O Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo

A Lei Municipal N° 13.430/2002, respaldado na Lei Federal N° 10.257/2001 – Estatuto da Cidade – aprovou, na Seção VII, a criação de nove novas áreas de Operação Urbana Consorciada.

Hipótese 1: a decisão de ampliar e generalizar a aplicação de tal instrumento, já vigente na cidade em quatro perímetros, busca responder ao processo de re-orientação da dinâmica e desenvolvimento urbano municipal que se verifica seja como tendência em vias de consolidação – afeita à base produtiva da economia –, seja como opção e estratégia administrativa em ato de re-construção – referida principalmente ao campo das políticas públicas.

Hipótese 2: no nível operativo, tal decisão parece apostar na atuação urbanística, supondo avanço e precisão de suas razões, natureza e objetivos: assim, como elemento intrínseco, vertebrador, do instrumento operação urbana, tal atuação representaria resposta necessária – embora não suficiente – à tendência de mudanças econômicas e à correlata (senão indispensável) estratégia de atualização e qualificação, integração e democratização da base territorial e social da cidade contemporânea.

Operações Urbanas

As hipóteses acima enunciadas remetem ao capítulo do PDE que trata das Operações Urbanas. Ali não só é determinada a abrangência territorial de cada operação, mas definidas a natureza dos problemas a serem enfrentados – infra-estrutura, meio ambiente, transporte e habitação de interesse social –, bem assim as regras gerais para a participação consorciada. Mas tudo isso ganha consistência quando puder ser visto em uma perspectiva mais ampla que associe mecanismos de promoção de uma ocupação mais intensa e inclusiva do solo urbano a medidas que racionalizem a utilização das redes de infra-estrutura, instaladas ou previstas. Isto deu uma primeira medida dos critérios de seleção e delimitação das novas áreas de operação urbana e ajudou, ressaltando os problemas e possibilidades implícitas de cada área, a estabelecer uma certa hierarquia e um primeiro programa de atuação. Assim é que, após a instituição da operação urbana Jacu Pêssego (2004), os esforços da administração municipal voltaram-se para a formulação das operações urbanas Butantã-Vila Sônia (na esteira da implantação da linha 4 do metrô), Vila Maria-Campo de Marte, Vila Leopoldina e Diagonal Sul; todas elas – cada uma a seu modo –, buscando responder ao processo de mudanças por que passam essas extensas e importantes partes da cidade.

Concessão ou outorga onerosa

Em face deste quadro, a linha de ação desencadeada enfatizou a posição de submeter os mecanismos de concessão ou outorga onerosa de índices e benefícios urbanísticos excepcionais (que são inerentes ao instituto “solo criado”) ao propósito preeminente de estruturar e qualificar física, social e ambientalmente as áreas de atuação de cada operação urbana.

Isto não contradiz a premissa lógica de que, pela própria natureza do instrumento operação urbana, a consecução de tal propósito seja em grande medida proporcionalmente dependente do efetivo interesse dos agentes econômicos: a contrapartida paga pela utilização dos benefícios de exceção (potencial construtivo adicional) é o que pode garantir o fluxo de recursos necessários à realização das obras e ações de estruturação e qualificação urbana. Mas, por isto mesmo, a correspondência e o rebatimento entre as duas séries – interesse privado / objetivos públicos – requerem ordem de precedência e inferência: a última determinaria ou regularia a primeira (que, por sua vez, a possibilita). Daí que a tarefa pública de elaborar e formular diretrizes urbanísticas, coordenar e/ou realizar estudos e projetos urbanos, definindo prioridades e fases de implantação e promover sua divulgação e debate público se impõe na fase de formulação de uma operação. O caráter de pré-figuração e antecipação do projeto já foi suficientemente teorizado e experimentado: não se trata da sua defesa tecnocrática, pois sem capacidade de ser socialmente mediado e sustentado não passa de desenho. Antes, constituir hipótese a ser corroborada ou falseada na relação com os diversos grupos de interesse é onde reside a conveniência e atualidade do projeto urbano.

