Ao elaborar esta breve reflexão me deparo com a peculiar condição pessoal de ter formação em Direito e, de maneira concomitante, interesse em discussões realizadas no interior de outras áreas do saber. Longe de facilitar o trabalho de investigação, essa condição traz o desafio de lidar com pressupostos metodológicos distintos e, por vezes, antagônicos.

Localizar os fios condutores e o horizonte comum de análise converte-se em percurso de enorme complexidade. Não se vislumbra, porém, outra saída. Uma tentativa de compreender os efeitos negativos do Minhocão no contexto da cidade de São Paulo não pode, sob pena de comprometer sua fidedignidade, prescindir dos debates produzidos por múltiplas fontes, que encontram nos estudos urbanos um ponto de convergência.

Tais discussões, aqui ambientadas de forma específica (mas não exclusiva) na Filosofia Política e na Teoria Social, fornecem um substrato importante para a tarefa de identificar os problemas de fundo da Teoria do Direito. Ao fazê-lo, desnudam-se as aporias que tornam certos cânones conceitos substancialmente vazios, a comprometer qualquer trabalho de natureza crítico-normativa.

É o que se observa nos debates sobre o destino do Elevado Presidente Costa e Silva. Existe no ar uma sensação de que algo deve ser feito. Há um receituário sob o qual existe amplo consenso. Nada obstante, persistem os vícios que deram origem a esse polêmico equipamento urbano. Do ponto de vista jurídico, não faltam ferramentais, mas eles não são utilizados a contento, apesar dos avanços que a legislação urbanística experimentou após a entrada em vigor da Lei n. 10.257/2001, que instituiu o Estatuto da Cidade (1) e positivou o postulado da gestão democrática.

Insistir em sua reiteração, ou repetir suas fórmulas de maneira irrefletida, não parece resolver o caso. O que fazer?

Elevado Costa e Silva, o Minhocão
Foto Abilio Guerra

É o que se pretende nestas breves páginas, que não têm a pretensão de esgotar o assunto. Espero, porém, que esse detalhe de minha formação e de meus interesses de pesquisa não seja impeditivo para que eu consiga discorrer sobre o percurso (e os percalços do percurso) que culminará (esperamos!) na instituição do Parque Minhocão.

Que destino deve ter o Minhocão?

Devo responder a pergunta com uma provocação: pergunte à cidade!

Desde a sua gênese, a cidade se consolidou como espaço privilegiado para a produção de fluxos comunicativos que, séculos depois, se corporificariam na transição da corte - e suas efemérides - para os salões do século XVIII. Dito de outro modo, é o conceito moderno de cidade que dá origem à crítica enquanto manifestação intelectual de homens livres, e ao espaço de produção dessa crítica que se convencionou denominar “esfera pública”.

Essa é a posição subjacente à obra Mudança estrutural da esfera pública (Strukturwanden dër Offentlichkeit), de 1962, do filósofo alemão Jürgen Habermas. Nela, enquanto protagonista de funções culturais, a cidade surge como responsável por verdadeira reviravolta na relação entre produtores de conhecimento e o “público”. Se antes os círculos sociais estavam restritos aos saraus e concertos destinados a entreter uma nobreza enfastiada (o “público” enquanto “plateia”), com o surgimento da polis burguesa tais eventos passam a ser frequentados por homens livres que se relacionavam sem subordinações hierárquicas. Afinal, “nos salões, o espírito não é mais um serviço prestado ao mecenas; a opinião se emancipa dos liames da dependência econômica” (2).

É nesse período que se difunde a noção moderna de imprensa e as técnicas editoriais que permitem a multiplicação de publicações sobre variados temas. Proliferam clubes de literatura, associações culturais, lojas maçônicas e sociedades destinadas à apreciação dos mais variados assuntos, inclusive a vida política da cidade e o exercício do poder estatal. O contexto histórico é de enorme centralidade, o que faz autores como Lavalle identificarem nele a origem do social (3).

