Parte 1 – Proceso histórico

Período de inserción en la división internacional del trabajo 1860-1930

En segunda mitad del XIX Argentina se integra al mercado internacional como país agroexportador.

El impacto de los flujos migratorios sobre la estructura urbana fue de importancia y su manifestación fue la alta concentración de población y el aumento de las densidad céntrica, para luego realizar un intenso proceso de suburbanización donde la ciudad se expande físicamente.

A partir de 1895 se presenta como problema la velocidad de construcción menor al aumento de la aglomeración de población. En el barrio sur (sector céntrico de la ciudad) el creciente deterioro contrastaba con el barrio norte donde se había trasladado la burguesía. La expansión radial de la ciudad mantendría esta separación, concentrando alta burguesía en la zona norte y hacia el sur y el oeste el proletariado y la pequeña burguesía. El núcleo central que se constituye como primera residencia de la masa inmigratoria, hacinados en conventillos, se constituyó en la base del alto crecimiento urbano.

Hacia fines de siglo XIX la venta de tierras fue en grandes parcelas, cambiando el carácter del negocio inmobiliario a comienzos del presente siglo por medio del loteo en parcelas más pequeñas e iniciando una creciente densificación en la corona periférica de la ciudad (2), donde aumenta la cantidad de propietarios, especialmente extranjeros.

Entre 1914 y la década del 40' se produce un aumento de las densidades, debido a que la expansión de la superficie urbana es más lenta que la de la población. A partir de 1938 y más intensamente luego de 1947 comienza el segundo período de suburbanización, manifestado por una nueva disminución de las densidades y un rápido aumento de la superficie.

Período de sustitución de importaciones 1930-1950

En este período el Estado incrementa su papel como conductor del proceso económico, tanto en la producción de bienes y servicios como agente en la redistribución del ingreso en beneficio de los asalariados, con medidas del siguiente orden: control de la economía, orientación del crédito bancario, nacionalización de servicios públicos, entre otras.

Entre 1914 y 1947 se produce en Buenos Aires un cambio en la composición de la clase trabajadora, la inmigración europea finaliza prácticamente en 1930 produciéndose un incremento de los migrantes del interior del país. Los migrantes internos que en 1936 constituían el 16% de la población metropolitana pasan a constituir el 37% en 1947. Horacio Torres considera de importancia las consecuencias sociales de este proceso, ya que los obreros urbanos extranjeros ascendieron socialmente (toma este concepto de Gino Germani), siendo reemplazados por los migrantes del interior (3). Por lo tanto la corona de barrios suburbanos de 1914 (en donde se produjo un proceso de combinación de integración – acceso a la propiedad – ascenso social) dejó de ser suburbana en 1947. En este proceso los anteriormente barrios periféricos pasan a ser integrantes del núcleo central de la aglomeración metropolitana como barrios tradicionales de la ciudad.

En este período se amplía y hace notoria la existencia de las "villas miseria" en terrenos vacantes, algunos de estos centrales, pero básicamente sobre las cuencas inundables de los ríos Matanza – Riachuelo y del Reconquista.

Es paradójica la situación planteada desde las políticas del Estado en los 40': con una presencia creciente en el desarrollo económico y social, y por otra parte una política no regulada en relación al control del suelo central y periférico, tanto en uso residencial como en las localizaciones industriales.

Los cambios entre 1960–1976

Entre 1960 y 1980 progresivamente dejan de tener vigencia los procesos socioespaciales del período anterior. Es el fin de las políticas redistribucionistas, acentuándose la predominancia del mercado.

Los últimos 25 años

El desarrollo metropolitano en tanto desarrollo espacial mantiene o realiza cambios según los momentos históricos que transcurre. En este sentido entre 1976 y 1983 la dictadura pone en práctica políticas urbanas que intentan regular el derecho al espacio urbano (4).

Durante la Dictadura son puestos en vigencia dos instrumentos de ordenamiento territorial:

• El Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires en 1977
• La ley 8912 "de usos del suelo" de la Provincia de Buenos Aires

Estos instrumentos tuvieron aplicación real a diferencia de los grandes planes delineados. Como efecto de estos instrumentos señalados el precio de la tierra del conurbano aumenta, desapareciendo los loteos económicos y comenzando el fenómeno de countries.

