Introdução

A gestão metropolitana é uma particularidade da organização regional de um Estado federado como o Brasil. Os nexos entre política e território são especialmente perceptíveis por meio da análise que essa espécie de administração possibilita, em especial, a correlação de forças entre união, estados e municípios.

Não é a única forma de gestão com tais atributos. A gestão de políticas públicas que envolvem o meio ambiente, os recursos hídricos, a geração de energia, os transportes, os sistemas viários também revelam, entre outros, nexos de natureza muito próxima. Entretanto, em regiões metropolitanas, a expressão numérica da variável demográfica produz diferenciações insubstituíveis em face de outras possibilidades analíticas relacionadas à gestão territorial.

As regiões metropolitanas também são imprescindíveis no estudo da regionalização com finalidades político-administrativas. Esse processo revela a dinâmica da organização regional do Estado. Ou seja, a constituição do Estado no âmbito de suas fronteiras territoriais, segundo a acepção jurídica de Federação: “distribuição geográfica do exercício do poder político no plano interno” (1).

Na estrutura federativa do Estado brasileiro, o cumprimento das funções relacionadas à prestação de serviços e ao uso de bens públicos que extrapolam o âmbito local está, rigorosamente, condicionado às dimensões regionais que o Estado pode configurar. Vale dizer, partindo de seu arcabouço territorialmente organizado em municípios, estados e união, em agrupamentos regionais de municípios ou estados. Por exemplo, a Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) abrange 39 municípios; a área de atuação da SUDENE, os nove estados da região nordeste e, parcialmente, Minas Gerais e Espírito Santo, na região sudeste.

Para os problemas que implicam a gestão de sistemas urbano-regionais-metropolitanos não há alternativas. A integração dos entes públicos presentes nas localidades é crucial nesses casos e, por consequência, mais inquietantes ali do que em outros tipos de unidades regionais. Por isso, mesmo os ângulos obscuros de tal problemática precisam ser trazidos à tona e, o mais importante, superados pela administração pública do Estado.

Entre eles, pergunta-se. A integração dos entes públicos está ocorrendo? A regionalização político-administrativa e, consequentemente, a gestão metropolitana, está a serviço do interesse comum ou se presta à viabilização de projetos hegemônicos ocultos pelo discurso da regionalização? A organização regional do Estado está conseguindo reduzir desigualdades sócioespaciais históricas? Há, de fato, uma política territorial no Brasil?

Atualmente, em decorrência de uma nova fase na divisão territorial do trabalho, a globalização pôs em marcha outro momento da urbanização (2) e, por decorrência, novos desafios à gestão metropolitana. O fenômeno denominado “macrourbanização” (3), ou, ainda, “urbanização dispersa” (4), desencadeia a formação de extensas regiões de cidades, estabelecendo, autoritariamente, racionalidades alheias às necessidades e aos interesses das comunidades locais. A análise do processo de constituição dos aspectos normativos das regiões metropolitanas no Brasil, particularmente da RMSP, pode auxiliar a compreender porque a gestão metropolitana contribui muito mais para semear toda sorte de assimetrias socioespaciais ao invés de equacioná-las.

Visando discutir questões dessa natureza, este texto provém de uma análise cujos resultados foram apresentados em duas partes. Com abordagem predominantemente histórica, o presente segmento corresponde à primeira. As possíveis tendências do processo estudado é o conteúdo da segunda.

Por sua vez, aqui, o contexto histórico da gestão metropolitana foi caracterizado em dois aspectos.

Inicialmente, as circunstâncias gerais de natureza normativa que deram origem às regiões metropolitanas no Brasil. O foco é a RMSP, mas não apenas porque define o objeto de estudo. O caso permite equiparar dois momentos fundamentais para o estudo da gestão metropolitana. Eles são demarcados pela Constituição Federal (CF) /1967/69 e CF/1988.

Depois, e por meio da análise em maior detalhe desses momentos, é possível concluir que, nos últimos 40 anos, houve avanços em nada desprezíveis no campo da gestão pública no Brasil. Contudo, não se pode dizer que a proposição de uma verdadeira política territorial tenha sido alcançada. Ao contrário – e essa é a hipótese discutida –, está havendo um paulatino abandono da política territorial do Estado.

Em síntese, esse é o assunto que introduz a segunda parte da análise. Retoma-se, ali, a premência de restabelecimento de uma gestão metropolitana à luz do reforço de sistemas de planejamento que, no caso paulista, está previsto em lei há mais de quinze anos. Não obstante a importância do tema, não desperta interesse político das concepções conservadores ou inovadoras da planificação e do Estado.

