En nuestros días, se está asistiendo a la paulatina conformación del espacio unificado del Mercosur, en particular en la llamada "banana fértil" de la región sur de Amárica Latina. Entre las primeras manifestaciones del proceso de integración se encuentra la intensificación y desarrollo de las corrientes de tránsito que han dado lugar a múltiples proyectos destinados a recomponer la red de sistemas y estructuras de transporte.

En este escenario, con una ubicación estratégica, la ciudad de Montevideo se prepara para una profunda reinserción regional, que deberá ir acompañada de obras de infraestructura y macro equipamiento.

La capitalidad administrativa del Mercosur, el nuevo impulso del Puerto de Montevideo, las proyectadas conexiones territoriales, como el Puente Buenos Aires-Colonia, y los propios cambios que se operan a su interior alientan a pensar en nuevos papeles como un desafío y una oportunidad.

En este contexto y de cara al futuro, así como en la perspectiva del desarrollo histórico, el accidente geográfico de la Bahía junto a la Península y el Cerro siempre han estado vinculados estrechamente a la ciudad de Montevideo y con ese significado lo ha considerado la propuesta del Plan de Ordenamiento Territorial.

Plan de Ordenamiento Territorial

El Plan de Ordenamiento Territorial (1998-2005), también denominado Plan Montevideo, fue realizado en el marco del convenio entre la Intendencia Municipal de Montevideo y la Universidad de la República suscripto en el año 1995. Su elaboración culminó a fines de 1997 y, actualmente, la globalidad del Plan y el proyecto de decreto correspondiente se encuentran a consideración de la Junta Departamental, órgano legislativo municipal.

Formalmente, el Plan de Ordenamiento Territorial está integrado por 312 disposiciones sistemáticas, coherentes y de gran unidad que garantizan efectos de un significativo impacto socio-ambiental en el territorio del departamento de Montevideo y en la ciudad homónima.

El modelo territorial del Plan está constituido por un conjunto integrado de propuestas de estructuración y ordenación que cubren toda la ciudad y el territorio, sumándose, además, un conjunto de Planes especiales de significado estratégico. Esta estructura del Plan corresponde con una interpretación de la realidad compuesta, por un lado, de estructuras y sistemas territoriales vinculantes que interrelacionan el conjunto y, por otro lado, de usos del suelo y localización de actividades bien adaptadas a las peculiaridades de cada parte del territorio, así como una interpretación dinámica en la que la actuación en determinadas áreas territoriales y sectores de actividad es capaz de producir transformaciones en la globalidad.

Las estructuras y sistemas territoriales se agrupan en el Plan según: Redes de Infraestructura Básica, Red Vial y de Transporte, Centralidades y Equipamientos y Sistema de Espacios Verdes.

En relación a la ordenación territorial, además de presentar los criterios generales de la ocupación residencial y la ocupación no residencial, se realiza una calificación del suelo o Zonificación primaria, que configura la base del régimen más general de derechos y obligaciones de los propietarios del suelo, en aspectos de fraccionabilidad, edificabilidad y usos del suelo. En una Zonificación secundaria se definen áreas homogéneas de actuación. En una Zonificación terciaria se llega a la formulación normativa del Plan. Un apartado independiente se reserva para la preservación del acervo patrimonial del departamento de Montevideo.

Un componente importante del Plan ha sido la ya señalada inclusión de planes, programas, proyectos y actuaciones especiales por su significado estratégico. Este enfoque sitúa, simultáneamente, al Plan Montevideo entre dos modalidades de la planificación física, la reguladora y la estratégica. El valor estratégico se refiere a la identificación de aquellos planes, programas y proyectos que actuando solamente en una parte del conjunto, como por ejemplo una pieza urbana, al mismo tiempo, en un proceso inducido obran en un territorio más amplio, pues por su impacto positivo pueden desencadenar otras acciones.

Un elemento estratégico a destacar es la adecuada localización de las áreas de intervención de los respectivos programas, proyectos y actuaciones, que debería ayudar a la corrección de ciertos desequilibros de la ciudad y el territorio. También, se entiende por carácter estratégico la propuesta de nuevos usos del suelo, que por su influencia, pueden inducir el desarrollo y la transformación más global. En otras palabras, constituyen apuestas para conseguir objetivos orientadores y generales del Plan, siendo por tanto las propuestas estratégicas las más comprometidas, en el sentido que implican siempre un riesgo sobre su real influencia y alcance.