• Se "descongela" el mercado de alquileres, en un proceso gradual de 2 a 3 años a partir de 1976. Los inquilinos que no renuevan contrato deben resolver su situación mediante compra, trasladarse a zonas más desfavorables o precarias, casas de amigos o familiares que a su vez empeoraron sus condiciones habitacionales.
• Se realizan expropiaciones para la construcción de autopistas que atravesarían la capital federal en varios puntos, desplazando población, expropiando miles de edificios, viviendas y terrenos.

Los propietarios recibieron en precios de mercado la indemnización, pero la situación de los inquilinos no fue resuelta. Hacia comienzos de 1982 dos autopistas fueron concluidas, y se habían dispuesto expropiaciones para las otras autopistas, aunque estas no llegaron a construirse.

Tendencias al deterioro de la vivienda urbana

En tanto la situación habitacional en la ciudad de Buenos Aires y su conurbano se observan fenómenos de deterioro urbano. Si bien estos habían tenido un peso considerable en el período 1880 con los conventillos y luego con las "villas miseria" en la primera mitad del siglo, había tendido a estancarse y disminuir en términos relativos, reaparecen en los últimos 15 años con las siguientes formas:

• Perdurabilidad del conventillo;
• Aparición e incremento de otras formas de alquiler de piezas en condiciones precarias bajo la forma de "hoteles y pensiones";
• Aumento de la población de villas en la Capital Federal (con posterioridad a la disminución por erradicación bajo dictadura);
• El fenómeno casas tomadas;
• Si estos aparecen en la Capital Federal, en el conurbano continúan las villas y aparece un nuevo fenómeno: las "toma de tierras".

Como parte del fenómeno de concentración – exclusión social surge como contracara la aparición de barrios privados y los llamados "countries".

Estos son a nivel de los grupos de mayor poder económico, en un proceso de ocupación de espacio periférico en zonas donde existen cordones que permiten un rápido acceso a la ciudad.

La localización de los "Countries Clubs" es de hasta 50 km. del centro de la ciudad, por medio de los nuevos y rápidos accesos. Estos se implantan como situaciones de enclave, cerrados al exterior, con accesos custodiados, viviendas individuales, sede social, jardines, espacios recreativos y de deporte. Donde el carácter predominante es la exclusividad.

Parte 2 – La situación habitacional

El interés del presente trabajo se sitúa en la situación de los grupos o sectores excluidos y marginados, en este sentido iniciaremos una caracterización de las unidades donde se presenta el problema.

Conventillos

La ciudad de Buenos Aires en los 35 años que transcurrieron entre 1869 y 1904 elevó su población de 177.787 a 950.891 habitantes, respectivamente, rebasando la capacidad habitacional. Los primeros conventillos fueron edificados en 1867, con el comienzo de la inmigración. Suriano (5) ubica en 1892 al 21,8% de la población de la ciudad viviendo en conventillos en condiciones de hacinamiento y promiscuidad. Este autor señala la dificultad de captar la población que residía en iguales o peores condiciones en fondas, bodegones, hoteles, casas de pensión, que sumarían una importante cantidad de personas.

En los comienzos el conventillo se construye como negocio redituable en función de la cantidad de inmigrantes en busca de trabajo y con dificultad de vivienda. Los dueños disponían de terceros para el cobro aunque hay casos que vivían en el mismo conventillo hasta que dispusieron de otra casa desde donde residir y administrar. En la actualidad se mantienen algunos conventillos (en la zona sur de la capital) aunque en otros por falta de requerimientos mínimos habitacionales: cloacas, salubridad, techos, etc., pasaron a ser casas tomadas.

Hoteles y pensiones

A partir de 1959 los hospedajes excluidos de la ley de alquileres aparecen con esta denominación para disimular la existencia de residentes permanentes, haciéndolos aparecer como pasajeros transitorios (aparecen en libro de huéspedes en lugar de tener contrato) y con reglamentaciones restrictivas en su permanencia. Con la inestabilidad laboral, irregularidad de ingresos parte de esta población pasa a casas tomadas.

Procesos fuera del mercado legal: las villas

La historia de la ciudad ubica entre 1920 y 1930 aparición de asentamientos de desocupados en la zona de puerto nuevo. El fenómeno de asentamientos marginales, villas de emergencia o villas miseria, tiene comienzos en los 40', con la expansión urbana y las migraciones internas.

La ocupación de los terrenos fue paulatina, sin acción previa organizada, por sucesivas incorporaciones de miembros, la villa del Bajo Belgrano comenzó con 1 ha. para llegar a 11 ha. en fines de los 40'.