Neste sentido, seguem (ver nota 1) as propostas urbanísticas para as operações urbanas de Butantã-Vila Sônia e Diagonal Sul, até como forma de explicitar os primeiros resultados das estratégias analíticas e projetuais utilizadas. Resultado da série de estudos, consultas e definições levadas a cabo sob responsabilidade e/ou coordenação do Departamento de Projetos Urbanos da Sempla, o conjunto das propostas para cada operação foi sistematizado e consolidado em nível de um plano-referência de intervenção e ordenação urbanística. Como documento técnico que contribui para a praxis de formulação e gestão das operações urbanas, tal plano-referência, ou PRIOU, tem como objetivo não só subsidiar a redação de lei específica para cada uma das operações, mas, ao fazer parte – integrante – do próprio texto legal, constituir termo que possa antecipar, balizar ou controlar as futuras ações dos agentes públicos e privados no âmbito espacial e legal de atuação de cada operação. Portanto, como forma de melhor precisar e caracterizar as propostas formuladas para as operações urbanas em tela, parece importante deter-se, ainda que brevemente, na definição das variáveis, critérios e conteúdos técnicos deste instrumento de planejamento identificado pela sigla PRIOU.

PRIOU

PRIOU é a palavra que abrevia o termo Plano-Referência de Intervenção e Ordenação Urbanística, remetendo, foneticamente, ao objetivo final desse próprio instrumento; qual seja, elaborar estudos e projetos, prefigurar cenários potenciais de construção e compatibilizá-los com vistas a definir um programa de prioridades (conteúdo, valor, etapas) de investimento no marco de atuação de uma determinada operação urbana.

Como elemento de projeção e antecipação e, logo, de orientação e balizamento de ações públicas e privadas, em linha gerais, o PRIOU compreende ao menos os seguintes aspectos (2):

• discriminação do perímetro de atuação de uma operação urbana e a subdivisão em setores da área delimitada, segundo critérios analíticos e operativos derivados da específica condição urbana de cada um deles.
• identificação e caracterização dos problemas urbanos, bem assim dos objetivos urbanísticos, ambientais e sociais a serem alcançados.
• desenvolvimento e definição técnica das diretrizes de intervenção pública, discriminando as melhores e mais viáveis soluções em nível de estudo preliminar ou anteprojeto.
• previsão e estimativa das condições e quantidades de realização de potencial de construção adicional por parte da iniciativa privada, mediante simulação de cenários ou modelos tipológicos e volumétricos de ocupação do solo possíveis pela utilização das exceções legais previstas pelo instrumento operação urbana.
• compatibilização entre o investimento público e o empreendimento privado, estabelecendo um programa de implantação, que contemple a definição de prioridades, a seqüência e o encadeamento de execução das ações propostas em consonância com a relação custos das obras públicas / previsão de ingresso dos recursos de contrapartida.
  
  

Variáveis e escalas de trabalho: solo público / solo privado, sistemas gerais / sistemas locais, intervenção direta / construção privada

À medida que a idéia do PRIOU remete, como uma espécie variante e preliminar, à teoria e à prática de projeto urbano, seu objetivo primeiro é prever e prefigurar a constituição e articulação do espaço público e privado, construído ou não, interno ou externo, em termos de estrutura, forma e paisagem urbana (3). Se o escopo de trabalho que lhe é próprio ressalta as ações de parcelamento, infra-estruturação e edificação vinculadas a estruturas e/ou processos de crescimento e transformação urbana ou de mudança de usos, ele o faz pressupondo e operando a sobreposição (ou soma estratégica) de escalas e temas implicados, bem assim, um par de relações que alinha categorias, temas e modus operandi correspondentes de um lado ao solo público, sistemas técnicos gerais e formas de intervenção direta e de outro, ao solo privado, sistemas edificados locais e normas de construção privada.

Fundada nos regimes e lógicas da construção técnica e social do espaço (público/privado) e apesar de certo esquematismo que toda generalização comporta, essa divisão supõe objetos, estratégias e métodos analíticos e propositivos distintos, mas indissociavelmente complementares (sistemas gerais / sistemas locais) (4), e refletem o maior ou menor grau de definição e controle das ações de intervenção e construção no âmbito circunscrito de uma operação. Neste quadro, há que se notar que a diferença de grau (de controle) que existe entre o instituto da intervenção pública, referido ao eixo sistemas gerais/solo público, e o da normatização da construção, interessado ao eixo sistemas locais/solo privado, não deixa de admitir um nível intermediário que poderia ser caracterizado pelo termo de indução. Ou seja, a definição mais precisa de configurações tipo-morfológicas específicas para setores que supõem tratamento especial (como por exemplo os lugares centrais, sub-centros, polaridades ou zonas especiais de interesse social e ambiental, onde o desenho dos espaços públicos venha associado a perfis ou padrões tipológico-arquitetônicos reguladores) pode ser, por vias de cooperação ou associação, matéria e fator de indução da atuação privada.