Com o intuito de que a análise crítica também seja propositiva, o próximo segmento desse estudo tem por desfecho uma agenda para se debater a gestão metropolitana no Brasil. Pretende-se, assim, compreender melhor a evolução do quadro normativo da gestão metropolitana em São Paulo, mas com a intenção primordial de apontar indícios de que a política territorial brasileira, deliberadamente ou não, está desatenta à contemporaneidade da dinâmica espacial que precisa regular.

Circunstâncias iniciais da gestão metropolitana

Nos estados brasileiros a gestão metropolitana não é uniforme. A normatização da estrutura federativa vigente no país possibilita que as unidades da federação definam as respectivas estratégias de política territorial. Atualmente, podem estabelecer os próprios arcabouços normativos e territoriais. Antes, enquanto perdurou o período militar, essa competência não era tão ampla. No caso da criação de regiões metropolitanas, restringia-se ao governo federal.

As primeiras surgiram em decorrência da CF/1967/69. A união, por meio da Lei Complementar (LC) 14/1973, criou oito regiões metropolitanas: São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza. A Região Metropolitana (RM) do Rio de Janeiro foi criada um ano depois, com a LC 20/1974. Enquanto perduraram os efeitos da CF/1967/69, o Brasil teve nove regiões metropolitanas, e todas criadas com base na exclusividade de competência do governo federal. Somente após a “constituição democrática” tal competência foi transferida aos estados.

Com a CF/1988 surgiram novos procedimentos normativos para a criação de unidades regionais: regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões (art. 25, § 3º). Em consequência, aquelas nove regiões metropolitanas podem estar sendo reorganizadas de acordo às constituições estaduais correspondes. Vejamos duas situações relativamente antagônicas.

Em Pernambuco, a competência para “(...) promover a criação de Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões (...)” é privativa do governador (Constituição Estadual (CE) /1989, art. 37, XXVII). No estado de São Paulo, a criação de unidades regionais depende da aprovação de Projeto de Lei Complementar (PLC) acompanhado dos seguintes documentos (LC 760/1994, art. 6º, parágrafo único): 1) parecer e certidão da Secretaria de Economia e Planejamento, confirmando a existência das características previstas em lei para a conformação das unidades regionais, quer sejam regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões (inc. I); e, 2) resultado da audiência aos municípios interessados (inc. II).

Munidos desses documentos, os PLC podem ser submetidos à elaboração no processo legislativo (CE/1989, art. 21, I), aprovados pela Assembleia Legislativa (art. 23, parágrafo único, “17”) e encaminhados ao governador (art. 28) para o que lhe compete privativamente (art. 47, III e IV).

Mesmo assim, as regiões metropolitanas instituídas nos anos 1970 poderão manter-se tal como se encontravam. Basta não haver conflitos entre as normas anteriores com a legislação estadual vigente (5).

No exemplo da RMSP, as alterações foram significativas. A começar do fato de ter sido criada pelo governo federal. Aliás, todas o foram, mas a exigência, em São Paulo, é que as unidades regionais sejam criadas pelo estado seguindo os cânones da LC 760/1994, o que gera um primeiro conflito. Pode-se dizer que a constitucionalidade do agrupamento regional dos 39 municípios atualmente integrantes da RMSP está em jogo. Certamente por isso, em 2001, o passo inicial visando à readequação da região foi dado pela Secretaria dos Transportes Metropolitanos. Propôs-se, então, um “Projeto de Lei Complementar sobre a Reorganização da Região Metropolitana da Grande São Paulo”, mas que não chegou a produzir efeito administrativo junto à assembleia estadual.

A respeito desse projeto, há um detalhe que desperta atenção. A EMPLASA (Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S.A.; originariamente, denominava-se Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande São Paulo S/A. LC 94/1974, art. 14, caput), originariamente vinculada à Secretaria de Economia e Planejamento, foi transferida, em 1995, na gestão do governador Mário Covas, para a Secretaria dos Transportes Metropolitanos (Dec. 39.895). Juntamente com ela, transferiram-se também os demais elementos que compunham a gestão metropolitana existente na época: o Conselho Consultivo Metropolitano de Desenvolvimento Integrado da Grande São Paulo (CONSULTI), o Conselho Deliberativo da Grande São Paulo (CODEGRAN) e o Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimento (FUMEFI). Formalmente, isso explica porque o projeto foi proposto por um órgão setorialmente vinculado aos transportes e não ao planejamento territorial do estado.

Indicador do jogo de interesses setoriais no âmbito estadual, a transferência demonstra o papel estratégico que a empresa representa na estrutura administrativa do estado. Entre outras atividades, ela subsidia, tecnicamente, três regiões metropolitanas e os 57 municípios delas integrantes.