En 1958 una encuesta de la Comisión Municipal de la vivienda estimaba en 200.000 personas los habitantes de villas en capital y Gran Buenos Aires. A mediados del 60', con el agotamiento de la etapa de sustitución de importaciones, crece la importancia de estos conglomerados (6). La menor absorción de mano de obra por las unidades productivas, junto con la reducción del mercado laboral por la desaparición de pequeñas empresas que habían surgido en período anterior, expulsa la población a hoteles, pensiones, conventillos, y quienes no podían pagar a villas.

Las villas ocupan parcelas de trazado irregular, con calles interiores, sin respetar trazado regular de manzana ni división en parcelas. Sus construcciones y materiales son precarios, con hacinamiento, insalubridad, deficiencias alimentarias y sanitarias, falta de servicios.

Se ubican en parcelas fiscales o también en terrenos privados no utilizados. Son sectores fuera de los mecanismos legales del mercado residencial, en situación legal de intrusos u ocupantes.

En largos períodos fueron toleradas porque brindaban solución de emergencia al problema habitacional. Para algunos participantes es una estación de paso, circunstancial, hacia la vivienda. La actual situación pone en duda esta suposición, si bien están en situación de regularización de las situaciones dominiales, e iniciando la instalación de servicios, donde primero pagan el consumo para luego pagar las mejoras.

Los actuales procesos de regularización son muy ya que en un mismo terreno puede tener parte en zona privada, en zona municipal y en zona de nación. Por otra parte quién se traslada y quién queda es parte de una muy delicada negociación interna. Las ventas de los terrenos son realizadas a cooperativas vecinales o en forma individual, según los planes.

Tomas de tierras y de casas

Podemos recordar los factores que inciden en el surgimiento de ambos fenómenos en inicios de la década del 80:

• Código de planeamiento urbano;
• Violenta erradicación de villas;
• Destrucción de viviendas por autopistas, con indemnización a propietarios, pero sin resolución del problema a inquilinos;
• Nueva ley de locaciones urbanas, condiciones de mercado entre inquilinos y propietarios;
• Dificultad de acceso a la compra de vivienda por los asalariados;
• Hoteles e inquilinatos elevaban los precios de sus servicios, desplazando población.

Toma de tierras o asentamientos

El agravamiento de la crisis económica y la no existencia de otras alternativas, impulsa a organizarse y adoptar soluciones ilegales a grupos que hasta ese momento encontraban soluciones dentro de mercado de vivienda.

Entre los integrantes de tomas de tierras se encuentran: desalojados de villas de Capital Federal, compradores de ex-loteos con problemas de escrituración, inundados del litoral, desalojados de la Capital Federal. por precios de los alquileres, desocupados, otros migrantes del interior, "hay maestras, policías, albañiles, carpinteros, chapistas, plomeros, mecánicos, taxistas, técnicos electricistas, tintoreros” (7).

Los participantes de las tomas conocen la situación de ilegalidad, pero desde un comienzo tienen intención de regularizar, por medio de la compra de las tierras. Desde esa intención evitan toda diferenciación formal demasiado evidente con el tejido urbano regular. Cuentan con el apoyo de organizaciones ligadas a Iglesia, grupos profesionales, Organizaciones no Gubernamentales, etc. pero manteniendo a ellas en un lugar de apoyo y consulta.

Las tomas de tierras tienen diseño regular amanzanado y parcelado. Rechazan denominación de villa, y aceptan la de barrio o asentamiento.

Se pueden diferenciar las iniciales ocupaciones de tierras de las villeras, siguiendo el desarrollo de Inés Izaguirre, el cual corresponde a las tomas de tierras de la zona sur en 1981. En base a estas se define la situación, si bien la misma varió considerablemente en los últimos años:

• Metas y producto obtenido. Barrios ordenados, con trazado de calles y lotes, con espacios que preveen equipamientos de servicios (sala de primeros auxilios, por ej.).
• Forma organizativa que ordena el proceso de tomas. Su carácter es espontáneo e individual, cada familiar avisa a parientes o amigos, son mayormente jóvenes con hijos al momento de las tomas. La mayoría de los dirigentes posee experiencia previa de militancia sindical, política o barrial.

Actualmente se encuentran en práctica políticas de regularización dominial por parte de Provincia de Buenos Aires hacia sectores de villas y asentamientos, entablando negociaciones para regularizar situaciones por vía administrativas y favorecer soluciones económicas.

