O conhecimento do que é o “espaço” ou o “espaço urbano” é um movimento de apreensão historicamente condicionado; um devir de sentido, identificando o espaço concreto e o diferenciando de qualquer essência ideal, ou meramente, vazio. Esforço crítico de elaboração de uma trama complexa de enunciados, o que é “espaço”, senão elaborar seu significado, por meio de múltiplas formas de representação possíveis, trama intertextual e diálogo de representações: o que se pode dizer desse objeto abstrato-concreto, passível de transformação? O que é o “espaço”, senão representações enunciadas, que lhe conferem identidade?

Elaboração a engendrar sentido, o “espaço”, tem forma e fundamentos, e determinantes legados pela história: o tecido urbano, sua conformação e produção, envolvendo atores, poderes e forças, acompanhados da preexistência da forma urbana, do urbanismo e do desenvolvimento induzido – índices e parâmetros urbanísticos. Uma ordem jurídica e regulatória, mediada por planos e instrumentos de ação urbanística e projetos são meios, que indicam a prática do “espaço”.

Analogamente, o físico hoje se preocupa em saber por que o mundo funciona do modo como funciona, e não sobre a natureza das coisas. Fourier (1) desconsiderou a natureza do calor, mas partindo de sua existência, estudou sua propagação (2). Newton também desconsiderou a natureza do movimento, ponderando que os corpos se movimentam, e mediu a velocidade pela massa e aceleração. Peirce (3) em Como fazer nossas ideias claras, observou que nossas crenças são realmente regras de ação.

Quer dizer: não interessa falar de espaço, mas de um espaço urbano, como conjunto de suas práticas e medidas, conteúdos e relações com a sociedade que o produz e que lhe confere identidade. A tensão da noção “espaço”, abstração urgindo concretizar-se, estimula a reflexão de arquitetos e urbanistas sobre “espaço urbano”: a partir da experiência concreta, desloca-se da condição de “meio”, tornando-se processo – não à natureza unívoca ou homogênea do espaço urbano, mas se afirma a “medida”, categorias ou atributos que o delimitam.

O espaço, homogêneo e indiscernível dá lugar à heterogeneidade: enunciados, discursos e representações, indicadores e regulações, planos e projetos, que elaboram sua discernibilidade, e identidade (4). A Geometria se refere a objetos materiais e corpos, uma vez “reduzidos” a formas geométricas (5), e a linguagem é meio para determinar seu significado, fazendo da Geometria formas perceptíveis, com discernibilidade.

O espaço é objeto de conhecimento em relação a múltiplos discursos que o elaboram como metalinguagem ou teorias de fundo: “Não há entidade sem identidade” (6), e a identidade do espaço exige teorias que o sinalizem: a regulação proposta pelo Direito Urbanístico, e políticas urbanas, definindo parâmetros de medida e instrumentos urbanísticos, planos e projetos urbanos. O Direito Urbanístico e o princípio de isonomia dão identidade aos espaços urbanos, cabendo à linguagem arquitetônica uma individualidade e discernibilidade.

A produção do espaço urbano é uma atividade, para “reconstruir um objeto de modo a manifestar nessa reconstituição as regras de funcionamento desse objeto” (7).  Enfatiza-se a condição pragmática do sentido, como teia de linguagem, como um processo que permite superar distinções entre obra artística, literária e científica, dando-lhes um solo em comum (8).

Conforme Frege (9), a linguagem científica não somente relaciona expressões ou formas de representação vazias, mas visa às coisas. O sentido reside na intenção da referência – representações não remetem a elas próprias, a imagens ou estados mentais, mas à ação e transformação concretas. A ciência visa à referência, e a intervenção – a representação transforma e programa a intervenção, e essa construção é um poder ser: um projeto.

O saber pragmático é histórico, social e institucional, e visa atividades coletivas. Mesmo ao buscar a verdade, a ciência, para Frege, é mais que correspondência entre proposições e objetos ou “fatos”; longe do reducionismo que afirma essa correspondência, resulta de complexa elaboração de noções, conceitos e práticas. Moradiellos (10) assinala as verdades, e não “a verdade”; esse movimento depende da elaboração da linguagem, que é projeto.

Em urbanismo, conhecimento e transformação são mediados por plano e projeto urbano; são construção teórica e proposição de coisas como processos. A transformação do espaço urbano requer discursos normativos, teorias de fundo ou metalinguagens, a política urbana e o Direito Urbanístico, que no Brasil, emergem com a Constituição Federal de 1988, aproximam o discurso à cidade e à urbanização, e a outras representações – planos e projetos.

O fim prático do espaço urbano o leva a visar as “coisas urbanas”, como realização histórico-social: a intervenção do projeto urbano confere identidade e individualidade à teoria, reunindo predicados, qualidades da conduta ética e social da cidade, como bem público. Identidade e individualidade são sintéticas, fruto de necessária imbricação das normas e da política urbana a planos e projetos urbanos, visando expressar eficientemente a vida urbana.

Visar às coisas legitima firme crença de legisladores e juristas, que julgam o direito urbanístico como fundamento da ciência do urbanismo, e de sua capacidade técnica em promover mudanças benéficas: “O urbanismo [...], é a ciência e a técnica de ordenar os espaços habitáveis, visando ao bem-estar geral. Já o direito urbanístico [...] o conjunto de normas reguladoras da atividade urbanística” (11).