O cenário descortina a gênese de uma das dimensões programáticas da modernidade: aquela tributária de elementos como a soberania popular e do uso público da razão como fundamentos de legitimidade da ação política. Disso deriva a racionalização do poder estatal através da pressão exercida pela esfera pública.  Enquanto palco de debates fundados em pretensões de validade formulados e alcançados pelo juízo individual de seus componentes consagram “os critérios da 'razão' e as formas da 'lei', a que o público gostaria de submeter a dominação e, assim, modificá-la de modo substancial, só revelam o seu sentido sociológico a uma análise da própria esfera pública burguesa, já pelo fato de que são pessoas privadas que nela se relacionam entre si como público” (4).

Essa trajetória, entretanto, não se desenvolveu de maneira pacífica. Na mesma obra, Habermas assinala que a evolução histórica e a consolidação do capitalismo mercantilista foi responsável por promover uma desagregação social que diluiu sobremaneira a força original da esfera pública, ao reorientar a energia transformadora dos debates públicos para as questões comezinhas que animam o projeto de vida individualista, tais como a aquisição de “automóveis e geladeiras” (5).

Elevado Costa e Silva, o Minhocão
Foto Abilio Guerra

Curioso notar que o surgimento do sujeito privado, nascido das revoluções que puseram fim ao modelo estamental de mundo predominante no absolutismo, e que está na origem do sistema capitalista, é ao mesmo tempo autor e algoz desse processo. Em pouco tempo, o grau de autonomia adquirido através das revoluções burguesas descamba para uma postura subjetivamente isolada e suscetível às influências sistêmicas de natureza econômica.

O autor aponta, ao mesmo tempo, que o incremento de complexidade observado nos sistemas políticos, cada vez mais tendentes a avançar para o interior da vida dos cidadãos e capazes de produzir modos de socialização não espontâneos, reduz o alcance da esfera pública a um espectro fabricado (tal como nas pesquisas de opinião, numericamente quantificáveis) e, portanto, artificial. Essa artificialidade causa um eclipsamento dos potenciais emancipatórios contidos nas manifestações coletivas, desarticulando-as e reduzindo a efetividade da publicidade (como transparência) que está no cerne do projeto político da modernidade (6).

Com isso, a “opinião pública” ganha os contornos de uma abstração ficcional, e é aqui, em particular, que encontramos um detalhe importante para os estudos urbanos, na medida em que essa categoria está no centro da fundamentação do direito público moderno, responsável, entre outros, por definir o que significa o “interesse público”. Ou seja, se não temos uma convicção firme em torno do real significado da “opinião pública”, pouco podemos fazer para atribuir um significado socialmente legítimo de “interesse público”, que transcenda aquilo que o Estado “diz ser interesse público”. Mas disso tratarei no ponto seguinte.

No caso concreto do Parque Minhocão deparamo-nos, em adição, com problemas anteriores à discussão sobre os limites da esfera pública moderna, e que estão gravados no próprio (e contraditório) desenho institucional da democracia brasileira: ausência de autoconsciência de que a sociedade civil é, ela própria, detentora e agente da esfera pública. Situação que se torna mais evidente quando nos deparamos com a surpreendente naturalização que há em torno do Elevado Presidente Costa e Silva. Não se desconhece a degradação urbana que causou e tampouco o grau de injustiça e autoritarismo embutido em sua concepção. E nem mesmo a persistência dos problemas que provoca: poluição sonora, atmosférica e embrutecimento estético. Mas o fato é que está lá, e quem habita seu entorno parece não vislumbrar possibilidade de mudança.

Afora os coletivos, agrupados em torno de interesses específicos (artistas, arquitetos e uma vasta gama de categorias profissionais), a região do Minhocão - assim como a maior parte dos bairros da cidade de São Paulo, o que é sintomático de seu desenvolvimento urbano caótico - têm como caixa de ressonância comunicativa apenas os conselhos de segurança (Conseg). Criados para discutir os problemas decorrentes da violência urbana no âmbito da comunidade local, têm seu escopo de atuação expandido ocasionalmente para esferas que não dizem respeito apenas a essa temática. Há poucas associações de moradores, excepcionalmente combativas, e nem sempre sua atuação reflete nas esferas especializadas de tomadas de decisão. A fraca regulação de instrumentos como as audiências públicas desestimula maior participação dos cidadãos na vida pública.