Por sua vez, e retratando o quadro das desigualdades socioterritoriais do país, a importância política e econômica dessas regiões é enorme. Em 2006, as regiões metropolitanas de São Paulo, Baixada Santista e Campinas (6) abrigavam 24 milhões de habitantes. Ocupando área correspondente a 0,16% do território nacional, elas representavam 13% da população brasileira e 59% da população paulista. No mesmo ano, as três unidades regionais foram responsáveis por 63% do PIB estadual e quase 20% do nacional (7).

Depois da investida mal sucedida da Secretaria de Transportes Metropolitanos, o outro passo rumo à revisão normativa da RMSP aconteceu durante a gestão do governador Geraldo Alckmin. Primeiramente, o decreto de 1995 foi revogado. Em 2003, toda a estrutura de gestão metropolitana do estado, inclusive para a gestão da RMC, criada em 2001, retornou à Secretaria de Economia e Planejamento (Dec. 47.564). Na sequência, o PLC 6/2005 foi encaminhado à assembleia legislativa.

Na mensagem n. 54, de 2005, o governador apresentou o projeto que “reorganiza a Região Metropolitana da Grande São Paulo, autoriza o Poder Executivo a criar o respectivo Conselho de Desenvolvimento, a instituir entidade autárquica e a constituir o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano de São Paulo, e dá providências correlatas”. Mas o projeto ainda não foi votado pelo legislativo.

Decorridos 20 anos da promulgação da CE/1989, a reorganização da RMSP ainda não se completou. Por conseguinte, seus instrumentos de gestão continuam praticamente inalterados, mas com uma diferença. Não se pode comparar a estrutura técnica da EMPLASA quando de sua criação, em 1975, com os dias atuais. Extremamente reduzida em importância e alcance, a capacidade de gestão territorial da empresa limita-se ao cumprimento meramente formal de suas atribuições. Aliás, esse esvaziamento das estruturas governamentais ocorreu em todos os níveis de planificação, acompanhando o declínio do planejamento regional que, generalizadamente, aconteceu na América Latina desde o final da década de 1980 (8).

Disso tudo, a consequência mais árdua espelha-se na configuração territorial do país. Ao que tudo indica não se deseja compreendê-la como decorrência da totalidade de relações que se dão em todos os escalões da rede urbano-regional. Tomando-se por base a LC 760/1994, que é a norma estruturadora da organização regional do Estado em São Paulo, o simples detalhe de que lhe é facultada a possibilidade de dividir o território, total ou parcialmente, traduz o entendimento fragmentário do fenômeno territorial. Mas não é apenas isso. Revela também que foi uma opção. Ou seja, um equívoco teórico, e também político, que poderia ter sido evitado. Mas não o foi.

E há mais o seguinte. Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões. Essas são as unidades regionais que a estrutura federativa do país disseminou como princípio de política territorial. Primeiramente na CF/1988 (art. 25, § 3º). Depois, na CE de São Paulo (art. 153) e, por extensão, na LC 70/1994 (art. 2º). Todos os níveis territoriais da nação referem-se a um entendimento hierárquico do fenômeno espacial. De fato, a rede urbano-regional é regida por relações de primazia e de subordinação. Mas, e a política territorial? Exatamente devido às desigualdades socioespaciais que resultam dessas relações, também pode ser tratada de igual modo?

Em uma federação como o Brasil, a organização regional exemplificada através de sua região metropolitana mais emblemática pode demonstrar a evolução e as tendências da gestão metropolitana brasileira em seus sentidos mais largos. A importância que a RMSP desempenha na estruturação da rede urbana torna essa análise particularmente elucidativa. A experiência paulista auxilia o entendimento de outros contextos e dimensões espaciais. À luz da equiparação das normas originárias da RMSP e, mais recentemente, com o PLC 6/2005 e as respectivas emendas parlamentares, a hipótese é que nem a complexidade do fenômeno territorial na atualidade, nem a proposição de uma política territorial de fato estão no foco de tal reorganização, que é territorial, mas, principalmente, política.

Nessas circunstâncias, o presente estudo buscou compreender a natureza das alterações a serem feitas na organização da RMSP. Primeiramente, para que sejam atendidas as exigências do contexto constitucional vigente. Depois, mas não secundariamente, para lembrar a importância da política territorial. Ela não é apenas insubstituível como instrumento de justiça social, como também na proposição de estratégias econômico-financeiras no cenário da globalização.

Evolução do contexto constitucional

Após o término do regime militar de 1964, a comparação da CF/1967/69 com a CF/1988 é uma das mais exuberantes amostras do processo de redemocratização da sociedade brasileira. A transição estrutural no campo da política e na organização da economia e da sociedade revelava que os princípios constitucionais da CF/1967/69 teriam que ser, mais cedo ou mais tarde, reformulados.