En su diseño se tendrán en consideración determinadas acciones que no corresponden exclusivamente al Municipio y, por tanto será necesaria la concertación de la mayoría de los agentes -públicos y privados- en un territorio común.

Para conformar una idea de ciudad y territorio compartible y motivadora se deben crear las garantías de su ejecución. Para ello se requiere de nuevos instrumentos de gestión. Estos nuevos instrumentos jurídicos, administrativos y técnicos forman parte intrínseca del Plan, posibilitando su ejecución y adaptando las propuestas a la mutante relación entre el Plan y el desarrollo real de la ciudad y el territorio.

Entre los nuevos instrumentos de la modalidad estratégica se encuentran las Áreas de Promoción. Las Áreas de Promoción son aquellas unidades territoriales designadas por el Plan en el Suelo Urbano, cuyo desarrollo tendrán proyecciones en todo el territorio, y donde intervenciones urbanas prioritarias serán privilegiadas por formas más adecuadas de gestión, exenciones y rebajas tributarias. Además, en ellas se aplica una normativa especial que sustituye a la normativa general en términos de usos, edificabilidad y reparcelaciones. Dichas Áreas de Promoción se desarrollarán mediante Unidades de Actuación, que dispongan la justa distribución de las cargas y beneficios derivados de su aplicación entre todos los directamente afectados.

En esta primera formulación del Plan, se encuentra el Área de Promoción Bahía de Montevideo además de la propuesta del Área de Promoción Bulevar José Batlle y Ordoñez-Avenida Dr. Luis Alberto de Herrera, del Proyecto Centro y del Plan Especial Arroyo Miguelete. En el futuro, durante la vigencia del Plan, se podrán integrar otros, siempre que se demuestre su valor estratégico. También, el Plan Montevideo propone la redacción y ejecución de otros planes, programas, proyectos y actuaciones especiales que estructuran y ordenan una parte del territorio con una referencia a un ámbito zonal y local (Planes Zonales), o aquellos que están relacionados a una estructura o sistema territorial con un carácter sectorial (Planes Sectoriales).

Area de Promoción Bahía de Montevideo

Los objetivos perseguidos en el Plan con el Área de Promoción Bahía de Montevideo son recuperar el histórico protagonismo urbano de la Bahía, potenciar la función residencial y mejorar la relación Bahía-Ciudad, en particular, la relación con el puerto.

El área circundante de la Bahía mantiene sus potencialidades originales por su excelente accesibilidad y ubicación urbana estratégica, con importantes superficies de tierra disponible, -en su mayoría de propiedad estatal-, y edificaciones en desuso, además de la proximidad al centro principal y la cobertura de servicios básicos y equipamientos.

El significativo escenario geográfico constituído por la Bahía, la Península y el Cerro de Montevideo, conforma y caracteriza la ciudad. En ese sentido, las dimensiones de la Bahía son elocuentes: el espejo de agua alcanza las 1.050 hectáreas y el perímetro costero, desde el Muelle de Escala hasta la Punta del Rodeo, tiene una extensión de 12 kilómetros.

Históricamente, en la Bahía encontraron abrigo las embarcaciones, aprovechando que en ella se localizan las mayores profundidades de dragados naturales en el Río de la Plata, razón por la que se constituyó en puerto de entrada al territorio y a la ciudad. En la actualidad, el Puerto de Montevideo dispone de 10 metros de profundidad en los canales de acceso. Con su ventaja natural podría llegar a los 12 metros de profundidad y convertirse en una real opción regional.

Hasta las primeras décadas del siglo las áreas costeras a la Bahía fueron asiento privilegiado de las actividades de la ciudad. En el entorno de la Bahía se instalaron los grandes equipamientos de la época: el ya citado Puerto, el Ferrocarril, las usinas de generación eléctrica y, poste-riormente, las refinerías de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (A.N.C.A.P.), así como la principal industria de esos años: los frigoríficos. Con el desarrollo de la industria de la carne se conforman los barrios obreros de Villa Cosmópolis, en la falda del Cerro, y el Pueblo Victoria, entre los arroyos Miguelete y Pantanoso. La propia Ciudad Vieja, en una primera etapa también se apoyó sobre la Bahía, en el sector norte de la Península al abrigo de los fuertes vientos del sudeste. El Prado, otro sector residencial, se conectó con la Bahía siguiendo el arroyo Miguelete hasta el Parque y la Playa de Capurro, la principal estación balnearia de la ciudad durante muchos años.

