Desde 1948 o direito à moradia digna foi reconhecido como pressuposto para a dignidade humana pela Declaração Universal dos Direitos Humanos. No Brasil, a moradia passou a ser efetivamente reconhecida como direito humano pelo Estado em 2000, a partir da Emenda Constitucional n. 26. Faz parte da trajetória de luta pela efetivação do acesso à moradia digna a implementação da assistência técnica para habitação de interesse social — Athis, a qual visa assegurar este direito para famílias de baixa renda.

Em 2001, com a aprovação do Estatuto da Cidade (1), foi estabelecido um conjunto de instrumentos para que municípios possam construir uma política urbana que concretize a função social da propriedade urbana e o direto à cidade. O principal instrumento da política urbana estabelecido pelo Estatuto foi o plano diretor, que reúne os demais instrumentos para estabelecer como cada porção do território deve cumprir a sua função social. Dentre eles, a assistência técnica e jurídica gratuita para comunidades e grupos sociais menos favorecidos se insere como um instrumento jurídico e político da política urbana (2) voltado para a democratização da gestão urbana e do direito à moradia (3).

A assistência técnica foi efetivamente regulamentada no Brasil por meio da Lei Federal número 11.888/08 (4), que assegura às famílias com renda mensal de até três salários mínimos assistência pública e gratuita para o projeto e a construção da habitação de interesse social. Segundo este marco regulatório, entende-se assistência técnica como os trabalhos de projeto, acompanhamento e execução de obras necessários para edificação, reforma, ampliação ou regularização fundiária da habitação realizados por profissionais de arquitetura, urbanismo e engenharia. A lei prevê o apoio financeiro do Estado para a execução dos serviços gratuitos de Athis, por meio da transferência de recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social — FNHIS para os Estados, o Distrito Federal, Municípios e entidades privadas sem fins lucrativos. Em contrapartida, a Lei 11.888 confere atribuições aos municípios para a efetivação da Athis.

A despeito dos benefícios possíveis a partir dessa legislação, ações neste âmbito ainda são muito incipientes: poucos municípios incorporaram institucionalmente a Athis como instrumento da política urbana e como forma de democratização do acesso à moradia digna. Assim, tomando como referência que o Estatuto da Cidade estabelece o plano diretor como principal instrumento da política urbana, se interpõe a questão: em que medida as diretrizes presentes em planos diretores municipais consideram a Athis como forma de se concretizar o acesso à moradia digna?

Segundo Renato Saboya (5), o plano diretor pode ser entendido como um documento que sintetiza e explicita objetivos consensados para o município e estabelece princípios, diretrizes e normas a serem utilizadas como base para que decisões de atores envolvidos no processo de planejamento urbano sigam na direção destes objetivos. Mais do que um documento técnico, a partir da aprovação do Estatuto da Cidade, o plano diretor consiste em um espaço de debate dos cidadãos e de definição de opções por estratégias de intervenção no território, sendo que a participação é fundamental neste processo (6). O plano diretor deve visar, segundo o Estatuto da Cidade, a distribuição justa de benefícios e ônus do processo de urbanização através de mecanismos que reduzam a segregação social, como a regularização fundiária e urbanização de assentamentos precários, visando efetivar o direito à moradia digna.

Tendo em vista tais pressupostos, a política urbana, assim como qualquer política pública, necessita de meios efetivos para a sua materialização. Segundo Angélica Alvim e Luiz Guilherme Castro (7), as políticas públicas partem de um nível mais abstrato, de diretrizes que traduzem intenções em relação a práticas e demandas sociais, para um nível mais concreto de atendimento a estas demandas, o nível da produção de efeitos; portanto, partem do direito em direção à materialização. Assim, há uma sequência de processos para se chegar à consolidação das políticas públicas, sendo eles: política, planos, programas/projetos, ações concretas e efeitos. As ações concretas podem se traduzir na produção de processos (participação, aprovação, procedimentos), de fatos (eventos, conjunto de eventos encadeados) ou objetos materiais (obras, objetos). Já os efeitos consistem nos múltiplos resultados destas ações, sejam eles intencionais ou não.

Partindo destes pressupostos, busca-se neste artigo identificar diretrizes para ações voltadas à Athis presentes em planos diretores municipais no Brasil, bem como a implementação de programas ou projetos que viabilizem a materialização da Athis como política pública. Entende-se que a presença de diretrizes sobre Athis em um plano diretor corrobore para a criação e orientação de ações concretas e efeitos, contribuindo para a efetivação das ações de assistência técnica em esfera municipal.

