Parte 1 – Processo histórico

Período de inserção na divisão internacional do trabalho 1860-1930

Na segunda metade do XIX, a Argentina se integra ao mercado internacional como país agro-exportador.

O impacto dos fluxos migratórios sobre a estrutura urbana é muito importante e sua manifestação foi a alta concentração de população e de aumento da densidade central, para logo depois acontecer um intenso processo de suburbanização, para onde a cidade se expandiu fisicamente.

A partir de 1895, a velocidade de construção menor em relação ao aumento da aglomeração de população torna-se um problema. No bairro sul (setor central da cidade) a crescente deterioração contrastava com o bairro norte, para onde havia se mudado a burguesia. A expansão radial da cidade manteria esta separação, concentrando a alta burguesia na zona norte, enquanto o proletariado e a pequena burguesia se alocavam nas regiões sul e oeste. O núcleo central, que se constitui como primeira residência da massa imigratória amontoada em cortiços, se constituiu na base do alto crescimento urbano.

Até o final do século XIX as terras foram vendidas em grandes parcelas, mudando o caráter do negócio imobiliário no começo do presente século por meio do loteamento em parcelas menores e iniciando uma crescente densificação no círculo periférico da cidade (2), aonde aumenta a quantidade de proprietários, especialmente estrangeiros.

Entre 1914 e a década do 1940 se produz um aumento das densidades, com uma conseqüente após 1947 começa o segundo período de suburbanização, materializado por uma nova diminuição das densidades e um rápido aumento da superfície.

Período de substituição de importações – 1930-1950

Neste período o Estado incrementa seu papel como condutor do processo econômico, tanto na produção de bens e serviços, como agente na redistribuição de recursos em beneficio dos assalariados, com medidas da seguinte ordem: controle da economia, orientação do crédito bancário, nacionalização de serviços públicos, entre outras.

Como a imigração européia praticamente termina em 1930, entre 1914 e 1947 se produz em Buenos Aires uma mudança na composição da classe trabalhadora, com um aumento paulatino dos migrantes do interior do país. Os migrantes internos, que em 1936 constituíam 16% da população metropolitana, passam a constituir 37% em 1947. Horacio Torres considera importantes as conseqüências sociais deste processo, uma vez que os trabalhadores urbanos estrangeiros ascenderam socialmente (toma este conceito de Gino Germani), sendo substituídos pelos migrantes do interior (3). Portanto, o círculo de bairros suburbanos de 1914 (aonde se produziu um processo de combinação de integração – acesso à propriedade – ascensão social) deixou de ser suburbana em 1947. Neste processo, os anteriormente bairros periféricos passam a ser integrantes do núcleo central da aglomeração metropolitana na condição de bairros tradicionais da cidade.

Neste período se amplia e se faz notória a existência das favelas miseria em terrenos baldios, muitos deles centrais, mas basicamente sobre as margens inundáveis dos rios Matanza, Riachuelo e Reconquista.

É paradoxal a situação que se materializa após as políticas do Estado nos anos 1940: com uma presença crescente no desenvolvimento econômico e social, e por outra parte uma política não regulamentada em relação ao controle do solo central e periférico, tanto de uso residencial como nas localizações industriais.

As mudanças entre 1960–1976

Entre 1960 e 1980 progressivamente deixam de ter vigência os processos sócio-espaciais do período anterior. É o fim das políticas redistribucionistas, acentuando-se a predominância do mercado.

Os últimos 25 anos

Os desenvolvimentos metropolitano e espacial se mantêm ou realizam mudanças conforme os momentos históricos transcorridos. Neste sentido entre 1976 e 1983, a ditadura militar põe em prática políticas urbanas que tentam regulamentar o direito ao espaço urbano (4).

Durante a Ditadura são colocados em prática dois instrumentos de ordenamento territorial:

• O Código de Planejamento Urbano da Cidade de Buenos Aires em 1977.
• A lei 8912 “de usos do solo” da Província de Buenos Aires.

Estes instrumentos tiveram aplicação real, diferentemente dos grandes planos delineados. Como efeito destes instrumentos acima apresentados, o preço da terra da área urbanizada aumenta, desaparecendo os loteamentos econômicos e se iniciando o fenômeno dos condomínios.