Sin embargo, esta tendencia de desarrollo, más tarde, tomó otro curso. A partir de 1920, con el acelerado crecimiento urbano de Montevideo y los cambios en las preferencias y compor-tamientos sociales del sector de población con mayores ingresos, comenzó una expansión de la ciudad en dirección este, sobre la faja costera. Hoy, dicho crecimiento trasciende los límites del departamento de Montevideo. En consecuencia, las áreas residenciales cercanas a la Bahía sufrieron un proceso de estancamiento y perdieron prestigio social.

A su vez, las nuevas instalaciones industriales de la década del 30, localizadas en la Teja, Aguada, Capurro y Arroyo Seco, o sobre los arroyos que vierten aguas en la Bahía, trajeron aparejado el deterioro de las condiciones ambientales.

El crecimiento del Puerto junto con la zona periportuaria de muelles privados y depósitos de cuero y lanas, así como el desarrollo de las instalaciones de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (A.N.C.A.P)., Usinas y Transmisiones Eléctricas (U.T.E.) y de los establecimientos industriales citados, completaron una cortina de grandes equipamientos que cerraron la Bahía al resto de la ciudad y, en otras palabras, la ciudad terminó por darle la espalda a la Bahía.

En las décadas del 60 y 70, cambios en los sistemas productivos y de transporte provocaron el abandono de las instalaciones de la industria frigorífica de la zona, y el Puerto junto al ferrocarril dejaron de ser la exclusiva puerta de entrada a la ciudad y al país, generando en consecuencia grandes áreas de deterioro y sin uso. Sin embargo, a pesar del alto grado de obsolescencia y subutilización, algunas instalaciones representan un gran acervo arquitectónico a preservar y valorizar.

Al deterioro físico se sumó un incremento del desmejoramiento de las condiciones ambientales debido a la contaminación provocada por los vertederos sin tratamiento previo a los arroyos Miguelete y Pantanoso, y directamente de la Bahía, de los sistemas de saneamiento de Paraguay-Piedras Blancas, Miguelete, Belvedere y Cerro. A su vez, en los tejidos próximos el deterioro progresivo se incrementó por la ausencia de dinámica urbana.

En los años 80 ese ciclo se cerró y comenzó a avizorarse una nueva etapa. Desde 1985, con la construcción de los nuevos accesos de las rutas Nº 1 y Nº 5 al Puerto, se establece una nueva relación de la ciudad con la Bahía, ofreciendo sorpresivas visuales para muchos desconocidas. Otros signos de rehabilitación de la zona, que constituyen posibles prefiguraciones de futuro son: la localización de la terminal de la compañía "Buquebus", por la que llegan por vía marítima un millón de pasajeros al año, la recuperación de las aguas de la Bahía -previsto por el Plan de Saneamiento Urbano III-, como un objetivo alcanzable en un futuro cercano, y por último, el inicio de la construcción de la Torre de las Comunicaciones de la Administración Nacional de Telecomunicaciones (A.N.TEL.) para su nueva sede.

El Programa Nacional de Recuperación Urbana, también conocido como Plan Fénix, en la ciudad de Montevideo propone la restauración y recuperación de una zona incluída en el Área de Promoción de la Bahía de Montevideo. En dicha zona están localizadas la Estación de Ferrocarril, ya existente, las playas ferroviarias adyacentes y los galpones de la Administración de Ferrocarriles del Estado (A.F.E.) y el barrio circundante de La Aguada. El Banco Interamericano de Desarrollo (B.I.D.) financia parte de los costos de inversiones mediante el otorgamiento de préstamos a largo plazo, aunque el Plan Fénix intenta fundamentalmente promover la inversión privada en la zona. Su elemento protagónico es la Estación Central de Ferrocarril, que fue construída en 1890 y ha sido declarada Monumento Histórico. Se propone convertirla en un centro cultural y de eventos, de recreación y comercial. Los servicios que actualmente cumple se trasladan a una nueva terminal de pasajeros en un predio contiguo.