O espaço urbano é uma formação histórico-cultural: atividade humana prevista e construída (12), sistematizável por atributos e normas, que conduzem planos e projetos urbanos – a Geometria expressa um campo genérico, mas o urbanismo envolve as relações do território: pontos, linhas e superfícies dotados de conteúdos sociais (13). O urbanismo demanda não apenas operações sintáticas (formais), mas outras de natureza semântica (sentido) e pragmática (14).

Como espaço heterogêneo é qualidade e quantidade, definidoras de relações topológicas – conectividades e predicados que definem a superfície – o conjunto de acontecimentos e objetos, fluxos e fixos (15). O conteúdo de uma área é o que está nela programado e agenciado, definindo a identidade – instrumentos urbanísticos determinam relações quantitativas e qualitativas de extensão, usos, valor fundiário e imobiliário, contrapartidas de outorga onerosa exigidas a empreendedores, etc.., dependentes da localização, determinando individualidade e discernibilidade. O espaço métrico, algebricamente definível, é também topológico, pois regiões conexas são mensuráveis, e relativas a um conjunto métrico (16).

A política urbana e sua regulação para fundamentarem um Direito Urbanístico pleno exigem planos e projetos urbanos embasados em discurso de valor, a direcionar ações projetuais e de planejamento, visando ao bem comum da cidade como espaço público – predicação de todos os espaços – sua identidade.

Ao entender a cidade como fim último da política urbana, e o espaço urbano como expressão do bem público, a maturidade dessa concepção integra Direito Urbanístico, Plano e Projeto. O Direito Urbanístico, em busca de isonomia, libera o urbanismo de práticas atávicas, como a inexorabilidade da propriedade privada, inaugurando uma experiência que dá voz não somente aos iniciados, mas a todo cidadão. O direito à cidade hoje vem se fortalecendo, disseminando-se na sociedade até mesmo em diversos  mídia, dando visibilidade a associações comunitárias e fundamentando-se em movimentos sociais.

As relações entre Direito Urbanístico, com gênese na Constituição Federal brasileira de 1988 e o Estatuto da Cidade (2001) conferem ao debate importante matiz para elucidar como a lei e a singularidade de planos e projetos se complementam, esclarecendo a relação do espaço urbano e função social da propriedade, conformada em planos (Plano Diretor Municipal) e projetos urbanos.

Direito urbanístico no Brasil e o Estatuto da Cidade: Operações Urbanas Consorciadas, Projetos Urbanos

A transformação das cidades brasileiras por instrumentos urbanísticos de política urbana alcança maturidade com os avanços da legislação e do Direito Urbanístico, expressos na Constituição Federal de 1988 (17). A Carta Magna foi o mais significativo marco para a elaboração e prática de planos e projetos urbanos, conduzidos por instrumentos de transformação induzida do território, a exemplo das Operações Urbanas, e Operações Urbanas Consorciadas, adiante especificadas. A política urbana alcança esse patamar, ao assumir a função social da propriedade como um importante objetivo, e ambições redistributivas como meio para a isonomia do território.

A legislação urbanística no Brasil se renovou com a aprovação do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257 de 2001); foram enunciadas importantes diretrizes e normas de transformação induzida do espaço urbano, com ênfase no equilíbrio do território, alcançáveis com a aplicação de mecanismos onerosos redistributivos, e instrumentos urbanísticos apropriados.

As Operações Urbanas surgiram no Brasil na década de 1970, acompanhadas do conceito de “solo criado”, bem antes de um direito urbanístico, propriamente. Pressupunham o pagamento de contrapartidas com base na adoção de um Coeficiente de Aproveitamento único, incidente em áreas de transformação induzida, e aplicação de instrumento oneroso para suprir a intenção do empreendedor imobiliário de edificar acima desse índice. Se o coeficiente de aproveitamento – CA – for igual a uma vez a área do terreno, o que for construído acima dele se define como solo criado.

Seu objetivo é recuperar áreas degradadas, prover infraestrutura necessária à requalificação, atividades econômicas e um programa social. Visam edificar para redefinição programática e ambiental, intervindo em processos socioeconômicos. Tipo especial de intervenção urbana requer plano especifico e projeto urbano para transformar a área definida. A dependência de projeto urbano e plano é a singularidade destas intervenções urbanas, passado da generalidade do plano à discernibilidade do projeto, e assim definindo o espaço urbano.

O artigo 32 do Estatuto da Cidade (2001) define Operação Urbana como transformação urbanística conforme o tripé – transformações estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental – processos cumulativamente realizados (18). Compete ao plano específico da Operação Urbana o programa de ocupação e atendimento econômico e social à população atingida, e aplicar contrapartidas geradas por empreendimentos imobiliários beneficiados pelas melhorias promovidas, bem como mecanismos de controle de execução do plano, e projeto urbano. A execução de Operações Urbanas prevê não só aplicação de índices e parâmetros urbanísticos e instrumentos onerosos – negociações combinando capital de investimento público e privado, mas se possível, reparcelamento fundiário.