Ao lado de mudanças essenciais no cenário nacional, o panorama mundial também se transformou muito. Nos anos 1980, entre outros processos políticos, econômicos e culturais, efetivaram-se modernizações de toda natureza. A globalização foi uma das mais flagrantes. Embora já tivesse despontado como tendência pelo menos desde a 2ª guerra mundial, o fenômeno passou a ser uma experiência quotidiana para muitos. Foi, e ainda é uma rotina desigualmente experimentada, porém, de fato, a globalização pode ser empiricamente observada pela maioria esmagadora dos habitantes do planeta.

Daí porque, independentemente das aspirações e desejos pelo restabelecimento da ordem democrática por parte da sociedade civil, a promulgação da CF/1988 correspondeu também a essa modernização. E em todas as dimensões, tanto na organização do Estado, quanto na economia e na sociedade.

Entre as muitas reformulações, interessa, em especial, para o assunto aqui tratado, a repartição dos poderes constituídos entre união, estados e municípios. Embora alguns interpretem o real alcance da repartição de poderes como superficiais e semelhantes à do período imperial (9), houve, sim, evolução.

O grau de autonomia municipal, com a extensibilidade do poder de auto-organização às municipalidades, a possibilidade de elaboração das próprias Leis Orgânicas e, no caso da CE paulista, a obrigatoriedade dos planos diretores para todos os municípios, afetaram, diretamente, o processo de planejamento urbano-regional. E mais. A redemocratização, rebatida no sistema de planejamento, implica um significativo avanço das instâncias descentralizadas e participativas da sociedade.

No que se refere à organização regional de caráter metropolitano, os reflexos dessas inovações são muito amplos. Um exemplo. O processo de criação das regiões metropolitanas no início dos anos 1970 seria, hoje, francamente inconstitucional. Grosso modo, tal inconstitucionalidade diz respeito ao grau de autonomia municipal atribuída pela CF/1988, equivalente ao patamar das outras instâncias territoriais da federação. Mas não é tudo. Outros aspectos devem ser levados em conta.

Para melhor desenvolver as inovações de natureza jurídico-constitucional promovidas pela constituição vigente, veja-se a reflexão de Alaôr Caffé Alves (10).

O autor confirma que a natureza do federalismo impregnado na CF/1988 acarreta maior flexibilidade na distribuição de competências entre a união, os estados e os municípios. Por consequência, semelhante característica atribui às unidades regionais um “estatuto jurídico-constitucional profundamente diferenciado do tratamento tradicional” (11). Embora a criação das unidades regionais seja de competência estadual, “a organização, o planejamento e execução de funções públicas de interesse comum” (CE/1989, art. 153) são atividades que devem ser cumpridas, de forma integrada, pelos entes públicos presentes nas regiões.

Essas mudanças ocorreram por conta da evolução do tipo de federalismo. Desde a promulgação da CF/1988, passa a vigorar “(...) um quadro de competências constitucionais cuja distribuição caracteriza o federalismo de integração, sucessor do federalismo de cooperação, ambos contrários ao federalismo dualista, de caráter rígido e tradicional, onde dominavam as competências exclusivas” (12).

A criação das primeiras regiões metropolitanas brasileiras é um exemplo prático da aplicação do federalismo dualista. A união estabelecia a região metropolitana e o estado promovia a sua criação. A propósito, enquanto a união estabeleceu a RMSP pela LC 14/1973, o estado dispôs sobre a sua criação com a LC 94/1974, prevendo, ali, a estrutura da gestão metropolitana em torno do CODEGRAN, do CONSULTI (art. 6º) e do FUMEFI, “com a finalidade de financiar e investir em projetos de interesse metropolitano” (art. 22).

Para efeito comparativo, cabe mencionar o seguinte. A rigor, as emendas enviadas à Assembleia Legislativa para o PLC 6/2005 tratam, fundamentalmente, desses dois institutos: o conselho e o fundo. Isto é, sobre a repartição do poder decisório e sobre a composição e administração dos recursos econômico-financeiros. O avanço é a reclamada presença da sociedade civil na composição tripartite no Conselho de Desenvolvimento da RMSP, de caráter normativo e deliberativo, juntamente às representações do estado e dos municípios (13). No entanto, ainda que as temáticas envolvidas tenham naturezas idênticas num e noutro período, não há dúvidas quanto à progressiva evolução democrática das normas.

Anteriormente, e desautorizando noções de autonomia municipal por mais restritivas que fossem, o governo federal, por meio da LC 27/1975, estabeleceu que os órgãos de gestão metropolitana tivessem a seguinte composição. O conselho deliberativo – o CODEGRAN, na RMSP – seria presidido pelo governador do estado e integrado por cinco membros por ele nomeados, incluindo-se o prefeito da capital, e um sexto integrante, que representaria os demais municípios envolvidos. O conselho consultivo – o CONSULTI –, apenas opinativo, seria formado por um representante de cada município integrante da região, dirigido, porém, pelo presidente do conselho deliberativo. Isto é, pelo próprio governador do estado.