Aspectos metodológicos da pesquisa documental

Foi realizada uma pesquisa documental e bibliográfica para analisar a inserção da assistência técnica em planos diretores municipais. Para tanto, recorreu-se à investigação em sites de pesquisa, como Google e Google Scholar, utilizando termos de busca como “plano diretor + assistência técnica + habitação”. Os resultados apresentaram principalmente notícias sobre ações voltadas para a Athis em municípios, o que direcionou à busca por planos diretores dos mesmos e à procura pelo termo “assistência técnica” nos textos. Foi possível encontrar os textos das legislações dos planos diretores vigentes nos sites das respectivas prefeituras, e, em domínios onde se catalogam legislações disponíveis online como Jusbrasil.com.br e Leismunicipais.com.br, foi possível acessar documentos referentes aos planos diretores anteriores às últimas revisões feitas nos municípios.

Todos os planos diretores encontrados datam de momentos posteriores à aprovação do Estatuto da Cidade, apenas um dos planos vigentes é anterior à aprovação da Lei n. 11.888/2008, devido à tramitação do processo de revisão ter sido interrompida por ação do Ministério Público. O critério de seleção se deu pela possibilidade de acesso à lei na íntegra, em formato de texto digital e disponível para download, e pela facilidade de se realizar a busca do termo “assistência técnica” através da ferramenta de busca por palavras. Por este motivo, não foram selecionados planos diretores digitalizados apenas em formato de imagem (digitalizados).

A partir da busca realizada foram selecionados os planos diretores de cinco municípios brasileiros, sendo consideradas as leis aprovadas e em vigor no momento em que a pesquisa foi realizada. Os municípios selecionados foram: Uberlândia MG, Curitiba PR, Salvador BA, Ribeirão Preto SP e Campinas SP.

Analisando a inserção da Athis nos planos diretores municipais

As informações são sistematizadas nos quadros analíticos a seguir, onde se identificam os municípios e suas respectivas legislações, as disposições que os planos trazem sobre assistência técnica e algumas observações acerca de ações desenvolvidas nos municípios para efetivação das diretrizes propostas, bem como eventuais entraves a estas realizações. Neste sentido, buscou-se verificar se as ações voltadas para Athis já estavam previstas nos planos diretores anteriores à última revisão, se foi criado algum programa ou se foram instituídas ações em nível municipal para realização do serviço e outros aspectos relevantes.

Nos quadros analíticos são disponibilizados também os endereços eletrônicos para o acesso aos documentos citados, como encontrados na Web no momento de realização da pesquisa documental. Além disso, as disposições encontradas nos planos diretores acerca da assistência técnica como diretriz da política urbana e outras observações relativas à sua implementação são destacadas em negrito.

Inserção da Athis no Plano Diretor de Uberlândia MG
Elaboração Maressa Fonseca e Souza

No município de Uberlândia algumas peculiaridades foram encontradas devido às ações do Ministério Público de Minas Gerais — MPMG. No que tange à assistência técnica, em 2016 foi firmado um Termo de Ajustamento de Conduta — TAC entre MPMG, Prefeitura de Uberlândia e Conselho Estadual de Habitação e Urbanismo visando a implantação de projeto de regularização fundiária de interesse social e assistência técnica, com objetivo de regularizar loteamentos localizados em áreas pertencentes ao Estado e ao município. Não se encontraram, contudo, informações sobre ações efetivas acerca do referido projeto. O MPMG também recomendou a suspensão da tramitação do documento de revisão do Plano Diretor de Uberlândia devido ao não cumprimento de exigências quanto à participação popular. No Plano Diretor vigente, de 2006, a Athis faz parte das diretrizes da política habitacional no sentido de se viabilizar parcerias com entidades e estudar alternativas de assistência técnica em programas de habitação de interesse social — HIS. Já na revisão do Plano Diretor, de 2017, estas diretrizes foram suprimidas, apresentando-se o incentivo ao serviço de Athis como uma diretriz da política de desenvolvimento urbano.