Casas tomadas

Entre 1981 y la finalización de la dictadura, comienza el fenómeno de la ocupación de casas deshabitadas, muchas de las cuales son parte de la expropiaciones de las autopistas y efectos cercano, en la zona de San Telmo en casas abandonadas. El fenómeno luego se amplía a casas, fábricas, propiedad horizontal, en lotes – terrenos, con dueños ausentes, juicios de sucesión, edificios en construcción paralizados, propiedad fiscal no utilizada; para luego tomar espacio bajo puentes y autopistas.

Encontramos los mismos factores señalados para la situación de los asentamientos, su población inicial es similar: trabajadores desplazados que conocen del pasaje desde el pago de un alquiler, luego por una pensión o inquilinato, a la toma de una casa.

Los ocupantes en la mayoría de los casos tiene interés en tener un lugar, pagando por él en condiciones sostenibles. Por prejuicio ante las villas y los asentamientos toman una casa, pero mantienen una condición de vivienda muy inferior a la de esos casos, transformándose en virtuales "villas ocultas".

Contamos con una definición de casas tomadas: "aquellas propiedades en estado de abandono, públicas o privadas, que son ocupadas ilegalmente por familias con imposibilidad de costear un alquiler o pensión y sin otra alternativa de vivienda" (8).

Las condiciones de habitabilidad son malas (techos rotos, paredes que se caen, etc.), con hacinamiento, sin intimidad familiar y total falta de esparcimiento para el grupo familiar.

Tanto en las villas como en los asentamientos se presentan en mayor medida lazos solidarios, cohesión social, liderazgo y mayor conciencia sobre los problemas de salud. Esto aparece minimizado en las casas tomadas por el proceso de atomización social, segregación vecinal y automarginación en que viven (9).

Los procesos económicos en el interior del país y en los países vecinos repercuten en la población que llega. El porcentaje de inmigrantes no es tan importante como la difusión que los medios hacen de su indocumentación. Se producen nuevas diferencias dentro de los más desposeídos con falta de solidaridad y mayor estigmatización.

Las familias tienen más de 10 años de permanencia, sus hijos ya son grandes, hay pocos ancianos. Los datos sobre cantidad de población en esta situación no son precisos, si bien se especula con una cifra superior a las 100.000 personas en la ciudad de Buenos Aires.

La exclusión urbana

El proceso de urbanización en el área metropolitana de Buenos Aires presenta desconcentración de la población de mayor nivel económico en barrios privados, marinas y countries y densificación de la población de menores recursos, con presencia de bolsones de pobreza.

En conventillos como en hoteles, pensiones, casas tomadas, bajo autopistas o puentes el acceso a la centralidad de la ciudad se paga con hacinamiento.

El fenómeno de la ocupación de casas tiene presencia en toda la capital, con mayor o menor concentración en distintos barrios. Este proceso de fragmentación social y territorial genera una ciudad dentro de otra, una ciudad que mira por la ventana, o por la ventanilla lo que llega a mostrar la otra, que se oculta.

El crecimiento de algunos indicadores económicos que no incluyen el del empleo, donde la desocupación pasó de ser un fenómeno friccional a estructural, el proceso de estructuración urbana del sector vulnerable cambia de sujeto: de trabajador o marginal a excluido.

Lo suburbano antes era al margen, ahora es interno físicamente, pero excluido socialmente. Una hipótesis para trabajar es si lo anteriormente suburbano es hoy interno a lo urbano físico pero con características diferenciadas en cuanto a ciudadano.

Los sectores de población excluidos o marginados en el área metropolitana han transitado de formas legales a no legales en su situación habitacional: del alquiler de casa precaria a una pieza de hotel o inquilinato, pasando a la ocupación de tierra o toma de casa, con el posible paso por las villas.

Este acceso es por fuera del mercado legal; pero es necesario plantearse la real posibilidad de acceso a la vivienda para los niveles desplazados socioeconómicamente. Dando cuenta que en la mayoría de los ocupantes hay interés en una salida que posibilite la compra legal.

Parte 3 – La intervención

Este trabajo sostiene algunas ideas para analizar el tema de la problemática urbana y especialmente el de las casas tomadas, sin avanzar sobre experiencias concretas de trabajo es de interés el presentar algunas características observadas como efectivas para la labor.

En tanto la estructura social en nuestro país ha variado, sostenemos aquí que el trabajo dejó de ser con los márgenes físicos para ser con la fragmentación y dispersión territorial, ello nos implica en modelos de trabajo no tradicionales.