De maneira diferente, a autonomia conferida aos municípios pela CF/1988 implica uma inovação não apenas correspondente à evolução das instituições democráticas. Também viabiliza a operacionalização instrumental das regiões, sobretudo as metropolitanas. Antes, seria impossível que um prefeito pudesse, autonomamente, ter a iniciativa de, por exemplo, fazer uma viagem ao exterior representando os interesses de sua própria municipalidade. Salvo as restrições e procedimentos estipulados nas próprias leis orgânicas municipais, atualmente, não há maiores empecilhos que o impeçam estabelecer contatos com qualquer autoridade estrangeira.

Desse ponto de vista, estão garantidos “o poder de autorregulação organizacional e autogoverno, legislação no que respeita ao interesse local, administração própria, decretação e arrecadação de tributos de sua competência e aplicação de suas rendas” (14). Essa flexibilidade é crucial para a sobrevivência econômica dos grandes centros urbanos, inclusive para que se viabilizem como espaços economicamente viáveis e, ao mesmo tempo, mais cidadãos e humanos.

Inovadoras, as modificações introduzidas pela CF/1988, todavia, ainda estão longe de se fazerem observáveis na organização regional do Estado. Apenas delineiam-se palidamente os princípios que devem ser praticados nas rotinas jurídicas e administrativas de toda a nação. Na contemporaneidade, o “edifício regional”, em um “nível de complexidade jamais visto pelo homem” (15), exige novo conteúdo organizacional na gestão do território, o que “deverá repercutir profundamente na forma de planejamento, programação, execução e controle de funções estatais e de serviços públicos de caráter urbano-regional, em nosso sistema federativo” (16).

Outra alteração substantiva ocorreu no âmbito constitucional anteriormente definido para lidar com a questão metropolitana.

Em primeiro lugar, admite-se, agora, um conjunto articulado de unidades regionais (regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões). Embora questionáveis como escalões regionais estruturadores de política territorial (17), não se pode ignorar a virtude de contemplarem arranjos de municípios limítrofes mais variegados. Há, objetivamente, maiores chances de enquadramento das localidades na hierarquia da rede urbano-regional.

Um segundo aspecto relevante da evolução do contexto constitucional decorre do fato daquele dispositivo estar compreendido no âmbito da “Organização do Estado”. Na CF/1967/69, o estabelecimento de regiões metropolitanas foi introduzido no escopo econômico.

Reproduzindo o mesmo ordenamento, a “Organização Regional” no estado de São Paulo compreende o capítulo II do Título IV da CE/1989: “Organização dos Municípios e Regiões”. Nesse capítulo, a seção II trata das Entidades Regionais, que preconiza o sistema de regiões por meio do qual o território paulista poderá ser dividido.

A divisão reproduz os escalões de unidades regionais mencionadas na CF/1988, art. 25, § 3º. Elas variam segundo três níveis de complexidade espacial e a sua sistemática compreende satisfatoriamente a totalidade de situações encontradiças na organização regional do território do estado. Também, abordada no mesmo âmbito que trata dos municípios, a organização regional revela coerentemente uma concepção territorial de federação. Ou seja, o cumprimento do princípio da integração dos entes públicos presentes nas regiões é condição indispensável à execução de “funções públicas de interesse comum”. E há mais o seguinte: não há campo para a obstrução injustificada da autonomia municipal.

Outra inovação a exigir grande esforço de adaptação dos entes públicos é a que se relaciona com o conceito de “função pública de interesse comum”. Veja-se que, na vigência da CF/1967/69, a definição das regiões metropolitanas aplicava o conceito de “comunidades sócio-econômicas”, objetivando, com isso, “a realização de serviços comuns” (art. 164).

No domínio da CE/1967/69, as regiões metropolitanas, quando referidas, relacionavam-se a “realização de serviços e a defesa de interesses comuns de municípios que façam parte da mesma comunidade sócio-econômica” (art. 34, XXVI). No âmbito do município, e sob o efeito do federalismo dualista, a realização “(...) de obras, serviços e atividades de interesse comum [poderiam ocorrer] mediante convênios com entidades públicas ou particulares, bem como através de consórcios intermunicipais (...)” (art. 112). Reproduzido na LC 94/1974, o mesmo princípio regulava os “serviços comuns aos municípios que integram ou que venham a integrar a Região Metropolitana da Grande São Paulo” (art. 2º).

A redemocratização do país também trouxe uma alteração do conceito de “serviço” para o de “função”. Não se trata de mera questão semântica, e, sim, da ampliação e fortalecimento das garantias do pacto federativo. Na forma da lei, a mudança implica a prevalência do espírito cooperativo, integrador, descentralizado e participativo. Bem mais reduzida, a noção de “serviço” não abrange as conotações implícitas à de “função”. A mudança traduz: 1) uma forma de viabilizar a organização regional da totalidade territorial do Estado em torno de um único princípio integrador; e, ao mesmo tempo; 2) uma forma de preservar os princípios de autonomia em sintonia com a necessária interdependência dos entes públicos atuantes nas regiões.