• O mercado de aluguéis se “descongela”, em um processo gradual de 2 a 3 anos a partir de 1976. Os inquilinos que não renovam contrato devem resolver sua situação mediante compra, mudar-se para zonas mais desfavoráveis ou precárias, casas de amigos ou familiares que também pioram suas próprias condições habitacionais.
• São realizadas expropriações para a construção de autopistas que cortariam a capital federal em vários pontos, deslocando a população, expropriando milhares de edifícios, habitações e terrenos.

Os proprietários receberam indenizações com preços de mercado, mas a situação dos inquilinos não foi resolvida. Até o início de 1982 duas autopistas foram concluídas, e já haviam sido feitas outras expropriações para as novas autopistas, que nunca chegaram a ser construídas.

Tendências de deterioração da habitação urbana

No entanto, na atual situação habitacional na cidade de Buenos Aires e suas áreas conurbadas se observam fenômenos de deterioração urbana. Se bem que a degradação teve um peso considerável no período 1880 com os cortiços e depois com as villas miseria, na primeira metade do século, o processo de teve a tendência de se estancar e diminuir em termos relativos, mas reapareceram nos últimos 15 anos com as seguintes formas:

• Persistência do cortiço;
• Aparição e incremento de outras formas de aluguel de cômodos de condições precárias, sob a forma de “hotéis e pensões”;
• Aumento da população de favelas na Capital Federal (após a diminuição via processo de erradicação no período da ditadura);
• O fenômeno casas ocupadas;
• Se estes aparecem na Capital Federal, na conurbação continuam as favelas e aparece um novo fenômeno: as “ocupações de terras”.

Como parte do fenômeno de concentração – exclusão social surge como outra face da moeda a aparição de bairros privados e os chamados countries (condomínios).

Estes são específicos dos grupos de maior poder econômico, em um processo de ocupação de espaço periférico em zonas aonde existem vias que permitem um rápido acesso à cidade.

A localização dos Countries Clubs é de até 50 km do centro da cidade, por meio dos novos e rápidos acessos. Estes se implantam como situações de enclave, fechados ao exterior, com acessos restritos, habitações individuais, sede social, jardins, espaços recreativos e esportivos. O caráter predominante, portanto, é a exclusividade.

Parte 2 – A situação habitacional

O interesse do presente trabalho encontra-se no entendimento da situação dos grupos ou setores excluídos e marginais. Neste sentido, iniciaremos uma caracterização das unidades aonde se apresenta o problema.

Cortiços

A cidade de Buenos Aires nos 35 anos que transcorreram entre 1869 e 1904 viu sua população aumentar de 177.787 para 950.891 habitantes, rebaixando de forma crítica sua capacidade habitacional. Os primeiros cortiços foram edificados em 1867, com o começo da imigração. Suriano (5) afirma que, em 1892, 21,8% da população da cidade vivia em cortiços, com condições de amontoamento e promiscuidade. Este autor assemala a dificuldade de registrar a população que residia em iguais ou piores condições em albergues, hotéis, casas de pensão, que somariam uma importante quantidade de pessoas.

Na origem, o cortiço se constitui como negócio rentável em função da quantidade de imigrantes em busca de trabalho e com dificuldade em conseguir habitação. Os donos dispunham de intermediários para cuidar do empreendimento, ainda que houvesse casos em que vivessem no mesmo cortiço até quando conseguissem comprar outra casa para residir e de lá administrar o negócio. Na atualidade ainda existem alguns cortiços (na zona sul da capital), mas em outros, por carência de mínimas necessidades habitacionais (cloacas, salubridade, tetos, etc.), passaram a ser casas ocupadas.

Hotéis e pensões

A partir de 1959 as hospedagens, excluídas da lei dos aluguéis, aparecem com esta denominação para dissimular a existência de residentes permanentes, cuidando para que parecessem passageiros transitórios (aparecem em livro de hóspedes, ao invés de terem contrato) e com regulamentações restritivas sobre sua permanência. Com a instabilidade dos postos de trabalho, parte desta população passa a viver em casas ocupadas.

Processos fora do mercado legal: as favelas

A história da cidade aponta entre 1920 e 1930 como o momento do surgimento de assentamentos de desocupados na zona do porto novo. O fenômeno de assentamentos marginais, favelas de emergência ou villas miseria, começa nos anos 1940, com a expansão urbana e as migrações internas.

A ocupação dos terrenos foi paulatina, sem ação prévia organizada, através de sucessivas incorporações de território. A favela do Baixo Belgrano começou com 1 hectare para chegar a 11 hectares no final dos anos 1940.