Seja como for, para todos e cada um dos arranjos possíveis, deverá ser considerado o instituto do potencial construtivo adicional; potencial a ser aferido, calibrado e alienado –excepcional, mas especificamente– em função dos condicionantes legais, físicos e ambientais específicos a cada parte e situação da cidade. Portanto, articulando potencial construtivo e intervenção direta segundo cenários de transformação urbana, o plano-referência pode constituir subsídio que informe previsões quanto à geração e regulação da mais valia-urbana, antecipando formas de sua produção e apropriação.

Escopo

O escopo dos serviços, atividades e produtos interessados à elaboração do projeto urbano / PRIOU pode ser descrito como segue (5):

a. Caracterização prévia do território de atuação

Compreende recolhimento e sistematização de dados e informações técnicas e, subseqüente, abordagem analítica, crítico-interpretativa da estrutura, da forma e da paisagem urbana local, com vistas a reconhecer, contextualizar e caracterizar as condições e problemas presentes, assim como identificar as lógicas e as potencialidades de transformação. Calcado no enfoque multidisciplinar, setorial e inter-escalar, tal estudo analítico deve conformar uma visão de conjunto da área de atuação e servir como medida de verificação e de referência das diretrizes de intervenção pública e de ordenação urbanística e, assim, permitir enquadrar e precisar o programa e enunciar as hipóteses a serem desenvolvidas nas etapas posteriores. Compreende:

a.1.Sistemas gerais (solo público)

Esse item abrange as análises setoriais, técnica e funcional, da infra-estrutura básica, saneamento e abastecimento, sistema viário, de transportes e comunicação, meio ambiente e paisagismo. O objetivo é diagnosticar os pontos críticos de funcionamento, cobertura, capacidade e desempenho de cada uma desses sistemas, de modo a evidenciar as condições e alternativas de implantação das diretrizes de intervenção e ordenação urbanística.

a.2. Sistemas edificados (solo privado)

O reconhecimento da constituição física, funcional e sócio-econômica da área, a articulação e integração com os sistemas gerais, bem como a coerência com o programa e processos de transformação, deverão balizar/definir os critérios para a proposição das novas quantidades e tipologias de edificação.

b. Desenvolvimento e estudo de viabilidade das diretrizes de intervenção

Desenvolvimento técnico das diretrizes para intervenção pública direta, selecionando e definindo os projetos e obras públicas cujo conjunto constituirá a coluna dorsal do processo de transformação da área: implantação/melhoria das redes infra-estruturais (notadamente sistema viário e de transporte), remodelação/requalificação do espaço público, implantação/recuperação de áreas verdes e equipamentos públicos. Tais projetos e obras devem ainda ser caracterizadas quanto às expectativas de custo, porte de remoções, dificuldades de implantação, padrão urbanístico e paisagem urbana resultantes e outros aspectos relativos a impactos e benefícios decorrentes.

c. Estudo do potencial de nova construção

A partir da caracterização da situação urbana presente, o estudo deve apontar diretrizes potenciais de transformação urbana. As alternativas de intervenção serão baseadas em estudos de massa, modelos volumétricos, perfis tipológicos etc., associados à capacidade e compatibilidade de adensamento construtivo e diversificação funcional. As propostas devem equacionar as novas construções e usos face às necessidades de implantação de infra-estrutura, de equipamentos públicos e de áreas livres.

d. Plano geral de implantação

Síntese, adequação e consolidação das propostas de intervenção e ordenamento urbanístico, tendo em vista sua articulação e integração com os diversos sistemas e escalas, redes e espaços complementares. A elaboração de um plano-síntese, de “conjunto”, visa sistematizar e compatibilizar as propostas de intervenção e ordenamento urbanístico e, daí, extrair um programa de atuação que permita relacionar, segundo modelos ou esquemas claros de prioridade e fases de implantação, investimento em projetos e obras públicas, com a definição de áreas preferenciais de transformação e adensamento construtivo, particularmente em face das possibilidades de ação conjunta/associada público/privada.