Mais complexo em contextos metropolitanos, o tema das “funções públicas de interesse metropolitano” remete à delimitação de atribuições para as quais contribuirá a harmonia mais perfeita entre interesses e competências da união, estados e municípios. Todavia, a interpretação do que seriam relações harmônicas não é nada simples, uma vez que, embutida na repartição das competências, está colocada em jogo, primordialmente, a distribuição do “bolo” orçamentário. Mas há princípios razoavelmente objetivos que impedem distorcer o que se entende por funções públicas de interesse comum.

Numa mesma região metropolitana há serviços ou funções comuns de interesse intermunicipal que não se confundem com as funções de interesse comum. Por sua vez, a identificação destas funções está relacionada ao âmbito regional com que deverão ser planejadas, organizadas e cumpridas e, para as quais, o interesse local, garantido pela autonomia dos municípios, torna-se relativizado perante o interesse comum dos municípios agrupados numa mesma unidade regional.

Buscando compreender a aplicação prática de conceitos facilmente manipulados pelo interesse exclusivamente político, vejam-se os seguintes exemplos. A captação e tratamento da água na região metropolitana, os transportes suburbanos, o tratamento dos esgotos, entre outros, podem ser identificadas claramente como regionais. O cumprimento integral de tais funções públicas extrapola o âmbito local. Creches, centros comunitários, vias secundárias, cemitérios, limpeza de logradouros, feiras, etc. são funções que podem ser cumpridas no âmbito exclusivamente local. Contudo, isso não soluciona o enquadramento de todos os serviços ou funções quando se trata, por exemplo, da dissociação das etapas ou parcelas de uma determinada obra ou serviço (18).

Não por acaso, a LC 760/94, e as que criaram as regiões metropolitanas da Baixada Santista e de Campinas, deixam o conceito entreaberto ao propor a noção ampla de “campos funcionais”: planejamento e uso do solo, transporte e sistema viário regional, habitação, saneamento básico, meio ambiente, desenvolvimento econômico e atendimento social. Mesmo as emendas ao PLC 6/2005, que visam aprimorar o entendimento dessa questão, não ultrapassam certa nebulosidade que envolve a utilização dos “campos funcionais” (19).

Felizmente, o substitutivo do PLC 6/2005, elaborado em 2006 pela Comissão de Assuntos Municipais, propôs, no artigo 3º das Disposições Transitórias, que, “enquanto não especificadas as funções públicas de interesse comum, pelo Conselho de Desenvolvimento, prevalecerão as compreendidas nos seguintes campos funcionais (...)” (20).

Em síntese, o ponto crucial é que, embora o “interesse metropolitano” sobreleve-se aos conceitos jurídicos de “autonomia municipal e de peculiar interesse local”, o entrosamento ideal e harmônico dos entes públicos presentes na região metropolitana é condição sine qua non para a sua planificação, operacionalização técnica e funcionamento administrativo. A convivência entre as garantias constitucionais da autonomia municipal e a prevalência das funções públicas de interesse metropolitano remetem à formulação de uma espécie de autonomia condicionada, mais ou menos ampla ou restringida, cujos contornos, imprecisos, afetam diretamente as municipalidades envolvidas.

No processo democrático, a implementação de uma região metropolitana, além de considerar o que determina a lei, carece fundamentalmente da coexistência participativa, tanto por parte do estado, quanto por parte dos municípios, vez que, sem isso, a regionalização institucional não obterá êxito. Afinal, esse é o ponto mais fragilizado da regionalização: o que se relaciona ao princípio constitucional da integração. Nada obriga o município a participar e nada faculta o estado a impedir a participação do município. Quando de interesse comum, tanto o estado quanto o município adéquam-se a tal princípio, que é soberano.

Resgatando a tradição já acumulada no gerenciamento metropolitano da Grande São Paulo, recorde-se que, em boa medida, a inoperância dos seus órgãos gestores deveu-se a pouca, para não dizer nula, cogestão dos municípios por ela compreendidos. Isso foi particularmente perceptível na medida em que, no período da distensão política, não se despertara nas municipalidades metropolitanas o entendimento de que boa parte de seus problemas cotidianos estavam estreitamente correlacionados com a ausência de políticas públicas de caráter territorial. E essa percepção ainda continua incipiente. Na administração pública o enfoque continua sendo predominantemente setorial. Tanto no que diz respeito aos planos de governo, quanto no processo orçamentário e em sua execução.