Daí a importância da Associação Parque Minhocão. Ela não é composta apenas por moradores das redondezas, mas nem por isso perde legitimidade, na medida em que a resposta à pergunta “o que fazer com esta via elevada” é de interesse de toda a sociedade paulistana. No entanto, ao estimular o debate público sobre esse equipamento, na condição de ator social organizado, propicia e fortalece até mesmo a evolução cognitiva pelo aprendizado que Habermas extrai dos escritos de Kohlberg e Piaget para fundamentar a ação comunicativa (7).

Elevado Costa e Silva, o Minhocão
Foto Abilio Guerra

Defendemos a transformação do Minhocão em parque elevado e nisso consiste a nossa contribuição, fundada em pretensões de validade racionalmente aceitáveis (8). O desafio é reconstruir (e, diante da já mencionada ausência de autoconsciência da esfera pública no caso concreto) a teia de relações sociais que permita que essa posição assuma o papel de um fluxo comunicativo que, no debate livre de ideias, produza um consenso em torno do assunto e pressione o Poder Executivo municipal a tomar uma decisão favorável a essa posição. Em resumo, o desafio é abrir uma clareira que estimule a consolidação de uma esfera pública que legitime uma resposta, qualquer que seja (preferencialmente a nossa!).

Se a esfera pública quiser o Parque Minhocão, como é possível resolver juridicamente essa pretensão?

Resposta: repensando o Direito Urbanístico!

No ponto anterior, discorri sobre as aporias estruturais da esfera pública, que provocam uma crise de legitimação do capitalismo (não por coincidência esse é uma das principais obras de Habermas, posterior ao livro Mudança estrutural...). Na sequência, mencionei os impactos dessas limitações na melhor delimitação do que é o “interesse público” e, com isso, introduzi o debate em torno do Direito Administrativo, que nada mais é do que a disciplina do saber jurídico destinada à regulação da atuação estatal e sua adequação aos interesses da coletividade, e a área da qual se originou o Direito Urbanístico.

Vamos à verdadeira origem do Minhocão: construído no contexto da ditadura militar por um prefeito biônico, não envolveu processos amplos de consulta popular a respeito de sua necessidade. Tanto que, em nome de interesses pouco claros e pouco transparentes, foi responsável até mesmo por atrasar as obras do metrô de São Paulo, que sofreu adaptações em seu projeto para dar conta da profundidade de suas fundações. Observe-se que o detalhe histórico (período de exceção ao regime democrático, que vigorou de 1964 ao final dos anos 80 do século XX) pouco interfere na situação. O planejamento das cidades não se tornou mais democrático depois da promulgação da Constituição (chamada de Cidadã) de 1988, que traz no parágrafo único de seu art. 1o a célebre afirmação: “todo poder emana do povo”. E tampouco mais ordenado.

Pelo contrário. A história do direito administrativo é a história de uma luta cheia de capítulos inglórios contra as arbitrariedades estatais (as evidentes, as mascaradas e as propiciadas por astúcia hermenêutica). E, nada obstante não sabermos com precisão o que é o “interesse público”, ainda deixamos essa conceituação para o Estado, que se estrutura como seu intérprete privilegiado.

Desde a primeira geração de direitos fundamentais, destinados à domesticação do arbítrio estatal, sabemos o quão problemático é confiar demais no Estado! Por isso esse desenho abre caminho para uma equação deletéria, que resulta na equiparação do interesse público com o interesse da Administração Pública, quase sempre destinado a permitir que ela faça o que quiser quando bem entender.

Esse diagnóstico, embora simples, é de difícil aceitação pela comunidade jurídica. Se o Estado de Direito é uma das principais conquistas da modernidade (e de seu projeto), e se desse Estado de Direito derivam leis de observância universal e legitimidade derivada tanto da produção conforme os ditames da razão quanto regularidade dos processos legislativos, então pouco se poderia fazer. Eis o lugar da segurança, que é, em verdade, o lugar da neutralização dos conflitos.