Operações Urbanas Consorciadas (OUC) são uma modalidade de Operação Urbana: reconfiguram superfícies delimitadas, prevendo contrapartidas reaplicáveis na mesma área,  com base no desenvolvimento imobiliário e equilíbrio de usos. Seu fim são a isonomia e justa distribuição de oportunidades, cuja regulação identifica cidade e bem público. Visam compensar a gentrificação, fruto da valorização fundiária, inexorável em territórios submetidos a melhorias urbanas, alvo de fluxos de capitais imobiliários aportados na forma de ativos, favorecendo a reprodução do capital (19).

Trata-se do instrumento mais próximo dos Projetos Urbanos, para transformar o território e reequilibrar forças e interesses de múltiplos agentes. Embora a definição de Operação Urbana Consorciada remeta a projeto e intervenção, denota uma classe de instrumentos normativos vinculados a índices e parâmetros urbanísticos. É a transformação de uma porção do território em perspectiva complexa, incluindo a dimensão socioeconômica e política do espaço urbano, um tempo-espaço (20). O território é produto do diálogo de forças sociais, da sociedade e natureza, e a técnica é seu meio produtivo.

Sinalizam um “urbanismo operativo” (21), e gestão de peças urbanas em que se aplicam instrumentos onerosos, exigindo-se plano específico. Este inclui a área, programa, formas de atendimento econômico e social da população afetada, estudo de Impacto de Vizinhança, contrapartidas e participação social. O Programa afeta à área com modificações infraestruturais, espaços públicos, saneamento, energia, drenagem, recuperação de áreas degradadas ou ociosas, adensamento e fixação de populações preexistentes, mediante oferta de habitação de interesse social.

O espaço urbano é condicionado pelo Plano Diretor municipal, que dirime sobre as áreas em que se prevê transformação induzida, visando à justa distribuição (isonomia) da valorização fundiária e dos imóveis na área de intervenção, especificadas em Projetos Urbanos. Em São Paulo, o financiamento das Operações Urbanas Consorciadas adotou os CEPAC – Certificados de Potencial Adicional de Construção, títulos mobiliários capitalizados no mercado para obter recursos que antecedem a implementação, possibilitando impulsionar as intervenções e realizar infraestrutura.

Os CEPAC são livremente negociáveis no mercado de títulos (22), e o Plano Diretor municipal (obrigatório para municípios de mais de 20.000 habitantes) deve sinalizar as áreas de Operação Urbana, formas de intervenção e eventuais alterações do regime de solo e construção (23), autorizando a emissão de CEPAC.

O Plano Diretor sinaliza a transformação do espaço urbano: ao atender a todos os indicadores atuais, sua revisão, devido à transformação da cidade induz a outra regulação de solo e dos imóveis. Este plano e o Estatuto da Cidade definem o conjunto universo (os terrenos urbanos com função social), seus subconjuntos – Lei de Zoneamento, Lei de Uso e Ocupação do Solo –, áreas de operações urbanas, etc.  O Estatuto da Cidade definiu instrumentos para regular os terrenos e imóveis urbanos (outorga onerosa, IPTU progressivo, etc..). Todo espaço urbano se define por localização e topologia, e por instrumentos urbanísticos e relações quantitativas, para atingir os objetivos de uma intervenção.

As Operações Urbanas Consorciadas foram reafirmadas no Plano Diretor Estratégico de São Paulo – PDE 2002-2012, na Seção VII, “Das Operações Urbanas Consorciadas”, artigo 156 até 234, como um instrumento de natureza jurídica, técnica e política, “conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público Municipal com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental” (24).

Quinze por cento (15%) da área total do município foram definidos como objeto de Operações Urbanas, previstas ou em implementação. Novas áreas poderiam ser sinalizadas e recursos financeiros captados com a Outorga Onerosa em áreas de Operação Urbana, reaplicados, nos termos da lei, nessa mesma área, em equipamentos e serviços necessários à sua transformação equitativa.

A revisão do PDE (Lei Municipal 16.050, de 31 de julho de 2014, Prefeitura Municipal de São Paulo, 2014) em seu Art. 137, permitiu realizar Operações Urbanas Consorciadas (Lei Federal nº 10.257, de 2001) com a mesma finalidade do PDE/2002. Novas operações urbanas consorciadas somente poderão ser criadas, por lei específica, na Macroárea de Estruturação Metropolitana, subsetores Arco Tamanduateí; Arco Tietê; Arco Jurubatuba e Arco Pinheiros. As inovações legais brasileiras tomam forma no Plano Diretor Municipal, com diretrizes da Política Urbana para a transformação das cidades como ordenamento territorial municipal, para atender às necessidades dos cidadãos e resguardar a qualidade de vida com justiça social e pleno desenvolvimento de atividades econômicas (25).

O instrumento prevê ainda intervenção urbana especial, para redesenhar a estrutura fundiária, operar índices e parâmetros de contrapartidas onerosas, e projeto urbano. Para tanto, o poder público regulador precisa gerir o processo, a partir de empresa pública, privada ou mista, articulando plano e projeto, e considerando o último fundamental ao urbanismo, o que foi expresso no art. 32 do Estatuto da Cidade.

O espaço, sob essa perspectiva é criado; fundamenta-se no sistema social – integrando forma e conteúdo, universal e concreto, e se define por objetos técnicos (26). Resulta da circunstância, visando o futuro – media-se por intervenções previstas em planos e projetos urbanos. Não é qualquer tipo de intervenção urbana que pode ser definida como Operação Urbana (27), mas somente as que se propõem a transformar estruturalmente a cidade, integrando melhorias sociais e valorização ambiental.