Ainda que essa postura esteja relacionada a uma cultura política equivocada, também é inegável que semelhante processo, bidirecional, não se acolhe sem que estejam rigorosamente explícitas as suas intenções. Porque a autonomia dos municípios metropolitanos traz consigo um caráter condicionado e relativo, o nó górdio da institucionalização metropolitana está no estabelecimento de um patamar superior de compreensão da questão regional. Ela é uma particularidade do fenômeno espacial e, por conter tal atributo, apresenta um grau de complexidade que precisa ser introjetada no modus operandi do gestor público. Quer no âmbito estadual, quer no municipal.

O conceito de “funções públicas de interesse comum” e, mais, de “interesse metropolitano”, conduz a um instituto inteiramente novo e distinto do anteriormente praticado e, por isso, o PLC 6/2005 prevê a figura administrativa de uma “autarquia territorial, intergovernamental e plurifuncional, sem personalidade política” (21). O objetivo é o de garantir a sobreposição do interesse metropolitano em face dos originados em outras dimensões territoriais. E todo esse processo normativo foi concebido de modo a não afetar a organização dos poderes da união, dos estados e municípios.

Poder-se-ia ter ido mais longe e satisfazer o “sentido jurídico-administrativo” amplo de descentralização (22). Mas, ainda assim, houve avanços nas atribuições governamentais da organização regional do Estado. Ela revela a presença da “constituição democrática”, transparecendo-se na LC 760/1994. No âmbito do estado de São Paulo, pode-se dizer que essa lei refletiu a essência das modernizações administrativas introduzidas com a CF/1988.

Na rotina da administração pública, o alargamento dos poderes dos estados e municípios evoca instrumentos de maior flexibilidade da estrutura descentralizada dos estados, abrindo, inclusive, espaço para a participação civil no processo de tomada de decisões (23).

No caso paulista, os reflexos da CF/1988, art. 25, § 3º – que transfere aos estados a competência de criar regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões – está presente na CE/1989, arts. 152 a 158 e, particularmente, na LC 760/1994. Embora pudessem apresentar inovações não colidentes com as normas federais, não vão além do que a união lhes atribuiu.

Como a CF/1988 não apresentou oportunidade para a criação de um quarto nível governativo do Estado federal, a CE/1989, no artigo 153, atribuiu à instituição das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões a natureza de “unidades regionais”. Por assim dizer, é um nível administrativo intermediário entre o estado e os municípios já que, na organização constitucional federativa, não há lugar para uma nova entidade política (24).

Contudo, o tratamento dado às regiões, isto é, aos agrupamentos de municípios limítrofes para “(...) integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (...)” (CE/1989, art. 153), passou a ter conotação administrativa superior se equiparada às possibilidades de se constituir regiões no contexto constitucional anterior. Até se poderá dizer que as transformações são tênues, mas, de fato, existem na medida em que a criação das unidades regionais é competência estadual, que se reforça o pacto federativo com o fortalecimento do princípio de integração e que a noção de mero serviço público ampliou-se para dar conta do conceito de função pública.

No caso específico das regiões metropolitanas, e comparando-se ao contexto constitucional passado, uma consequência importantíssima é que, embora continuem desempenhando o papel de divisões simplesmente administrativas, seus conselhos, de caráter normativo e deliberativo, passaram a integrar entidades públicas de caráter territorial (CE/1989, art. 154, §1º). Isto é. Na qualidade de entes territoriais, as regiões metropolitanas podem direcionar os respectivos planos, programas e projetos com um grau de autonomia jamais alcançado anteriormente. Tudo depende do modo como se articulam os diferentes níveis de interesse comum.

Porém, nesse campo, extrapola-se o campo da gestão metropolitana para imergir na política territorial, tarefa que, mais cedo, mais tarde, será enfrentada pelas comunidades regionais, e lembrando-se que gestão não é política. Na gestão, situações críticas como desigualdades socioespaciais e as correspondentes carências de atendimento social, de infraestruturas, equipamentos e serviços urbano-regionais-metropolitanos, etc., são abordadas do ponto de vista eminentemente administrativo. A abordagem da gestão limita-se aos problemas conjunturais, à resolução de problemas em seus efeitos mais imediatos. Na política, ao contrário, o enfrentamento da questão regional obriga-se a analisar os mesmos problemas, mas o efeito da ação persegue a compreensão estrutural da organização do espaço, enfrentado, por exemplo, como na indissociabilidade dos sistemas de objetos-sistemas de ações (25).

A seguir, na segunda parte deste trabalho, o tema é retomado entre as inovações trazidas com a LC 760/94. Ali, os focos principais de análise são os seguintes: a) tendências apontadas pela gestão metropolitana da RMSP; e, b) agenda da gestão metropolitana no Brasil, pistas para discussão.

notas

NE
Parte 2 do artigo: SILVA NETO, Manoel Lemes da. Evolução e tendências da gestão metropolitana em São Paulo: aspectos normativos (parte 2). Arquitextos, São Paulo, n. 11.125.10, Vitruvius, out. 2010 <www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/11.125/3632>.

