Introducción

Las ciudades son construidas por el hombre. Y los motivos para que el hombre se haya congregado y se siga congregando para habitar en colectividad son múltiples. Sin duda que en los primeros asentamientos humanos el factor principal fue la seguridad propia y mutua protección sin importar mucho cómo se organizaban las viviendas; pero en la medida que la convivencia humana mejoró, los motivos para vivir juntos se empiezan a ampliar y diversificar: hay un beneficio social en la convivencia comunitaria pues la socialización genera usos y costumbres que se van traduciendo en una identidad cultural propia; se genera un tangible beneficio económico pues la aglomeración de personas permite el intercambio de bienes y servicios en el cual todos los habitantes se benefician (a veces unos mas que otros); y que decir del beneficio común que se genera cuando la población tiene acceso a servicios colectivos como el asistencial o la educación. Pero además la fundación de ciudades por lo general se llevó a cabo en lugares en donde había agua y en donde había recursos naturales que apoyaran el sustento de la población. Y en tantas otras ocasiones se hizo en lugares en donde había recursos no renovables que explotar como la minería o petróleo, en cruces de rutas comerciales, en bahías que se convirtieron en puertos de abrigo y de embarque, y así sucesivamente. Y naturalmente en la medida que las ciudades han ido creciendo iban requiriendo de nuevas formas de gobierno y reglas de organización urbana que definieran el espacio público y las edificaciones que los envuelven, tal como se recuenta en mi libro de Espacios Urbanos (Bazant 2008).

De este modo desde su asentamiento inicial, las ciudades pasan siglos evolucionando social, económica, espacial y morfológicamente hasta constituirse en lo que son hoy en día. Cada generación de sus habitantes deja huellas de su paso por la ciudad, de modo que tenemos en algunas de nuestras ciudades orígenes prehispánicos que son santuarios a nuestro origen cultural y luego otras tienen presencia de una cultura colonial hispana con sus soberbias plazas centrales, iglesias y porticados de comercios con palacetes de los notables; y después vienen generaciones con aportaciones barroca y neoclásica con bellísimas iglesias, elegantes casonas y espectaculares monumentos urbanos, y la época moderna que expresa gran libertad de formas arquitectónicas a través de centros culturales, edificios institucionales de gobierno y que decir de los innovadores rascacielos de oficinas y departamentos. Estos son los legados patrimoniales que forman parte de la historia y van construyendo la ciudad en que vivimos. En este sentido la ciudad actual es un devenir de su pasado.  

Pero en donde estamos ahora? Después de varios siglos de gradualmente irse construyendo las ciudades, repentinamente en los últimos 50 años la explosión demográfica las hace crecer hasta 10 veces de su tamaño original y llegan nuevas generaciones de habitantes que persiguen los mismos motivos de convivencia urbana que sus antecesores, pero al asentarse en las nuevas periferias urbanas que se expanden sin cesar, pierden contacto o vivencia con su ciudad central y el  legado patrimonial histórico que les pertenece. De aquí que las nuevas generaciones urbanas no tengan raíces con la historia de su ciudad, sino que vivan el presente en algún contexto urbano nuevo – carente de pasado.

Y a este proceso de construcción de nuevos espacios de habitar para estas nuevas generaciones de habitantes urbanos, emerge un sorprendente proceso de globalización – con la llegada masiva de franquicias comerciales de todo tipo que se establecen a lo largo de las principales avenidas de estas nuevas colonias de las periferias y anillos intermedios. Y sorprendentemente llegan en el momento preciso, cuando los nuevos asentamientos de las periferias carentes de identidad propia se les implanta estos nuevos patrones urbanos de referencia. De este modo las periferias de la ciudad empiezan a tener una contrastante diferencia con los valores patrimoniales fundacionales de las ciudades. Los edificios de antaño de gran plástica arquitectónica que aportaban identidad a los espacios urbanos y se tornaban en puntos focales que eran referencias visuales en nuestros recorridos por la ciudad; son suplantados por mediocres cajas de vidrio o moles de concreto que son iguales en cualquier ciudad del país. Las ciudades empiezan a perder esa identidad propia que les imprimían sus condicionantes naturales locales y valores culturales; para tornarse en uniformes e híbridas. Este brutal cambio en la morfología urbana, viene aparejado por otro gran cambio, esta vez en la forma de vida de los pobladores urbanos: la penetración de las computadoras y teléfonos celulares en la vida cotidiana: educación, trabajo y sobre todo la comunicación entre los habitantes que ya no tienen que ir a un espacio público –una plaza o una calle tranquila- para encontrarse, platicar o jugar como solía hacerse antaño. Ya pocos habitantes viven su ciudad. La recorren, van y vienen, pero no la disfrutan y no la conviven con sus vecinos y amigos. En el fondo la globalización con la computadora y teléfonos celulares empiezan a cambiar los valores culturales y forma de vida de los habitantes urbanos (1).