A relação entre Operação Urbana, planos e projetos urbanos está enunciada e pressuposta no Estatuto da Cidade. Para cada Operação Urbana se definem diretrizes, planos e projetos urbanos. O plano é definidor de uma ordem geral para direcionar, ordenar e assegurar o desenvolvimento induzido e coordenado do território pelo Poder Público Municipal, a partir de parâmetros definidos e sua identificação cadastral. O Projeto Urbano expressa o desenho e configuração do ambiente construído e do espaço público.

O coeficiente único, para além do qual o empreendedor é obrigado a pagar contrapartida onerosa nas áreas de intervenção é um mecanismo que procura equalizar desigualdades, flexibilizando a aplicação da Lei de Uso e Ocupação do Solo (LUOS, Lei nº 13.885, de 25 de agosto de 2004), aprovada como Lei Complementar do Plano Diretor de 2002. A LUOS é uma expressão atual da Lei de Zoneamento, vigente desde 1972 e a flexibilidade de ordenação do solo, como exceção à LUOS, possibilita requalificar porções do território urbano, e induzir à formação de novos centros, como concentração de usos para gerar novos e múltiplos polos de centralidade.

A eficácia da lei reside em sua boa aplicação – em gestão competente, por quadros capazes de executar a política urbana e aplicar seus instrumentos em benefício da sociedade, para além da razão política, apostando no interesse público como fim último.

Os planos-projetos urbanos transformam o espaço urbano e os meios de gestão – suas expressões heterogêneas – tendo o espaço público como condensador de sociedade, território e expressão política, na forma de gestão participativa e democrática. O projeto é a pauta de condensação, de sincronia de múltiplos agenciamentos programáticos, e expressão material do território (28), induzida pelo plano e sinalizada pelo texto jurídico.

Noções como “Projeto Urbano” urgem esclarecimento das condições históricas em que são geradas, e da experiência acumulada, origem das ideias e conceitos para o resgate da dimensão política da vida social e da esfera pública (29). Projetos urbanos de 3ª. Geração (30) nascem da mudança de significado socioeconômico, e do entendimento da cidade como bem público, transformada por seus cidadãos.

Explica Adilson Abreu Dallari (31) “Um reconhecimento da validade de instrumentos existentes e utilizados antes da edição do Estatuto da Cidade é também que mesmo agora, novos instrumentos [...] poderão vir a ser criados. A institucionalização de um conjunto de meios e instrumentos, expressamente vocacionados para a intervenção urbanística, possibilitando ao poder Público uma atuação vigorosa e concreta neste setor”.

O espaço urbano é discernível quando tem identidade, com atributos e categorias em relação – o direito urbanístico enuncia normas de regulação, que indicam regras formais de produção da cidade; dá identidade aos espaços urbanos, cria qualidade, e  a reforça no direito brasileiro – a função social, comum a todos espaços urbanos – que possibilita diferenciá-los de outros espaços não urbanos (individualidade), sujeitos a uma ação topológica (cidade).

O direito é uma teoria de fundo, frente a outros discursos – Operações Urbanas, Planos Diretores, Projetos Urbanos – em conjunto, dão discernibilidade e precisão à prática urbanística. Cada discurso aporta predicados ao espaço urbano – definindo espaço urbano com força identitária (32) inferida de cada um dos níveis: um está para o outro como metalinguagem, discursa sobre o outro e o explicita – voltando-se ao projeto urbano, meio mais próximo da configuração do espaço.

Projeto urbano e plano diretor conduzem a prática, incluindo zoneamento, operações urbanas, áreas de preservação. Cada superfície tem identidade, e também individualidade – relações topológicas e métricas previstas, instrumentos urbanísticos, uma configuração ou forma, a qual torna discerníveis as propostas e discursos de planos e normas – o projeto é o meio para construir essa identidade e individualidade  , como singularidade do espaço-tempo (33).

A Constituição de 1988 conferiu identidade ao Direito Urbanístico – “servir à definição e implementação da ‘política de desenvolvimento urbano’” (34); sua finalidade é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade. Trata-se de um direito público, o urbanismo, que pressupõe a atuação do Poder Público para atingir fins coletivos. Nasce para construir um sistema decisório no qual o papel do Estado é determinado: gerir um novo tipo de propriedade, urbanística, distinta da clássica propriedade individual, implicando em gestão por meio de planos e projetos, uso, parcelamento e ocupação do solo urbano.

Assim, “pode-se então afirmar que o objeto da regulação promovida pelo direito urbanístico é o solo (espaço) da cidade. Nesse sentido, o direito urbanístico é o direito da política espacial da cidade” (35). Espaço urbano é definido pelas relações provindas de gestão do solo, qualificação e quantificação proporcionadas por instrumentos urbanísticos. O Estatuto da Cidade adveio para consolidar esse Direito, a partir de conceitos, regulações e instrumentos, vinculando-os, dando-lhes operacionalidade. Ao Plano Diretor cabe indicar e delimitar as áreas em que se exigirá parcelamento, edificação e utilização compulsórios, fixando coeficientes de aproveitamento básico e máximo, indicando áreas em que se pode exceder o coeficiente básico até o máximo, exercendo o direito de construção pelos mecanismos de exceção onerosos (outorga onerosa).