Em 1958 uma pesquisa da Comissão Municipal da Habitação estimava em 200.000 pessoas os habitantes de favelas na capital e Grande Buenos Aires. Em meados dos anos 1960, com o esgotamento da etapa de substituição de importações, cresce a importância destes conglomerados (6). A menor absorção de mão de obra pelas unidades produtivas, junto com a redução do mercado de trabalho por causa da desaparição de pequenas empresas que haviam surgido no período anterior, expulsa a população para hotéis, pensões, cortiços e – aqueles que não podiam pagar – favelas.

As favelas ocupam parcelas de traçado irregular, com ruas interiores, sem respeitar o traçado regular da quadra, nem a divisão em lotes. Suas construções e materiais são precários, com empilhamento, insalubridade, deficiências alimentares e sanitárias, falta de serviços, etc.

As favelas se localizam em terrenos públicos e também em terrenos privados não utilizados. São setores fora dos mecanismos legais do mercado residencial, em situação ilegal como intrusos ou invasores.

Em longos períodos foram toleradas porque constituíam uma solução de emergência para o problema habitacional. Para alguns participantes é um estágio passageiro, circunstancial, até conseguir a habitação. A atual situação põe em dúvida esta suposição, pois muitas favelas estão em situação de regularização das propriedades e iniciando a instalação de serviços, onde os moradores primeiro pagam o consumo para logo pagar as melhorias da infra-estrutura.

Os atuais processos de regularização são numerosos, já que em um mesmo terreno pode ocupar glebas privada, municipal e nacional. Por outro lado, quem se muda e quem permanece é parte de uma muito delicada negociação interna. As vendas dos terrenos são realizadas para cooperativas de vizinhos ou em forma individual, conforme os planos.

Ocupações de terras e de casas

Podemos recordar os fatores que provocam o surgimento de ambos os fenômenos no início da década de 1980:

• Código de planejamento urbano;
• Violenta erradicação de favelas;
• Destruição de habitações por autopistas, com indenização a proprietários, mas sem resolução do problema dos inquilinos;
• Nova lei de locações urbanas, condições de mercado entre inquilinos e proprietários;
• Dificuldade de acesso à compra de habitação por parte dos assalariados;
• Hotéis e pensões elevavam os preços de seus serviços, deslocando população.

Ocupação de terras ou assentamentos

O agravamento da crise econômica e a inexistência de alternativas, impulsionou os grupos – que até esse momento encontravam soluções dentro de mercado de habitação – para a auto-organização e a adoção de soluções ilegais.

Dentre os integrantes de invasões de terras, encontramos desalojados das favelas da Capital Federal, compradores de ex-loteamentos com problemas de escrituração, inundados do litoral, desalojados da Capital Federal por preços dos aluguéis, desocupados, outros migrantes do interior, ou seja, “temos professoras, policiais, pedreiros, carpinteiros, funileiros, ferramenteiros, mecânicos, taxistas, técnicos eletricistas, tintureiros” (7).

Os participantes das invasões conhecem a situação de ilegalidade, mas desde o começo têm intenção de regularizar, por meio da compra das terras. Com essa ação, evitam toda diferenciação formal muito evidente entre os terrenos ocupados e o tecido urbano regular. Contam com também com o apoio de organizações ligadas à Igreja, grupos profissionais, organizações não governamentais, etc., mas sempre os mantendo na condição de apoio e consulta.

As invasões de terras observam o desenho regular da quadra e do parcelamento. Refutam a denominação de favela e aceitam a de bairro ou assentamento.

Podemos diferenciar esse processo das ocupações iniciais de terras pelas favelas, considerando os argumentos propostos por Inés Izaguirre, que levam em conta as invasões de terras da zona sul em 1981. Estas servem de base para se clarear a distinção, se bem que a situação variou consideravelmente nos últimos anos:

• Metas e produto conquistados. Bairros ordenados, com traçado de ruas e lotes, com espaços que prevêem equipamentos de serviços (sala de primeiros auxílios, por ex.).
• Forma organizativa que ordena o processo de invasões. Seu caráter é espontâneo e individual, com pessoas avisando parentes ou amigos, que são em sua maioria jovens com filhos no momento das invasões. A maioria dos dirigentes possui experiência prévia de militância sindical, política ou comunitária.

Atualmente se encontram em prática políticas de regularização de propriedade por parte da Província de Buenos Aires voltada para favelas e assentamentos, entabulando negociações para regularizar situações por via administrativas, favorecendo as soluções econômicas.