* * *

Em linhas gerais, são estes os critérios, procedimentos e objetivos que nortearam a formulação das propostas que se apresentam para as Operações Urbanas Vila Sônia e Diagonal Sul. Confrontando um programa, tendência ou idéia de mudança com a específica condição urbana (6) da área ou setor da cidade objeto de operação, a linha de atuação prevista pelo PRIOU define prioritariamente um conjunto de projetos ou obras públicas (sistemas gerais “estruturadores”), vinculando-o – sempre segundo critérios de capacidade, coerência e compatibilidade – não só às pendências e déficits urbanos, mas à possibilidade de incremento do potencial de nova construção a ser alienado; o que pressupõe a distribuição do estoque construtivo total (habitacional e não habitacional), bem assim a definição dos parâmetros urbanísticos e financeiros de sua realização, em conformidade com as características de cada setor ou sub-setor nos quais a área de operação é, por isto mesmo, dividida.

notas

1
O presente artigo é parte de uma série de artigos sobre o assunto, disponibilizados nesta mesma editoria:

SALES, Pedro M. R. "Operações Urbanas em São Paulo: crítica, plano e projeto. Parte 1. Introdução". Arquitextos, Texto Especial nº 295. São Paulo, Portal Vitruvius, abril 2005 <www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq000/esp295.asp>.

SALES, Pedro M. R. "Operações Urbanas em São Paulo: crítica, plano e projeto. Parte 2. Operação Urbana Faria Lima: relatório de avaliação crítica". Arquitextos, Texto Especial nº 300. São Paulo, Portal Vitruvius, abril 2005 <www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq000/esp300.asp>.

SALES, Pedro M. R. "Operações Urbanas em São Paulo: crítica, plano e projeto. Parte 3 – Operações Urbanas: plano-referência e proposições". Arquitextos, Texto Especial nº 305. São Paulo, Portal Vitruvius, maio 2005 <www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq000/esp305.asp>.

SALES, Pedro M. R. "Operações Urbanas em São Paulo: crítica, plano e projeto. Parte 4 – Operação Urbana Butantã-Vila Sônia". Arquitextos, Texto Especial nº 310. São Paulo, Portal Vitruvius, maio 2005 <www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq000/esp310.asp>.

SALES, Pedro M. R. "Operações Urbanas em São Paulo: crítica, plano e projeto. Parte 5. Diagonal Sul: território a tempo". Arquitextos, Texto Especial nº 315. São Paulo, Portal Vitruvius, junho 2005 <www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq000/esp315.asp>.

BERNARDINI, Marcelo M. "Operações Urbanas em São Paulo: crítica, plano e projeto. Parte 6 – Operação Urbana Vila Leopoldina – Jaguaré". Arquitextos nº 062.03. São Paulo, Portal Vitruvius, julho 2005 <www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq062/arq062_03.asp>.

OLIVEIRA, José Geraldo Martins de. "Operações Urbanas em São Paulo: crítica, plano e projeto. Parte 7 – Operação Urbana Carandiru – Vila Maria". Arquitextos nº 065.03. São Paulo, Portal Vitruvius, outubro 2005 <www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq065/arq065_03.asp>.

MAGALHÃES JR. , José. "Operações Urbanas em São Paulo: crítica, plano e projeto. Parte 8 – Operação urbana Água Branca, revisão e proposição". Arquitextos nº 066.03. São Paulo, Portal Vitruvius, novembro 2005 <www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq066/arq066_03.asp>.

2
Como há uma proporcionalidade intrínseca entre os recursos a serem obtidos na forma de contrapartida, os prazos para arrecadá-los e as obras a executar; ou seja, cientes de que a maior parte dos recursos destinados à execução dos projetos e obras públicas previstas apenas estará disponível (seja na forma da emissão antecipada de títulos ou não) quando a vigência plena da operação urbana permitir verificar e apropriar o efetivo interesse do mercado (e isto supõe o médio prazo), as soluções propostas no PRIOU comportam um certo grau de flexibilidade ou indeterminação. Ademais, as alternativas e modelos propostos como referência balizadora da atuação pública e da iniciativa privada não deixam de estar inevitavelmente sujeitos (ou providencialmente abertos) às novas exigências e solicitações, às restrições e oportunidades que, de difícil (e inócua) previsão, cada vez mais e com maior velocidade, se interpõem à dinâmica contemporânea de construção da cidade.