Dallari (36) menciona: “A antiga dúvida, consiste em saber quando, como, em que condições, uma propriedade imobiliária urbana cumpre sua função social [...]; cf. o art.182, da Constituição Federal de 1988, quem vai dizer se a propriedade está ou não cumprindo a sua função social é o plano diretor”,  e ainda se pode ler em Vera Monteiro (37):  “Sem o plano diretor Municipal não se pode exigir do proprietário que ele cumpra o princípio constitucional da função social da propriedade. Isto por que cabe ao plano diretor [...] a delimitação das áreas urbanas onde podem ser aplicadas o parcelamento, edificação ou utilização compulsória [...] cabe ao plano diretor mapear a cidade e indicar áreas onde se dá o cumprimento social da propriedade”.

A Política Urbana prevista no Estatuto da Cidade induz a pensar que a produção do espaço urbano não é uma somatória de intervenções sem rumo, é um processo de orientação global, que envolve a função social da cidade e da propriedade urbana.  Busca uma ordem, que parte do pressuposto de que se pode, por seu intermédio, alcançar um equilíbrio nas cidades – das várias funções e usos, da produção atual da cidade e de sua preservação.

A função social da propriedade é uma predicação fundamental dos objetos e do espaço urbanos, que implica em um cadastro que depende da localização. Se tais objetos tiverem qualidades compatíveis com a função social da propriedade designada para aquele espaço, o equilíbrio da cidade e a compensação de suas desigualdades poderão ser contemplados. Se não, por força de lei, estes objetos urbanos terão que adquirir essa predicação.

A individualidade se dá pela atribuição de propriedades aos objetos. Mas, se dois objetos tem propriedades iguais, então o que lhes confere individualidade, e o que os distingue como objetos (distinguibilidade)?  Conforme Becker e Krause (38) pensando a distinguibilidade na Física, “O princípio que usualmente se utiliza nestes contextos é o chamado ‘princípio da identidade dos indiscerníveis (PII)’, que pode ser considerado, informalmente, como garantido se dois objetos são distintos, então há pelo menos uma propriedade que os distingue [...] temos [...] opções: PII1) as propriedades envolvidas são toda e qualquer propriedade, inclusive as relacionais e as propriedades que envolvem localização espaço-temporal; PII2) exclui do escopo das propriedades consideradas aquelas que são espaço-temporais”. A Versão PII1 é considerada necessariamente válida, pois não é possível que dois objetos possuam todas as mesmas propriedades espaço-temporais e não sejam o mesmo objeto [...] de que a hipótese remete da individualidade de objetos para a da individualidade dos pontos no espaço-tempo; como podemos garantir a individualidade e distinguibilidade dos pontos do espaço-tempo, aos quais apelamos para garantir nosso princípio de individualidade, sem nos envolvermos em um caso de circularidade?” (39).

Quanto ao espaço urbano, o Estatuto da Cidade ajuda a solucionar esta questão: a partir de suas determinações, cada objeto urbano tem relação estrutural com a cidade, que não só o distingue pela localização num meio espacial homogêneo, como vale no âmbito da Física clássica, mas também por valores imobiliários e função social da propriedade. Trata-se de valores atribuídos, caracterizando diferentes qualidades, que contribuem para a distinguibilidade pela diferença de localização. São esses atributos e parâmetros que ajudam a discernir, qualificando os objetos, sendo que cada objeto urbano interfere em outros, ou deverão interferir, já que o intuito do Estatuto da Cidade é proporcionar uma cidade justa e equilibrada.  O espaço urbano é o resultado de uma trama de qualidades e predicados, e não apenas um sistema de localização: as propriedades fazem a diferença já que cada localização tem propriedades diferentes.

Cada objeto desta trama interfere no outro e o transforma, tal como pode ser aludido à estrutura do espaço (40), para a física: para a teoria da relatividade os astros deformam o espaço-tempo gerando a gravidade, que não só atrai a matéria, mas qualquer forma de energia (como a Luz), produzindo um campo gravitacional Se, por exemplo, o objetivo for fazer um satélite orbitar a terra e que este não caia ou se afaste da terra, tem-se que levar em conta as propriedades do campo gravitacional. “conhecidas como equações de Einstein para o campo gravitacional,  que relacionavam as propriedades de curvatura do espaço-tempo em cada ponto a quantidade de matéria e energia ali presentes” (41).

Embora cada ponto ou localização tenha singularidade devido à sua posição, o que importa, para fazer o sistema funcionar, é a relação entre os pontos e suas propriedades.

Gestão da propriedade e implementação de planos e projetos urbanos

A gestão da propriedade, nos limites de marcos jurídicos democráticos é a reciprocidade entre exercício do direito de propriedade e a função social.  “Função social” é uma expressão vazia se desacompanhada de política urbana e mecanismos de gestão, na implementação de Operações Urbanas Consorciadas, planos e projetos urbanos. O descumprimento à função social de um imóvel urbano levaria incondicionalmente a uma sanção, como contrapartida de ação frente a desequilíbrios socioespaciais. Esta relação biunívoca, entre gestão da propriedade e intervenções complexas urge mecanismos garantidores da implementação, prova final de discernibilidade do espaço e dos objetos urbanos.