Casas invadidas

Entre 1981 e o final da ditadura militar, começa o fenômeno da ocupação de casas desabitadas na zona de San Telmo, muitas das quais frutos das desapropriações feitas para autopistas que produziram efeitos nas proximidades. O fenômeno logo se amplia para casas, fábricas, propriedade horizontal, lotes e terrenos com donos ausentes, propriedades em litígio, edifícios em construção paralisados, propriedade pública não utilizada; para logo tomar espaço sob pontes e ao lado de autopistas.

Encontramos estes mesmos fatores assinalados nos assentamentos. Sua população inicial é similar: trabalhadores despejados, que passam sucessivamente da condição de inquilinos ou pensionistas para a de invasor de uma casa.

Os ocupantes na maioria dos casos tem interesse em ter um lugar, pagando por ele em condições sustentáveis. Com condições inferiores às das favelas e dos assentamentos, invadem casas, aonde mantêm uma condição de habitação muito inferior à dos outros casos, transformando-as em virtuais “favelas ocultas”.

Apresentamos uma definição de casas ocupadas: “aquelas propriedades em estado de abandono, públicas ou privadas, que são ocupadas ilegalmente por famílias com impossibilidade de pagar um aluguel ou pensão e sem alternativa de habitação” (8).

As condições de habitabilidade são ruins (tetos podres, paredes que caem, etc.), com amontoamento, sem intimidade familiar e total falta de tranqüilidade para o grupo familiar.

Tanto nas favelas como nos assentamentos se apresentam em maior medida laços solidários, coesão social, liderança e maior consciência quanto aos problemas de saúde. Isto aparece minimizado nas casas invadidas devido ao processo de fragmentação social, segregação comunitária e automarginalização em que vivem (9).

Os processos econômicos no interior do país e nos países vizinhos repercutem na população que chega. A porcentagem de imigrantes não é tão importante como a difusão que os meios de comunicação fazem de sua ilegalidade. São produzidas novas diferenças dentro dos quadros dos mais despossuídos, com falta de solidariedade e maior estigmatização.

As famílias têm mais de 10 anos de permanência, seus filhos já são grandes e existem poucos idosos. Os dados sobre a quantidade de população nesta situação não são precisos, mas se especula sobre uma cifra superior às 100.000 pessoas na cidade de Buenos Aires.

A exclusão urbana

O processo de urbanização na área metropolitana de Buenos Aires apresenta desconcentração da população de renda mais alta, que mora preferencialmente em bairros privados, marinas e condomínios, e densificação da população de menores recursos, com presença de bolsões de pobreza.

Seja em cortiços, como em hotéis, pensões, casas ocupadas, ao lado de autopistas ou sob pontes, o acesso à centralidade da cidade se paga com o amontoamento.

O fenômeno da invasão de casas acontece em toda a capital, com maior ou menor concentração em bairros distintos. Este processo de fragmentação social e territorial gera uma cidade dentro de outra, uma cidade que olha pela janela ou pelo olho-mágico o pouco que se vê da outra, que se oculta.

O crescimento de alguns indicadores econômicos que não incluem o de emprego, aonde o desemprego deixou de ser um fenômeno conjuntural para ser tornar estrutural, o processo de estruturação urbana do setor vulnerável muda de protagonista: o trabalhador ou marginal torna-se excluído.

O suburbano antes ficava à margem, agora é incluído fisicamente, mas excluído socialmente. Uma hipótese a ser considerada é se o antigo suburbano é hoje interno ao urbano físico, mas com características diferenciadas quanto à cidadania.

Os setores da população excluídos ou marginalizados na área metropolitana têm passado de formas legais para ilegais em sua situação habitacional: do aluguel de casa precária a um quarto de hotel ou pensão, passando à ocupação de terra ou invasão de casa, com a possível migração para as favelas.

Este acesso é à margem do mercado legal; mas é necessário considerar a real possibilidade de acesso à habitação para as camadas mais carentes sócio-economicamente, levando em conta que a maioria dos invasores tem interesse em uma saída que possibilite a compra legal.

Parte 3 – A intervenção

Este trabalho defende algumas idéias para analisar o tema da problemática urbana e especialmente o das casas invadidas. Sem avançar sobre experiências concretas de trabalho, é de nosso interesse apresentar algumas características observadas como efetivas para a compreensão do problema.

Como a estrutura social em nosso país tem se modificado, sustentamos aqui que o trabalho deixou de ser com as margens físicas da cidade para ser com a fragmentação e a dispersão territorial, e isto implica em modelos de trabalho não tradicionais.