3
Adiantando conclusões preliminares de pesquisa em andamento, algumas definições podem ajudar ao raciocínio acima exposto. Assim:

• por estrutura urbana entende-se os princípios de organização física e funcional da cidade ou parte dela, que se definem e se efetuam mediante as formas e modos pelos quais os sistemas gerais, estruturadores, (mobilidade, saneamento, verde e meio-ambiente,) se articulam entre si e se integram com os demais sistemas edificados (residencial, produtivo e dos lugares centrais).
• por forma urbana entende-se a configuração espacial resultante da combinação de uma determinada forma de parcelamento do solo, de um determinado traçado das redes infra-estruturais e de um (ou mais) padrões tipológicos da edificação, configuração esta cuja especificidade não só individualiza e identifica morfologicamente os diversos setores constituintes da cidade, como “desenha” (engendra ou, pelo contrário, dificulta, inibe) as condições para determinados usos, conteúdos ou objetivos sociais.
• a noção de paisagem urbana compreende o conjunto dos signos materiais e imateriais, fixos e mutantes, públicos e privados, naturais e artificiais, visuais e táteis, fixos e mutantes que, inerentes ou complementares à constituição de uma determinada estrutura ou forma urbana, compõem uma semiótica sensível e diretamente apreensível pelo uso concreto, afetivo e efetivo do espaço urbano.

4
Grosso modo, aos sistemas técnicos gerais correspondem o solo público, o uso coletivo e as escalas mais amplas, englobando e articulando as redes de infra-estrutura (subterrânea e de superfície), bem como de equipamentos sociais e áreas públicas (livres e verdes, equipadas ou naturais) de uso comum. A eles predominantemente cabem os investimentos diretos em projetos e obras públicas. Com respeito aos sistemas edificados, sob a ótica conceitual, analítica e operativa adotada para a elaboração do PRIOU, três arranjos gerais, sempre referidos ao solo privado, se apresentam com maior freqüência:

• configurações polares: desenho de cenários de ocupação da área objeto de proposta, prevendo soluções de tipologia arquitetônica e a relação das edificações com o espaço público.
• divisões setoriais e sub-setoriais: proposição de simulações volumétricas (e/ou esquemas, índices e taxas) de ocupação, antecipando, quadra a quadra, com maior ou menos grau de precisão, a divisão fundiária, as densidades construtivas e a distribuição dos usos.
• zonas especiais de interesse social, de edificação compulsória/consorciada ou de proteção ambiental: estudo de alternativas urbanísticas e arquitetônicas segundo parâmetros especificamente previstos.

5
A elaboração técnica do projeto urbano / PRIOU contempla basicamente os seguintes componentes (sempre graficamente resolvidos e especificados em termos qualitativos e quantitativos):

Em relação ao solo público

• projetos e estudos de viabilidade de arruamento e de traçado viário, compreendendo os sistemas lineares (ruas, avenidas etc.) e não lineares (praças, largos etc.) e sua relação com os sistemas de mobilidade (circulação e transporte de passageiro e de cargas, público e privado);
• projeto e estudos de viabilidade de implantação e caminhamento das redes de infra-estrutura básica, saneamento e comunicação (água, esgoto, drenagem, eletricidade, gás, fibras óticas etc);
• projeto e estudos de viabilidade de implantação de equipamentos públicos (educação, saúde, lazer etc.);
• projetos e estudos de viabilidade de implantação de áreas verdes públicas (parques, jardins, arborização difusa etc.) ;

Em relação ao solo privado

• projetos e estudos de viabilidade de subdivisão do solo (parcelas, quadras, lotes etc.);
• projetos e estudos de viabilidade de ocupação do solo: projetos, esquemas e/ou perfis de configuração tipológica, simulação de modelos quantitativo-volumétricos, distribuição das porcentagens funcionais;
• projeto e estudos de viabilidade de equipamentos públicos, sociais, comunitários;

Em relação ao conjunto da área

• plano síntese das intervenções e obras públicas;
• plano síntese de ordenação (normativa, tipológica) da construção privada;
• modelo de compatibilização dos investimentos públicos e dos empreendimentos privados, estabelecendo um programa de implantação que contemple a definição de prioridades e fases da seqüência e encadeamento das ações propostas.

6
A condição urbana de determinada parte ou setor da cidade talvez, possa ser flagrada na intersecção de sua identidade física e funcional com as relações de interdependência que esse lugar, parte ou setor urbano entretém com os diversos temas, sistemas e escalas implicadas.

sobre o autor

Pedro M. R. Sales é arquiteto formado e doutorado pela FAU USP. Professor e pesquisador, é vinculado à Escola da Cidade e à Universidade Anhembi Morumbi. Assessor técnico da Sempla, entre 2001 e 2004, coordenou a formulação do plano de intervenção e ordenação de operações urbanas na cidade de São Paulo