Los objetivos del Plan Fénix concuerdan con los del Plan de Ordenamiento Territorial en lo referente a la valorización del entorno de la Bahía, a la densificación residencial de las áreas centrales y al mejor aprovechamiento económico del tejido residencial existente.

Al mismo tiempo, con éstos cambios se plantean conflictos territoriales provocados por la necesidad de crecimiento para las áreas de operaciones portuarias, el requerimiento de asegurar el acceso ferroviario al Puerto y, en otro orden de problemas, y a modo de ejemplo, un protagonismo cada vez más fuerte de los depósitos de contenedores, sobre todo los ubicados en el área al sur de la Rambla Baltasar Brum, que se han transformado en un verdadero cierre visual hacia la Bahía. De igual manera, las actuales playas de depósito de madera para exportación, cortan la relación visual entre la ciudad y la Bahía.

Sin embargo, hay varios tramos en que la ciudad puede, con el equipamientos adecuado, usufructuar de la Bahía. Cada uno puede llegar a constituir un proyecto en el Área de Promoción Bahía de Montevideo. Entre los que ya se han identificado, se encuentra en un extremo el entorno de la escollera Sarandí, vinculado a la unión de las ramblas, como remate de la Ciudad Vieja. Seguidamente, el área de la Estación Central de Ferrocarril y la actual playa de maniobras de la empresa estatal de ferrocarriles (A.F.E.), en el antes citado Plan Fénix. Más hacia el oeste, algunos sectores de la faja costera que enfrenta a la Rambla Dr. Baltasar Brum y el área del Parque Capurro, incluyendo la conquista de tierras de la Bahía por rellenos, muchas de cuyas áreas ya se encuentran en la categoría de amanzanamientos sumergidos. Por último, la costa del Cerro, con una propuesta de cambio de usos, la construcción de una rambla barrial -cuya primera etapa denominada Rambla Suiza ya se ha ejecutado- y la recuperación del Parque Vaz Ferreira.

Dicha rambla barrial aspira dar respuesta urbana al espacio frontera de la playa del Cerro y la vía pública, con el objetivo de desencadenar un proceso de apropiación ciudadana de las zonas costeras.

La rambla Suiza, con una extensión de 800 metros, incluye un muro de contención de 450 metros, y áreas parquizadas. Se realizó en la modalidad de obra directa municipal y el costo de las obras alcanzó un millón y medio de dólares.

Primer Seminario Montevideo

La Intendencia Municipal de Montevideo, la Facultad de Arquitectura y el Grupo de Viaje de Arquitectura G ’91 organizaron entre el 1 y el 14 de marzo pasado el Primer Seminario Montevideo- Talleres de Proyecto Urbano. En dicho evento se planteó como tema proyectual la Bahía de Montevideo siguiendo la modalidad de trabajo en taller. En paralelo se dictó un ciclo de conferencias a cargo de profesores invitados.

El objetivo del Seminario fue generar ideas y propuestas de prestigiosos especialistas en temas de urbanismo proveniente del exterior que, actuando en forma conjunta con profesionales, docentes y estudiantes del ámbito nacional, provocaran y ampliaran la reflexión sobre el área de la Bahía de Montevideo a la luz del debate sobre el Plan Montevideo. En régimen de taller, se congregó en total a un centenar de profesionales y estudiantes. En la dirección de los Talleres de Proyecto participaron los siguientes docentes invitados: Miguel Baudizzone (Argentina), Humberto Eliash (Chile), Paulo Mendes Da Rocha (Brasil), Iñaki Abalos y Juan Herreros (España), Carlos Villanueva-Brandt (Inglaterra) y Hiroshi Hara (Japón). Cada taller trabajó con metodología propia, de manera que en algunos casos se elaboró un solo proyecto y en otros se presentaron varios proyectos.

Las entregas finales de los siete talleres fueron expuestas y debatidas por un jurado informal, compuesto por la italiana Roberta Amirante, el japonés Tetsuo Furuchi, el estadounidense James Polsheck y los uruguayos Andrés Ridao, Nelson Inda y Hugo Gilmet.