Torna-se imprescindível ordenar o uso do solo, gerir pendências de propriedade em áreas de intervenção, evitar a utilização inadequada dos imóveis e do solo, a urbanização em áreas sem capacidade de suporte, e empreendimentos imobiliários e usos geradores de polos de tráfego, em tecidos sem infraestrutura. A gestão coincide com a valorização do papel de planos e projetos, como instrumentos da política urbana minimizadores de impasses da urbanização, deslocando para esfera pública a responsabilidade gestora da propriedade urbana, o que transformou as bases do direito civil clássico.

No Estado de Direito democrático, conforme Monteiro (42), não é suficiente afirmar a relação entre propriedade e função social, para que a Administração se legitime como ator de transformação do uso do solo. Não só o poder atavicamente conferido à Administração pública é o meio para que isso aconteça, mas se deve obter meios para garantir que encargos e benefícios da urbanização sejam distribuídos de forma equitativa. O Direito Urbanístico é fundamentalmente guiado pelo princípio de isonomia, e a realização de ações compensatórias é uma condição de empoderamento da Administração, e não o contrário.

O conteúdo e direitos de propriedade privada do solo urbano é uma condição fundamental da isonomia, desde a antiguidade (43). Na Grécia antiga teria sido observada repartição equitativa da terra, sobretudo nas colônias e cidades novas. Menciona-se a reconstrução de Lisboa depois do terremoto de 1755, sob a decisão política de Pombal de reconstrui-la, conformando novas ruas com “liberdade”, quer dizer, utilizando em toda a área de operação uma “completa dissociação do desenho urbano da estrutura da propriedade preexistente” (44). Um sistema de compensações foi então designado: “feitas as avaliações de todas as propriedades de casas que se hão de derribar (...) para que a compensação que se der a cada proprietário, fique com as mesmas obrigações primitivas” (45).

Em Lisboa, no século XVIII foi desenvolvido um sistema compensatório, a perequação, que atribuiu a cada proprietário terrenos com localização e área de construção equivalente, ou aproximada a dos terrenos originais na área redesenhada, gerindo mecanismo de comutação de área construída por área edificável no novo plano, com transferências, permutas e compensações, entre proprietários e com o Senado de Lisboa. Monteiro (46) lembra que “O espaço [...] é uno e múltiplo: uno, porque cada parcela do território tem os seus limites físicos e a sua individualidade, e merece por isso ser tratada como um caso particular; múltiplo, porque o território é na realidade composto de estratificações sobrepostas de acordo com a natureza de seus recursos e as diferentes formas de aproveitamento”, e o interesse público não nem uno sequer homogêneo.

A heterogeneidade, desigualdade dos territórios e a condição discricionária do urbanismo (liberdade de tomada de decisões, que embora pautadas pela regulação, podem vir a produzir o espaço urbano ainda de forma descompensada) – impõem a necessidade de técnicas para alcançar o equilíbrio, impor limites à discricionariedade e gerir intervenções urbanas, mediante projetos.

Atualmente, no caso português, tais técnicas incluem práticas tributárias (taxas ou impostos de mais valias), e outras compensatórias que incluem negociação de coeficientes adicionais de construção, e técnicas de associação, em que proprietários realizam de forma associativa a urbanização e edificação em seus terrenos, convertendo-os em participação nos lucros da operação urbana (47).

É esclarecedor que a partir da regulação das formas de participação dos proprietários na operação urbana, fica a Administração pública investida do direito de realizá-la, de reparcelar a área e promover a infraestrutura. Como proprietários são incluídos na operação urbana, e como o reparcelamento do solo poderá ser regulamentado, e se há acordo entre proprietários para a realização da intervenção e da perequação, são questões cruciais às formas de gestão de operações urbanas, planos e projetos urbanos em Portugal.

Se não houver acordo entre proprietários, a Administração pública portuguesa está impedida, na prática, de aplicar os mecanismos compensatórios previstos pelo plano. No Brasil, o Estatuto da Cidade é a garantia de regulação e aplicação dos instrumentos urbanísticos compensatórios, embora a implementação exija formas ágeis de negociação dos interesses de propriedade.

A gestão é indispensável à discernibilidade e implementação de projetos urbanos e realização do espaço urbano, incidindo na aplicação de instrumentos de contrapartida e mecanismos onerosos, de exceção à regulamentação do uso e ocupação do solo. O fim é estabelecer um jogo equilibrado entre interesses público-privados, contribuindo para a implementação de planos e projetos urbanos.

Na França, para mencionar outro exemplo, a gestão de operações e projetos urbanos envolve agências gestoras autárquicas para cada uma das operações urbanas: é o caso da SEMAPA – Société d'Étude, de Maitrise d’Ouvrage et d’Aménagement Parisienne, gestora de perímetros de intervenção denominados ZAC (Zone d’ Aménagement Concerté) Paris Rive Gauche. A sociedade gestora é responsável pela captação e gestão dos recursos de investimento inicial, financeiros e de solo, para realizar a infraestrutura e promover planos e projetos urbanos.