Os modos tradicionais – como um escritório que dispõe de poucos recursos, um departamento público com ingerência no tema e até mesmo a militarização do problema, com expulsão pela força policial da população (recordemos a presença de Assistentes Sociais quando a Bodega Giol foi desocupada) – já não apresentam eficácia diante do problema.

As distintas estratégias colocadas em prática tradicionalmente não servem para estes problemas. É necessário então observar como se apresenta o desafio, quais são suas características, condições e possibilidades.

O dispositivo rede de zonas tem se mostrado eficaz para dar conta de fenômenos dispersos, focalizando sua ação sobre famílias, negociando com a população envolvida e compartilhando recursos.

Estes dispositivos permitem organizações flexíveis que aprendem na própria circunstância, com ações interdisciplinares que abordam um mesmo objeto de trabalho de distintos pontos de vista, conforme as profissões envolvidas.

Os fenômenos que são limitados fisicamente são passíveis de enfrentamento com outros dispositivos. Por exemplo, a Legislatura da Cidade Autônoma de Buenos Aires está trabalhando sobre uma Lei que possibilite aos moradores da área do traçado da EX-Autopista 3 a compra do imóvel ou mudança para outro. Tais dispositivos devem ser implementados considerando a flexibilidade e mantendo referência sobre a rede anteriormente mencionada, possibilitando o respeito aos diferentes tempos em jogo: da população, dos políticos e das organizações (10).

notas

1
O trabalho se baseia em estudos realizados para o Mestrado em Políticas Ambientais e Territoriais. Um desenvolvimento inicial das mesmas idéias foi exposto nas Jornadas de Casas invadidas: novo fenômeno de pobreza urbana, no Centro de Informações das Nações Unidas em Novembro de 1997. Para o estudo da situação das casas invadidas foram entrevistados Fernando Ojeda e Cristina Lescano, da Cooperativa de Trabajo Barrial El Ceibo. Para o estudo da situação na Província de Buenos Aires foram entrevistados os advogados Sergio Bertini, Carlos Bonarribo e Miguel Maiorana.

2
OSZLAK, Oscar. Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano. Buenos Aires, CEDES/ Hvmanitas, 1991.

3
TORRES, Horacio. “Evolución de los procesos de estructuración espacial urbana. El caso de la ciudad de Buenos Aires”, Desarrollo Económico – Revista de Ciencias Sociales, vol. 15, nº 58, Buenos Aires, jul./set. 1975. Ver também TORRES, Horacio. El mapa social de Buenos Aires (1940–1990). Dirección de Investigaciones. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad de Buenos Aires, 1993.

4
OSZLAK, Oscar. Op. cit.

5
SURIANO, Juan. La huelga de Inquilinos de 1907, Historia Testimonial Argentina. Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1983.

6
OSZLAK, Oscar. Op. cit.

7
Señala a diário Clarín do 3/12/81. Citado em IZAGUIRRE, Inés; ARISTIZABAL, Zulema. Las tomas de tierras en la zona sur del gran Buenos Aires. Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1988.

8
Área Programática del Hospital Durand, 1991. Investigación acción en salud de la población de "Casas Tomadas", Lic. Adriana González, Lic. Catalina Ferreti, Dra. Liliana Zylber, Lic. Gustavo Dumond.

9
Área Programática del Hospital Durand. Op. cit.

10
Bibliografia complementar: 1. DAHER, Antonio; GEISSE, Guillermo. América Latina: la urbanización en quiebra (mimeo). Santiago de Chile, s/f.; 2. Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. El Conurbano Bonaerense. Informe sobre la problemática estructural del Conurbano Bonaerense, 1992; 3. Website Trabajo Social <http://www.trabajo-social.org.ar/Nota4.htm>.

sobre o autor

Jorge Elías é graduado em Trabalho Social (1986) com diversos cursos de pós-graduação, entre os quais se destaca a Especialização em Planificação e Gestão de Políticas Sociais (Faculdade de Ciências Sociais, U.B.A. 1994) e a Mestrado em Políticas Ambientais e Territoriais (Faculdade de Filosofia e Letras U.B.A.) em preparação de tese. Exerceu atividades de pesquisa e docência para organismos locais, regionais, nacionais e internacionais e apoio técnico direto a organizações não governamentais. As mesmas se desenvolveram em modalidade de capacitação e pesquisa participante, com apoio técnico direto e desenvolvimento de ações locais consensuadas para a produção conjunta de resultados