Desnudar o quadro apresentado impõe o retorno aos estudos desenvolvidos pela Teoria Crítica da Escola de Frankfurt e, principalmente, à lembrança dos escritos de Theodor W. Adorno e Max Horkheimer, que legaram à humanidade a obra seminal “Dialética do Esclarecimento” (Dialektik der Aufklärung), de 1947 (9). Ganha relevo, nesta publicação, a conceituação e os efeitos da razão instrumental, que, ao invés de se orientar à emancipação do homem (como se apresentava desde o “sapere aude” kantiano), se presta à adequação de meios a fins.

Elevado Costa e Silva, o Minhocão
Foto Abilio Guerra

Ora, se a lei é produção tipicamente humana e, portanto, expressão de sua racionalidade, não se pode, diante desse conceito, atribuir-lhe o caractere da neutralidade, sendo mais adequado seu enquadramento instrumentalizado. Outros estudos se somaram a esse, a partir de referenciais distintos, mas com resultados semelhantes. Vale recordar, aqui, a obra de Luis Alberto Warat, fortemente influenciada pela escola francesa e pela filosofia da linguagem, para quem “a análise das verdades jurídicas exige a explicitação das relações de força que formam domínios de conhecimento e sujeitos como efeitos do poder e do próprio conhecimento. Nota-se que o conhecimento, na medida em que é purificado pela razão, limita, maldosamente, a percepção dos efeitos políticos das verdades. Tais efeitos apenas podem ser percebidos quando concebemos a história das verdades como jogo estratégico, como campo de luta semiológico, e não como uma história das ideias ou dos homens, desenvolvida progressivamente pelo espírito” (10).

Daí que urge compreender que “a trajetória epistemológica tradicional concebe o mundo social como sendo um sistema de regularidades objetivas e independentes. Esta proposta sugere a coisificação das relações sociais, o que permite concebê-las em seu estado ingênuo. É precisamente a perda dessa ingenuidade que vai permitir a formação de uma história das verdades, que nos mostre os efeitos políticos das significações na sociedade” (11).

Nesse quadrante, a lei representa um marco institucional, e estes “funcionam como lugares de interlocução repressiva, na medida em que estabelecem uma interpretação, polissemicamente controlada, das instâncias discursivas que se apropriam, chegando, em muitos casos, a estabelecer versões estereotipadas dos conceitos com uma clara função legitimadora” (12).

Toda essa argumentação atende à finalidade de concluir que seguimos confiando demais no Estado. Vejamos o exemplo da Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), uma possível solução jurídica aos efeitos posteriores à instituição do Parque Minhocão, como a excessiva valorização dos imóveis e o surgimento de um processo especulativo, a espoliação urbana e a gentrificação, através da delimitação de parte da área de seu entorno para destinação à habitação popular.

Discorrer sobre a ZEIS não demandaria, em princípio, grande esforço argumentativo. Bastaria interpretar as palavras que compõem os comandos que fazem referência a esse instrumento da política urbana, seja para instituí-lo como tal (art. 4º, III, “f” do Estatuto da Cidade), seja para defini-lo, como o faz o art. 47, V, da Lei n. 11.977/2009, enquanto parcela de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predominantemente à moradia de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo. Ou para incluí-lo nos planos diretores dos municípios: a) com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos (art. 42-A); e b) que pretendam ampliar o seu perímetro urbano após a data de publicação da Lei n. 12.608/2012.

Vale dizer, seria suficiente à investigação desvendar o conceito de “zona” e inseri-lo no recorte de especialidade do “interesse social” para se chegar a uma definição segura e sem sobressaltos, em especial se o trabalho hermenêutico posterior for realizado à luz da narrativa de direitos instituída pela Constituição, responsável, entre outros, por renovar a disciplina da função social da propriedade (13). Discussão, aliás, bem moderna e, por que não dizer, racional, ao estilo do urbanismo de Le Corbusier (14) e, infelizmente, ineficaz.

Todo detalhamento conceitual, porém, não tem se traduzido em efetividade desse instituto. Notícia do jornal Folha de S. Paulo, de 28 de abril de 2012, informava que “Prédios de alto padrão ocupam terrenos destinados à habitação social” (15). De acordo com a matéria, a falta de fiscalização e de obediência ao Plano Diretor levou a essa situação, já consolidada.