Inserção da Athis no Plano Diretor de Curitiba PR
Elaboração Maressa Fonseca e Souza

Em Curitiba, o Plano Diretor apresenta a Athis como diretriz da política urbana e afirma a necessidade de criação de lei municipal específica para sua regulamentação. Ao se consultar a legislação através do site da Câmara Municipal, encontraram-se três projetos de lei que foram propostos no município desde 2005, que visavam a criação de um programa de Athis e a regulamentação das ações, sendo que todos os projetos foram arquivados. Ao último projeto, proposto em 2017 (Projeto de Lei Ordinária n. 005.00223.2017), o parecer da Câmara foi pelo seu arquivamento afirmando que o projeto caracterizava criação de política pública e direcionamento de ações ao Poder Executivo, configurando-se como invasão de atribuições privativas ao Executivo. Outra justificativa para o arquivamento se deu pelo fato de o texto não apresentar impactos orçamentários e indicação de fontes de custeio das ações.

Em contato com a assessoria da vereadora que propôs o projeto de lei mencionado, afirmou-se que houve tentativa de recorrer do entendimento do parecer da Câmara Municipal:

“Tentamos recorrer do entendimento do parecer apresentando decisões da suprema corte, argumentando que não haveria interferência no poder Executivo visto que não há redesenho dos órgãos deste poder. Entretanto o plenário da Casa legislativa votou pelo arquivamento do projeto. Diante deste contexto, enviamos o Projeto como sugestão ao Executivo, porém temos clareza que para Athis funcionar na prática teria de haver uma mobilização de várias esferas da sociedade, Conselho de Arquitetura e Urbanismo — CAU, Organizações não Governamentais — ONGs, universidade, prefeitura, dentre outros... além de recursos das outras esferas federativas. Portanto, em que pese a Lei Federal e o Plano Diretor, ainda há um longo caminho a ser percorrido” (8).

O projeto foi enviado como sugestão para criação da lei pelo Executivo que regulamente a Athis, contudo não foram encontradas notícias sobre a sua tramitação ou efetivação até o presente momento.

Inserção da Athis no Plano Diretor de Salvador BA
Elaboração Maressa Fonseca e Souza

No caso de Salvador, ações de assistência técnica já ocorriam desde 2001, quando foi criado o Escritório Público no âmbito da extinta Secretaria de Habitação do município, o qual permanece em atuação (9). Nesse sentido, tanto o Plano Diretor de 2008 quanto a revisão de 2016 confirmavam as ações de assistência técnica, sendo que o Pano mais recente também insere a Athis como meio de participação popular na implantação da política urbana e como forma de educação para a cidadania, dentro das diretrizes sobre o desenvolvimento político-institucional do município.

Inserção da Athis no Plano Diretor de Ribeirão Preto SP
Elaboração Maressa Fonseca e Souza

Em Ribeirão Preto, a previsão de implantação de um programa de assistência técnica nas áreas de arquitetura, urbanismo e engenharia visa a construção e melhoria de HIS. Em Campinas ocorre de maneira semelhante, porém se acrescenta o financiamento ao programa e a promoção de convênios com entidades, e se tem a assistência técnica, jurídica e social como instrumento para regularização fundiária. No caso de Uberlândia, a Athis é voltada para programas de interesse social, autoconstrução e regularização fundiária; em Curitiba, para projetos e execução de HIS em processos de interesse coletivo. No plano de Salvador é entendida como instrumento para regularização fundiária e para elaboração e implantação de projetos de ampliações, reforma e melhoria da qualidade e das condições de salubridade da habitação.

Inserção da Athis no Plano Diretor de Campinas SP
Elaboração Maressa Fonseca e Souza

Dos municípios selecionados, observa-se que em Curitiba, Salvador, Ribeirão Preto e Campinas foram propostas leis para regulamentação das ações em Athis na esfera municipal. Em Campinas e Ribeirão Preto, foram aprovadas leis para a criação de programas de assistência técnica no ano de 2010, apesar de os planos diretores vigentes à época não tratarem diretamente sobre a necessidade deste tipo de regulamentação. Ressalta-se que em Ribeirão Preto a Athis não estava mesmo presente como instrumento da política urbana no Plano Diretor. Os planos diretores atuais de ambos municípios incorporam as ações em Athis e a implantação de programas de assistência técnica como diretrizes da política de habitação.