Los modos tradicionales: una oficina que dispone pocos recursos, un departamento oficial con injerencia en el tema y hasta la militarización del problema, con expulsión por la fuerza pública de la población (recordemos la presencia de Trabajadores Sociales cuando la Bodega Giol fue desocupada), no presentan efectividad en la problemática.

Las distintas estrategias desplegadas tradicionalmente no sirven para estos problemas, es necesario entonces observar como se presenta la tarea, cuales son sus características, condiciones y posibilidades.

Para fenómenos dispersos el dispositivo red zonal ser presenta de modo eficaz, focalizando sobre familias, negociando con la población involucrada y compartiendo recursos.

Estos dispositivos permiten organizaciones flexibles que aprenden en la tarea, con acciones interdisciplinarias que comparten un mismo objeto de trabajo desde distintos objetos de estudio de las profesiones involucradas.

En los fenómenos limitados físicamente se puede trabajar con otros dispositivos, como ejemplo la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires está trabajando sobre una Ley que posibilite la compra, o mudanza, a los moradores de la traza de la EX-Autopista 3. Estos deben implementarse manteniendo referencia sobre los dispositivos flexibles y en red anteriormente mencionados, los cuales posibilitan un respeto sobre los diferentes tiempos en juego: de la población, de los políticos y de las organizaciones (10).

notas

1
El trabajo se basa en estudios realizados para la Maestría en Políticas Ambientales y Territoriales, un desarrollo inicial de las mismas ideas fue expuesto en las Jornadas de Casas Tomadas: Nuevo Fenómeno de Pobreza Urbana, en el Centro de Informaciones de las Naciones Unidas en Noviembre de 1997. Por la situación de casas tomadas se entrevistó a Fernando Ojeda y Cristina Lescano de Cooperativa de Trabajo Barrial El Ceibo. Por la situación en Provincia de Buenos Aires se entrevistó a los Lic. Sergio Bertini, Lic. Carlos Bonarribo y Lic. Miguel Maiorana.

2
OSZLAK, Oscar. Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano. Buenos Aires, CEDES/ Hvmanitas, 1991.

3
TORRES, Horacio. "Evolución de los procesos de estructuración espacial urbana. El caso de la ciudad de Buenos Aires", Desarrollo Económico – Revista de Ciencias Sociales, vol. 15, nº 58, Buenos Aires, Julio- Setiembre 1975. Ver también TORRES, Horacio. El mapa social de Buenos Aires (1940–1990). Dirección de Investigaciones. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad de Buenos Aires, 1993.

4
OSZLAK, Oscar. Op. cit.

5
SURIANO, Juan. La huelga de Inquilinos de 1907, Historia Testimonial Argentina. Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1983.

6
OSZLAK, Oscar. Op. cit.

7
Señala a diario Clarín del 3/12/81. Citado en IZAGUIRRE, Inés; ARISTIZABAL, Zulema. Las tomas de tierras en la zona sur del gran Buenos Aires. Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1988.

8
Área Programática del Hospital Durand, 1991. Investigación acción en salud de la población de "Casas Tomadas", Lic. Adriana González, Lic. Catalina Ferreti, Dra. Liliana Zylber, Lic. Gustavo Dumond.

9
Área Programática del Hospital Durand. Op. cit.

10
Bibliografía complementar: 1. DAHER, Antonio; GEISSE, Guillermo. América Latina: la urbanización en quiebra (mimeo). Santiago de Chile, s/f.; 2. Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. El Conurbano Bonaerense. Informe sobre la problemática estructural del Conurbano Bonaerense, 1992; 3. Website Trabajo Social <http://www.trabajo-social.org.ar/Nota4.htm>.

sobre el autor

Jorge Elías es licenciado en Trabajo Social (1986) con diversos postgrados, entre los que se destaca la Especialización en Planificación y Gestión de Políticas Sociales (Facultad de Ciencias Sociales, U.B.A. 1994) y la Maestría en Políticas Ambientales y Territoriales (Facultad de Filosofía y Letras U.B.A.) en preparación de tesis. Ha desempeñado actividades de investigación y docencia para organismos locales, regionales, nacionales e internacionales y apoyo técnico directo a organizaciones no gubernamentales. Las mismas se desarrollaron en modalidad de capacitación e investigación participante, con apoyo técnico directo y desarrollo de acciones locales consensuadas para la producción conjunta de resultados