Cabe às Agências a aquisição de terrenos, definição de planos e projetos e contratação de arquitetos coordenadores de setores objeto de intervenção no perímetro-alvo, implantação da infraestrutura e cessão do direito de construir a empreendedores (48). A gestão assim organizada torna a agência um mediador de interesses, no entanto, incorporador e gestor de recursos e sua reaplicação.

O processo gestor integra acordos entre Agência, governo municipal e principais proprietários, e prevê um Termo de Compromisso, regulamentando o perímetro fundiário, o preço dos terrenos e o cronograma de aquisições.  Prevê ainda cláusula de participação nos lucros da operação: os valores de aquisição dos terrenos dos proprietários parceiros são reajustados conforme a valorização dos produtos da operação, a outorga onerosa e cessão dos terrenos.

O governo local não é executor, mas avalizador de financiamentos para a realização de infraestruturas, reduzindo riscos de participação de empreendedores e proprietários em operações urbanas. Trata-se de desconcentração do controle estatal absoluto, fazendo da agência gestora o intermediário para a realização das intervenções urbanas. As Zonas de Operação Urbana Consorciada – ZAC implicam em operações de ordenamento do espaço urbano, com base no Código de Urbanismo e na Lei de Orientação Fundiária, Lei 67-1253, de 30 de dezembro de 1967.

Fim em processo

O espaço urbano é processo, elaboração temporal condicionada às transformações sociais que definem seu conteúdo, e sugere práticas e discursos que lhe conferem identidade e discernibilidade. A transformação induzida do espaço urbano, mediado pela regulação visando à democracia, juízos de valor e uma deontologia capaz de validar o espaço urbano são meio para a identidade urbana. Movimento que afirma o urbanismo como meio de concretização da cidade, valorizando o fim da intervenção transformadora do projeto e do projeto urbano, é um instrumento para alcançar uma identidade urbana, ao reunir predicados essenciais à conduta ética e social que pauta a cidade como bem público.

As Operações Urbanas Consorciadas brasileiras nasceram com o fim de aplicar mecanismos onerosos de compensação redistributiva, alcançar a isonomia prevista pela norma, expressa na Constituição Federal de 1988, no Estatuto da Cidade (2001), e nos Planos Diretores de São Paulo de 2001 e 2014. A identidade alcançável com a aplicação desse instrumento, acompanhado de Projeto Urbano, enlaça a regulação da política urbana, dos planos e projetos urbanos, visa à representação próxima à sua identidade e discernibilidade.

É uma crença, um pressuposto do direito urbanístico propor-se como fundamento da ciência do urbanismo, com capacidade técnica que induza a mudanças sociais benéficas. À generalidade da cidade como bem público e à lei faltam planos e projetos, para incorporar instrumentos reguladores da propriedade – função social da propriedade – e do direito de construir, visando à função social.

O direito urbanístico brasileiro atingiu novo patamar com a função social da propriedade, mas projetos urbanos e operações urbanas dependem de mecanismos de gestão da propriedade, ao separar a propriedade da terra da cessão do direito de construir, e implementando mecanismos onerosos de captura de contrapartidas, com fim redistributivo.

Os planos-projetos urbanos podem, a partir de efetiva gestão e instrumentos de transformação do espaço urbano, modificá-lo ao configurar sua discernibilidade, como oportunidade de sincronia de múltiplos agenciamentos programáticos, visando à isonomia e à cidadania.

notas

1
KRAUSE, Decio. Física e ontologia. Discusiones filosóficas, año 9, n. 12, enero-junio, 2008, p. 57-74. Disponível em: http://discusionesfilosoficas.ucaldas.edu.co/downloads/Discusiones9(12)_4.pdf. Acessado em 30 de outubro de 2014.

2
Idem, ibidem.

3
PEIRCE, Charles S. Apud KRAUSE, Decio. Op. cit.

4
KRAUSE, Decio. Op. cit.

5
ABASCAL, Eunice Helena S.; ABASCAL BILBAO, Carlos. Arquitetura e ciência. Reflexões para a constituição do campo de saber arquitetônico. Arquitextos, São Paulo, ano 11, n. 127.02, Vitruvius, dez. 2010 <www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/11.127/3688>.

6
QUINE, Willard Van Orman. De um ponto de vista lógico. Bauru, Editora Unesp, 2011.

7
DOSSE, François. A história do estruturalismo. O campo do signo. Bauru, Edusc, 2007.

8
Idem, ibidem.

9
Apud MORADIELLOS, Henrique. El ofício de historiador. Madrid, Siglo XXI de España Editores, 2008.

10
Idem, ibidem.

11
COSTA. Apud DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sergio (Org.). Estatuto da cidade (Comentários à Lei Federal 10.257/2001). São Paulo, Malheiros, 2010, p. 102.

12
MORADIELLOS, Henrique. Op. cit.

13
ABASCAL, Eunice Helena S.; ABASCAL BILBAO, Carlos. Op. cit.

14
Ver MORADIELLOS, Henrique. Op. cit.; e também a trilogia: ABASCAL, Eunice Helena S.; ABASCAL BILBAO, Carlos. Arquitetura e ciência. Reflexões para a constituição do campo de saber arquitetônico. Arquitextos, São Paulo, ano 11, n. 127.02, Vitruvius, dez. 2010 <www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/11.127/3688>; ABASCAL, Eunice Helena S.; ABASCAL BILBAO, Carlos . Arquitetura e ciência. Topologia e intencionalidade em projeto, fronteiras. Arquitextos, São Paulo, ano 12, n. 137.01, Vitruvius, out. 2011 <www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/12.137/4091>; ABASCAL, Eunice Helena S.; ABASCAL BILBAO, Carlos . Arquitetura e ciência. Espaço, tempo e conhecimento. Arquitextos, São Paulo, ano 13, n. 146.00, Vitruvius, jul. 2012 <www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/13.146/4428>.