1
SERRANO, Pedro Estevam Alves Pinto. Região metropolitana e seu regime constitucional. São Paulo, Editora Verbatim, 2009, p. 10.

2
SANTOS, Milton. A urbanização brasileira. 5 ed. São Paulo, EDUSP, 2005.

3
Idem.

4
REIS, Nestor Goulart. Notas sobre a urbanização dispersa e novas formas de tecido urbano. São Paulo, Via das Artes, 2006.

5
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 23 ed. São Paulo, 1998, Malheiros, p. 637.

6
A RM da Baixada Santista foi criada pela LC 815/1996 e a RM de Campinas, pela LC 870/2000.

7
Fonte: http://www.emplasa.sp.gov.br/portalemplasa/infometropolitana/rmsp/rmesp.asp. Acesso em: 7 de outubro de 2009.

8
BOISIER, Sergio. Las transformaciones en el pensamiento regionalista latinoamericano. Santiago de Chile, Ilpes, 1993, p. 15-21.

9
CLÈVE, Clémerson Merlin. “O estado brasileiro: algumas linhas sobre a divisão de poderes na federação brasileira à luz da Constituição de 1988”, In: Temas de direito constitucional (e de teoria do direito). São Paulo, Editora Acadêmica, 1993, p. 56-83.

10
ALVES, Alaôr Caffé. “Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões: novas dimensões constitucionais da organização do Estado brasileiro”, Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo. Edição Especial em Comemoração aos 10 anos de Constituição Federal. Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, 1998. Disponível em: http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/revistaspge/revista/tes1.htm. Acesso em: 14 de maio de 2001.

11
Idem, p. 3.

12
Idem, p. 4.

13
SÃO PAULO (Estado). Emplasa. SIJUR. PLC 6/2005. Partes 2 e 3. Disponível em: http://www.emplasa.sp.gov.br/portalemplasa/sijur/pesqdetalhe.asp?lei=1357. Acesso em: 15 de maio de 2009.

14
ALVES, Alaôr Caffé. Op. cit., p.12.

15
SANTOS, Milton. A natureza do espaço: técnica e tempo; razão e emoção. São Paulo, Hucitec, 1996, p. 197.

16
ALVES, Alaôr Caffé. Op. cit., p. 2.

17
SILVA NETO, Manoel Lemes da. “Regionalização histórico-administrativa versus regionalização unificadora-complexa: reflexões sobre as tendências da organização regional paulista”. Tempo & Memória, n. 4, jan/jul, São Paulo, 2005, p. 85-108.

18
ALVES, Alaôr Caffé. Op. cit., p. 21.

19
Por exemplo, vide Emenda n. 16 (SÃO PAULO (Estado), Op. cit., parte 3).

20
Idem.

21
ALVES, Alaôr Caffé. Op. cit., p. 6.

22
MEIRELLES, ibid., p. 608.

23
TEIXEIRA, Ana Carolina Wanderley. Região metropolitana: instituição e gestão contemporânea; dimensão participativa. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2008.

24
MEIRELLES, Hely Lopes, Op. cit., p. 62-64.

25
“O espaço é formado por um conjunto indissociável, solidário e também contraditório, de sistemas de objetos e sistemas de ações, não considerados isoladamente, mas como o quadro único no qual a história se dá. (...) O espaço é hoje um sistema de objetos cada vez mais artificiais, povoado por sistemas de ações igualmente imbuídos de artificialidade, e cada vez mais tendentes a fins estranhos ao lugar e a seus habitantes. (...) Considerar o espaço como esse conjunto indissociável de sistemas de objetos e sistemas de ações (...) permite, a um só tempo, trabalhar o resultado conjunto dessa interação, como processo e como resultado, mas a partir de categorias susceptíveis de um tratamento analítico que, através de suas características próprias, dê conta da multiplicidade e da diversidade de situações e de processos” (SANTOS, Milton. A natureza do espaço: técnica e tempo; razão e emoção. São Paulo, Hucitec, 1996, p. 51-52).

sobre o autor

Manoel Lemes da Silva Neto, arquiteto e urbanista, mestre e doutor em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de São Paulo (FAU/USP) e especialista em Gestão do Desenvolvimento Regional pelo Instituto Latino-americano e do Caribe de Planificação Econômica e Social (ILPES), é professor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo e do Programa de Pós-Graduação em Urbanismo do Centro de Ciências Exatas, Ambientais e de Tecnologias da Pontifícia Universidade Católica de Campinas (PUC-Campinas)