Observa-se que a assistência técnica é mencionada de três formas distintas nos planos diretores analisados, a saber:

1) como assistência técnica e jurídica;
2) como assistência técnica para projetos, construção e melhoria de HIS;
3) como assistência técnica, urbanística, jurídica e social.

Elencando estes termos, como mencionados nas leis analisadas, constata-se que há certa indefinição em relação ao que se trata a assistência técnica bem como aos tipos de serviços a ela associados, de maneira que cada plano direciona as ações de maneiras distintas.

Reflexões: entraves e necessidades para implementação da Athis

Após realizada a pesquisa e a respectiva análise sobre a inserção da Athis nos planos diretores dos cinco municípios, dentre alguns achados relevantes é importante considerar certa imprecisão sobre o tipo de assistência técnica que está sendo tratada. Não se nega o aspecto interdisciplinar da assistência técnica ao se tratar da habitação de interesse social, uma vez que as ações em Athis na escala urbana têm envolvido outras disciplinas para além da arquitetura e da engenharia. A regularização fundiária por exemplo, inserida no escopo da Lei n. 11.888, necessita de assistência técnica, jurídica, social e ambiental para que seja contemplada em sua totalidade. Em alguns planos, a inserção da assistência técnica é feita juntamente à assistência jurídica e social, o que pode suscitar uma falta de clareza sobre os serviços e atribuições profissionais necessárias.

É necessário reconhecer, contudo, que a própria Lei n. 11.888/2008 deixa a desejar no que se trata desta interdisciplinaridade, uma vez que contempla apenas os serviços de arquitetura, urbanismo e engenharia. Além disso, ao se pensar nas escalas de intervenções, as demandas ocorrem tanto na escala da edificação quanto na escala urbana, portanto, as práticas e atribuições profissionais vão além das atividades de projeto e execução de obras, como propostas pela lei.

Neste sentido, o diagnóstico realizado no âmbito de elaboração do Plano Estratégico de Implementação da Athis — PEI Athis, realizado pelo Conselho de Arquitetura e Urbanismo de Santa Catarina — CAU SC, aponta pelo menos seis ações de assistência técnica que envolvem múltiplos profissionais, as quais podem ser melhor especificadas em legislações municipais que tratem sobre o tema. As ações consistem em:

a) melhoria habitacional pontual;
b) melhoria da moradia total;
c) unidade habitacional nova + terra;
d) regularização fundiária;
e) qualificação de entorno / espaços públicos;
f) apoio técnico para a promoção da justiça e inclusão social nas cidades (10).

Vale ressaltar o empenho realizado nos últimos dois anos pelo Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil — CAU BR, entidade que fiscaliza e regulamenta a atuação de arquitetos e urbanistas no país, no sentido de se promover a valorização das ações voltadas para Athis por meio de eventos, debates entre profissionais, publicação de editais de apoio financeiro a entidades, dentre outras ações desenvolvidas nas esferas de estaduais do Conselho.

O supracitado PEI Athis, apoiado pelo CAU SC, suscitou não apenas um diagnóstico de experiências no Brasil, como tem elevado os debates acerca da assistência técnica no estado de Santa Catarina, mapeando ações e promovendo cursos de capacitação para que os profissionais possam atuar junto à população de baixa renda. Ressalta-se ainda, no ano de 2020, a promoção de editais de patrocínio a ações de enfrentamento dos efeitos da pandemia de Covid-19 pelo CAU em diversos estados brasileiros, uma vez que a situação perpassa a questão da salubridade nos ambientes residenciais, principalmente.

Voltando-se para a discussão em torno dos municípios analisados, chamaram atenção durante a pesquisa os entraves encontrados para a criação de um programa de Athis no município de Curitiba, uma vez que o mesmo possui certa tradição e pioneirismo em diversos aspectos do planejamento urbano. É possível ter acesso, no site da Câmara de Vereadores, à tramitação de diversos projetos de lei em andamento ou arquivados, sendo que todos os projetos já elaborados até o momento para implantação de um programa de Athis na cidade foram arquivados pelo poder legislativo. Em compensação, no caso de Salvador, ações de Athis já ocorriam antes mesmo da aprovação da Lei Federal, sendo confirmadas no Plano Diretor da cidade não só como diretrizes para a política urbana, como também um meio de participação popular e de educação para a cidadania.