15
SANTOS, Milton. A natureza do espaço: técnica e tempo, razão e emoção. São Paulo, Edusp, 2009.

16
ABASCAL BILBAO, Carlos . Arquitetura e ciência. Topologia e intencionalidade em projeto, fronteiras (op. cit.).

17
Presidência da República, Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurídicos. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988.  Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm. Acessado em novembro de 2014.

18
DALLARI, Adilson A.; FERRAZ, Sergio (Org.). Estatuto da cidade (Comentários à Lei Federal 10.257/2001). São Paulo, Malheiros, 2010.

19
HARVEY, David.  As cidades rebeldes. São Paulo, Boitempo, 2013.

20
ABASCAL, Eunice Helena S.; ABASCAL BILBAO, Carlos . Arquitetura e ciência. Espaço, tempo e conhecimento (op. cit.).

21
LOMAR, Paulo José Villela. Operação Urbana Consorciada (arts. 32 a 34). In:  DALLARI, Adilson A.; FERRAZ, Sergio (Org.). Estatuto da cidade (Comentários à Lei Federal 10.257/2001). São Paulo, Malheiros, 2010.

22
Idem, ibidem.

23
Idem, ibidem.

24
Presidência da República, Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurídicos.  ESTATUTO DA CIDADE, Art. 32, 2001. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm. Acessado em novembro de 2014.

25
Presidência da República, Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurídicos. ESTATUTO DA CIDADE, Art. 39, 2001. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm. Acessado em novembro de 2014.

26
SANTOS, Milton. Op. cit.

27
LOMAR, Paulo José Villela. Op. cit.

28
NOVICK, Alicia. Proyectos Urbanos y otras historias. Buenos Aires, Nobuko, 2013.

29
RONCAYOLO, 1996. Apud NOVICK, Alicia. Op. cit.

30
LUNGO DÍAZ, Mario. Globalización, Grandes proyectos urbanos y privatización de la gestión urbana. In: Urbana [On-line] 2005. Disponível em: <www.redalyc.org/articulo.oa?id=19801107> Acessado em 10 de novembro de 2014.

31
DALLARI, Adilson de Abreu. Instrumentos da política urbana. In: DALLARI, Adilson A.; FERRAZ, Sergio (Org.). Op. cit., p. 73.

32
QUINE, Willard Van Orman. Op. cit.

33
KRAUSE, Decio. Op. cit.

34
SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais. In DALLARI, Adilson A.; FERRAZ, Sergio (Org.). Op. cit.

35
Idem, ibidem, p. 49.

36
DALLARI, Adilson de Abreu. Instrumentos da política urbana. Op. cit., p. 84.

37
MONTEIRO, Vera. Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios da propriedade urbana (arts. 5º. E 6º.). In DALLARI, Adilson A.; FERRAZ, Sergio (Org.). Op. cit., p. 92.

38
ARENHART, Jonas Rafael Becker; KRAUSE, Decio. Identidade, individualidade e quase conjuntos. Grupo de Lógica e Fundamentos da Ciência UFSC/CNPq. Disponível em http://www2.marilia.unesp.br/revistas/index.php/reic/article/view/753/655. Acessado em 20 de outubro de 2014.

39
Idem, ibidem.

40
PORTO, M. B. D. S. M; PORTO, C. M. Uma visão do espaço na mecânica newtoniana e na teoria da relatividade de Einstein. Revista Brasileira de Ensino de Física, vol. 30, n. 1, 1602, 2008 <www.sbfisica.org.br/rbef/pdf/301603.pdf>.

41
Idem, ibidem.

42
MONTEIRO, Claudio. A perequação compensatória de encargos e benefícios do planeamento urbanístico em Portugal. In: FERNANDES, Edésio; ALFONSIN, Betânia (Org.). Direito urbanístico no Brasil e em outros países. Belo Horizonte, Del Rey/Lincoln Institute, 2006.

43
Idem, ibidem.

44
Idem, ibidem, p. 4.

45
Idem, ibidem.

46
MONTEIRO, Claudio. Op. cit., p. 10.

47
Idem, ibidem.

48
ADAM, Dominique. Aspectos econômicos e financeiros de uma Operação Urbana. Ilustração com o caso de “Paris Rive de Gauche”. In: Anais do Seminário Brasil-França. Brasília, Ministério das Cidades, 2009, p. 171-182. Disponível em <https://www.scribd.com/doc/227418182/Ouc>.

sobre os autores

Eunice Helena Sguizzardi Abascal é Arquiteta e Urbanista, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo Mackenzie. Doutora em Arquitetura e Urbanismo.

Carlos Abascal Bilbao é Arquiteto e Urbanista. Mestre em Ciências Sociais pela Fundação Escola de Sociologia e Política – FESP. São Paulo.