Elevado Costa e Silva, o Minhocão
Foto Abilio Guerra

Eis um exemplo eloquente de como a Administração age de maneira esquizofrênica: quando o assunto lhe desperta a atenção, invoca sua condição de portadora do interesse público; quando não, relega ao tema um tratamento leniente e tolerante com as irregularidades. E de como é necessário um trabalho preliminar, destinado a rediscutir, via esfera pública, o que se entende por “interesse público” e, neste particular, exercer efetivo controle social das formas de produção e reprodução do espaço urbano. Em síntese: qual projeto de cidade queremos? (16)

Considerações finais (mas não definitivas)

Uma leitura precipitada pode apontar certo pessimismo nas últimas páginas. De fato, o prognóstico não é exatamente otimista. O cerne da discussão, contudo, não é esse. Vale dizer, a melhor destinação para o Elevado Presidente Costa e Silva e sua concretização não serão hauridos através da aplicação de lugares-comuns edulcorados e de eficácia limitada.

Sua transformação em parque é o objetivo da Associação Parque Minhocão. Essa a nossa contribuição ao debate público, no qual esperamos produzir um consenso. Mas de qual esfera pública falamos? De uma esfera pública esgarçada e desarticulada que precisa primeiro obter sua auto-consciência e, depois, se organizar enquanto elemento pré-político que o projeto democrático não pode desprezar.

Ao instituí-lo, como lidar com seus efeitos negativos? Como garantir que ele esteja inserido numa cidade que se constitua como espaço de convivência das diferenças (econômicas, sociais e de usos)?

Uma resposta possível é a instituição de Zona Especial de Interesse Social, que preserve, entre outros, a habitação popular. Todavia, isso depende de um retorno aos estudos de Direito Administrativo e do Direito Urbanístico, de modo que a crença (expressão complicada, mas é o que no fundo nos move nessa seara) no Estado seja substituída por mecanismos mais seguros e eficazes de controle social das decisões administrativas e do planejamento urbano. Sem deixar de mencionar o papel de significação que a esfera pública rearticulada adquire no conteúdo do “interesse público”.

Para além de toda a discussão teórica, importante lembrar que a principal tarefa está centrada na ousadia. Sem se pretender uma estilização argumentativa, necessário recordar da lição de Walter Benjamin, na seminal obra “Passagens”, ao citar Edmond Jaloux na caracterização do flâneur: “Um homem que passeia não deveria ter de se preocupar com os riscos que corre ou com as regras de uma cidade. Se uma ideia divertida lhe vem ao espírito, se algo curioso se oferece à vista, é natural que, sem ter de afrontar perigos que nossos avós nem mesmo puderam supor, ele queira atravessar a rua” (17).

Elevado Costa e Silva, o Minhocão
Foto Abilio Guerra

notas

NA
Texto-base da intervenção apresentada na Roda de Conversa intitulada "Minhocão: ou vai, ou racha", realizada no Centro Ruth Cardoso em 12 de março de 2014.

1
Sobre o tema, ver: DALLARI, Adilson de Abreu; FERRAZ, Sérgio. Estatuto da cidade. 3ª edição. São Paulo, Malheiros Editores, 2009.

2
HABERMAS, Jürgen. Mudança estrutural na esfera pública. Tradução Flávio R. Kothe. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984, p. 49.

3
LAVALLE, Ádrian Gurza. Jürgen Habermas e a virtualização da esfera pública. In. Margem, n. 16. São Paulo: dez/2002.

4
HABERMAS, Jürgen. Mudança estrutural na esfera pública(op. cit.), p. 42.

5
Idem, ibidem.

6
Dessa assertiva originou-se o trabalho posterior de Habermas, focado em resgatar tais potenciais emancipatórios a partir da ação comunicativa e da crítica à colonização do mundo da vida – o espaço no qual os fluxos de comunicação, enfeixados numa dimensão pré-política, seriam capazes de tensionar as esferas de poder, que, sozinhas, se moveriam agitadas por imperativos funcionais nem sempre coadunados com as aspirações sociais.