Estes casos levam a pensar se há de fato um desinteresse político pela questão da assistência técnica ou se a ausência de recursos para as ações é o fator mais preponderante para a sua efetivação. Se não houver propostas, projetos e programas que demandem os recursos, estes não serão utilizados. Destaca-se aqui, em um momento em que a pandemia de Covid-19 se alastra pelo país, a urgente necessidade de políticas públicas voltadas para melhorias no espaço habitado da grande maioria da população brasileira, principalmente a população de baixa renda. Um estudo realizado em 2020 pelo Laboratório de Visualização Urbana em São Paulo — Medida SP (11), cruzou dados de mais de 3 mil mortos pela Covid-19 na Grande São Paulo com seus referentes Códigos de Endereçamento Postais — CEP, e constatou que 66% das vítimas viviam em bairros em que a renda média estava abaixo de R$ 3 mil, sendo que nas regiões com renda superior a R$ 19 mil, houve registro de 1% das mortes. Espaços insalubres, número excessivo de habitantes por metro quadrado e ausência de infraestrutura urbana e saneamento básico são componentes críticos das condições de vida nas cidades brasileiras há décadas, e a pandemia atual exacerba problemas históricos das cidades brasileiras e as condições de moradia da maioria da população.

Longe de se esgotar o estudo do tema, recomenda-se uma exploração mais profunda de como a Athis tem sido abordada em esferas municipais. Esta pesquisa se limitou a informações divulgadas online, portanto há possibilidade de se encontrar outros planos diretores que contemplem a assistência técnica como diretriz da política urbana. Ressalta-se também que não foram analisados os Planos Municipais de Habitação dos referidos municípios, o que poderia fornecer um maior panorama para as análises.

notas

1
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos n. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Brasília, Congresso Nacional, 2001.

2
Idem, ibidem, artigo n. 4, alínea r.

3
CARVALHO, Celso; ROSSBACH, Anaclaudia (org.). O Estatuto da Cidade comentado. São Paulo, Ministério das Cidades/Aliança das Cidades. 2010.

4
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. Lei n. 11.888, de 24 de dezembro de 2008. Assegura às famílias de baixa renda assistência técnica pública e gratuita para o projeto e a construção de habitação de interesse social e altera a Lei no 11.124, de 16 de junho de 2005. Brasília, Congresso Nacional, 2008.

5
SABOYA, Renato Tibiriçá de. Planos diretores como instrumento de orientação das ações de desenvolvimento urbano. Arquitextos, São Paulo, ano 07, n. 074.05, Vitruvius, jul. 2006 <https://bit.ly/3ARNawh>.

6
STEPHAN, Ítalo; ARANTES, Paulo Tadeu Leite; FIALHO, Beatriz Campos; REIS, Luiz Fernando; LOPES, Camila de Souza. Participação popular e cooperação intermunicipal. Os Planos Diretores de Cruzília e Minduri MG. Arquitextos, São Paulo, ano 09, n. 100.03, Vitruvius, set. 2008 <https://bit.ly/3ASOkYF>.

7
ALVIM, Angélica; CASTRO, Luiz Guilherme (org.) Avaliação de políticas urbanas — contexto e perspectivas. São Paulo, Romano Guerra/Editora Mackenzie, 2010.

8
SANSON, T. Depoimento a Maressa Fonseca e Souza, 10 abr. 2018.

9
SANTOS, Jakeline Silva dos; GONÇALVES, Thaís Sales. Assistência Técnica como política pública: o caso do Escritório Público de Salvador. Revista Campo do Saber, São Paulo, v. 1, n. 2, 2015 <https://bit.ly/3KyluQr>.

10
CONSELHO DE ARQUITETURA E URBANISMO DE SANTA CATARINA. Plano Estratégico da Implantação da Assistência Técnica em Habitação de Interesse Social: Diagnóstico. Florianópolis, CAU SC, 2018 <https://bit.ly/3ArP1Xm>.

11
LOUREIRO, Bernardo. População mais pobre morre mais por Coronavírus em São Paulo. Medium, 11 jul. 2020 <https://bit.ly/3pTiTqR>.

sobre a autora

Maressa Fonseca e Souza é arquiteta e urbanista (DAU UFV, 2013), mestre em Arquitetura e Urbanismo (PPGAU UFV, 2017) e doutoranda em Economia Doméstica (PPGED UFV). Professora no curso de Arquitetura e Urbanismo do Centro Universitário de Viçosa.