Entre las propuestas se puede recoger una rica oferta de ideas que brinda elementos para la práctica proyectual y una reflexión sobre la ciudad que se centró en tres áreas de estudio: los tejidos residenciales adyacentes, los equipamientos de escala metropolitana y la accesibilidad-conectividad, considerando el área como un gran intercambiador de flujos.

En el taller del arquitecto japonés Hiroshi Hara se siguió una metodología de aproximaciones sucesivas, con síntesis diarias, y las propuestas se acumulaban y revisaban en una maqueta. Sin la aspiración de alcanzar una propuesta global se valoró el proceso y el aporte de ideas. A su vez, la propuesta fue trabajada a partir del tema de la madera. Por un lado, introduce plataformas flotantes (floating platforms) para contenedores y rolos de madera de exportación, como una forma de aliviar el área de depósitos del puerto, y, por otro lado, una estructura de madera (wooden deck) de distintas alturas según la topografía, con un promedio de cinco metros de alto, a lo largo de casi toda la costa de la Bahía como un gran mirador equipado para lugares de esparcimiento.

Con un punto de partida muy diferente, en el taller conducido por el profesor chileno Humberto Eliash se presentó una única propuesta totalizadora con la aspiración de crear un nuevo mito, una ilusión, -¿de la modernidad?- con un gran gesto urbano, donde todas las decisiones se resumen en este acto formal. Dicho proyecto ordena el territorio costero, siguiendo una ruta perimetral con la forma de una enorme elipse. En el tramo desde el Cerro al puerto la ruta se convierte en un puente de 2,5 kilómetros de longitud para tránsito pesado que de esa forma no tiene que bordear la Bahía para llegar al puerto. A su vez, a lo largo de toda la costa de la Bahía se ganan tierras urbanizables al río para diferentes usos que completan la antedicha forma elíptica. Otro aspecto de la propuesta se refiere a la isla de la Libretad, ubicada en el centro de la Bahía, donde se prevé un centro turístico que estaría comunicado con el Cerro por medio de un teleférico desde la cima, con una estación intermedia en la costa.

Ambos talleres expresaron, claramente diferenciadas, dos aproximaciones al tema. Se pueden interpretar como una síntesis de los caminos seguidos por el resto de los talleres, con excepción del taller del venezolano Carlos Villanueva-Brandt, de la Asociación de Arquitectura de Londres que no llegó a un nivel de diseño y cuya propuesta resultante mantuvo un carácter abstracto. Sin embargo, alcanzó a mostrar con gran claridad el significado de algunos elementos del conjunto. Por ejemplo, el papel del arroyo Pantanoso cuando oficia de vínculo con el espacio natural y rural.

En conclusión, el Primer Seminario Montevideo mostró la capacidad de la Bahía de Montevideo para transformarse en el nuevo eje articulador del desarrollo urbano de la ciudad, como macroespacio de oportunidad estratégica.

Así también, en forma implícita, se dió respaldo académico y técnico al lugar privilegiado que ocupa el Área de Promoción Bahía de Montevideo en el Plan de Ordenamiento Territorial. Un gran programa urbano, un proyecto de proyectos, con impactos en la escala local así como en los niveles urbano, metropolitano y aún regional.

referencias bibliográficos

Intendencia Municipal de Montevideo. Hacia un Plan de Montevideo. Avance del Plan Montevideo. Avance del Plan de Ordenamiento Territorial (1998-2005). Montevideo, 1997.

Intendencia Municipal de Montevideo. Plan Montevideo. Plan de Ordenamiento Territorial (1998-2005). Memoria Informativa. Memoria de Ordenación. Memoria Normativa, de Gestión y Seguimiento. Memoria de Participación. (en prensa)

Oxandabarat, Rosalba. Artículo: Una bahía y siete miradas. Semanario Brecha, 20.03.98.

Programa Nacional de Recuperación Urbana. Proyecto Fénix. Montevideo, 1997.

ROUX, Luis. Artículo: Recuerdos del futuro de la bahía. Diario El Observador, 15.03.98.

sobre el autor

Hugo Gilmet. Nacido en 1945. Arquitecto desde 1976, egresado de la Universidad de Lund, Suecia. Actualmente desempeña los cargos de catedrático de Teoría – Facultad de Arquitectura – y Asesor de la Unidad Central de Planificación – Intendencia Municipal de Montevideo–, Montevideo, Uruguay.