7
Cf. HABERMAS, Jürgen. Para a reconstrução do materialismo histórico. Tradução Carlos Nelson Coutinho. São Paulo, Editora Brasiliense, 1993.

8
As razões para a defesa dessa tese podem ser encontradas nos seguintes textos: COMOLATTI, Athos; VON POSER, Paulo; LEVY, Wilson. Cidade e democracia. Um estudo de caso da Associação Parque Minhocão. Minha Cidade, São Paulo, ano 14, n. 163.05, Vitruvius, fev. 2014 <www.vitruvius.com.br/revistas/read/minhacidade/14.163/5051>; COMOLATTI, Athos; VON POSER, Paulo; LEVY, Wilson. A cidade e o Parque Minhocão. seção Tendências e Debates. Folha de S.Paulo, São Paulo, 05 mar. 2014, p. 3 <www1.folha.uol.com.br/saopaulo/2013/04/1269766-predios-de-alto-padrao-ocupam-terrenos-destinados-a-habitacao-social.shtml>.

9
ADORNO, Theodor W.; HORKHEIMER, Max. Dialética do Esclarecimento. Tradução Guido Antonio de Almeida. 2ª edição. Rio de Janeiro, Zahar, 1985.

10
WARAT, Luis Alberto. Saber crítico e senso comum teórico dos juristas. In. Sequência, v. 3, n. 5. Florianópolis, Universidade Federal de Santa Catarina, 1982, p. 49.

11
Idem, ibidem, p. 50.

12
Idem, ibidem, p. 55.

13
Embora, como lembra Mariana Moreira, o tema já estivesse presente na Constituição Federal de 1967, com a redação conferida pela Emenda Constitucional n. 1 de 1969. MOREIRA, Mariana. A história do Estatuto da Cidade. in DALLARI, Adilson de Abreu e FERRAZ, Sérgio. Estatuto da Cidade. 3ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009, p. 29.

14
De acordo com Barbara Freitag, “Para Le Corbusier, o espaço urbano ideal deve ser visto como um quadrado quadriculado. Pelos vértices, passam as estradas. Dentro do quadrado, as quadras constituem os quarteirões, interligados por ‘tesourinhas’. Essas ruas delimitam terrenos abertos, áreas verdes sobre as quais são erguidos modernos prédios (objets à reaction poétique). No centro, encontram-se 24 edifícios de 60 andares, erguidos segundo uma planta em forma de cruz. Importante para Le Corbusier é haver arejamento e muita luz, para eliminar - uma vez por todas – a sensação de aperto e constrangimento, escuridão e insalubridade, que para ele caracterizavam os bairros pobres de Paris. Esses prédios servem para funções administrativas e de serviços. Na parte leste, está previsto um centro cívico, atrás do qual se encontra uma enorme área verde. As quadras residenciais, com prédios de 12 andares (immeubles-villas), como grandes quadrados abertos, independentes entre si, estão conectadas às ruas de ligação. Configuram-se assim 108 unidades de moradia (superquadras?), por sua vez, constituídas de múltiplas citrohans. O trânsito baseia-se na rapidez do avião e do carro, mas prevê (mesmo que em redes separadas) trens e metrôs (suburbanos). O fora da nova cidade se encontrariam as cidades-jardim e os complexos industriais (Le Corbusier, 1974 e 1996)”. FREITAG, Barbara. Teorias da cidade. 4ª edição. Campinas, Papirus, 2013, p. 61.

15
CORREA, Vanessa. Prédios de alto-padrão ocupam terrenos destinados à habitação social. Folha de S.Paulo, São Paulo, 28 abr. 2013 <www1.folha.uol.com.br/saopaulo/2013/04/1269766-predios-de-alto-padrao-ocupam-terrenos-destinados-a-habitacao-social.shtml>.

16
O tema suscita o resgate da discussão sobre o Plano Diretor e suas flagrantes contradições, que não cabe aqui retomar.

17
BENJAMIN, Walter. Passagens. Tradução Irene Aron. Belo Horizonte/São Paulo, IMESP/UFMG, 2006.

sobre o autor

Wilson Levy é doutorando em Direito Urbanístico pela PUC-SP. Mestre em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela USP. Membro da Associação Parque Minhocão.