhos que Queremos. Guarulhos, Gestão Urbana, 2016 <https://bit.ly/49j0ZTr>.

20
Nos termos da alínea 5 do edital de convocação, publicado em 19 mai, 2017, no Diário Oficial do Município.

21
Publicada no Diário Oficial do Município em 6 de dezembro de 2017.

22
Conforme Processo Administrativo Municipal de Guarulhos n.8432 de 2017.

23
Realizadas nos dias 27 de janeiro de 2018 no Adamastor Centro e 3 de fevereiro de 2018 no Céu Paraíso, ambas entre 9 horas e 13 horas, conforme publicado no Diário Oficial do Município em 22 de dezembro de 2017.

24
Foi dada publicidade por intermédio do Diário Oficial do Município, em 20 de junho de 2018, ao edital de convocação.

25
A referida audiência ocorreu em 14 de julho de 2018, iniciando-se com o credenciamento a partir das 13h e início dos trabalhos previsto para às 14h, tendo contado com a participação de 53 participantes.

26
SOUZA, Marcelo Lopes de. Op. cit.

27
Processo Legislativo n. 2260 de 2018.

28
Durante a 11ª Sessão Extraordinária, da 17ª Legislatura na 3ª Sessão Legislativa.

sobre os autores

Rodrigo Souza Santos: é advogado, mestre em Cidades Inteligentes e Sustentáveis pela Uninove e pós-graduado em Direito Penal Econômico e Europeu pelo Instituto de Direito Penal Económico e Europeu da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Diretor do Departamento de Controle Interno do Município de Guarulhos.

Cintia de Castro Marino é arquiteta urbanista, pós-graduada em Forma Urbana e Território pela Universidade Politécnica da Catalunha, mestra e doutora em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. É professora permanente do programa de pós-graduação em Cidades Inteligentes e Sustentáveis da Uninove.