Y dentro de este vertiginoso proceso de cambios urbanos y de contrastantes formas de vida urbana en que estamos inmersos, surge la pregunta de que debemos hacer para que la planeación urbana recupere su validez y efectividad como un instrumento de regulación urbana y de cambio social. Para ello, inicialmente tratemos de precisar lo que entendemos por planeación urbana en la actualidad.

Que entendemos por planeación urbana?

Por la complejidad que tiene la ciudad, sus habitantes y los actores involucrados, la planeación urbana puede ser enfocada de diferentes maneras. Desde un punto de vista social, la planeación urbana se orienta a buscar una equidad en la distribución de los recursos (obras públicas, equipamiento, infraestructura) buscando con ello compensar la gran desigualdad económica resultado del sistema prevaleciente y que se refleja en la segregación socio-económica y socio-espacial de las ciudades. Desde un punto de vista legal, es un instrumento de negociación entre el gobierno y los gobernados –pacto social-  sobre la ciudad y los espacios a los que concurren sus habitantes, como trabajo, educación o recreación por mencionar algunos. Desde un punto de vista económico, las ciudades representan los centros de actividad y servicios sobre los cuales se moviliza la economía moderna y la planeación urbana lo que busca es impulsar el desarrollo económico para que haya mayor derrama de empleos y beneficios económicos entre sus habitantes. Desde un punto de vista sistémico, la ciudad es un conjunto de sistemas interdependientes (circulación vial, transporte, redes de infraestructura) en los que la planeación urbana busca mantener una relación eficiente en los sistemas y entre los sistemas para beneficio de los habitantes. Desde un punto de vista ambiental, la ciudad tiene una interdependencia con el medio natural que la rodea y depende de sus recursos para la sobrevivencia de sus habitantes (agua, aire, tierra) por lo que la planeación urbana busca conservarlos mitigando el impacto negativo que tiene el desarrollo urbano sobre ellos. Pero sobretodo la ciudad son los edificios y espacios que se van construyendo a lo largo de la historia. Es la expresión físico-espacial de una cultura y sus habitantes, que van creando una morfología urbana que antaño hacía única y diferente a cada ciudad. Y por lo tanto la planeación urbana vela porque este patrimonio histórico herencia de generaciones previas se conserve para generaciones futuras, porque constituye el acervo cultural de la ciudad y forma parte de su identidad.    

De aquí que la planeación urbana incida de una manera directa en la vida de los habitantes de la ciudad al poder organizar recursos materiales y canalizar recursos financieros para que se lleven a cabo acciones que han de beneficiar su vida y quehaceres cotidianos. La planeación urbana debe incorporar metas de todos estos subsistemas para verterlas en un documento que es el plan maestro urbano o programa de desarrollo urbano. (2)

La ciudad representa un continuo devenir de eventos sociales, económicos o ambientales que se entremezclan y se expresan en el escenario físico-espacial de la ciudad. Para que la planeación urbana sea efectiva tiene que asumir el tiempo como la variable dependiente a lo largo de la cual todas las demás variables (social, económica, espacial, ambiental..) se manifiestan en la realidad. De aquí que la planeación urbana debe tener una visión dinámica a largo plazo de lo que va a acontecer con la ciudad, y por lo tanto para alcanzarlo deba de irse corrigiendo y ajustando periódicamente para que el escenario final urbano suceda como fue planeado. Esto es lo medular de la planeación urbana: plantear un escenario urbano a largo plazo y organizar proyectos o metas para que estas vayan gradualmente aconteciendo.

Pero en la práctica la planeación urbana se ha orientado sólo a realizar los planes urbanos que respaldados en la normatividad respectiva, están enfocados hacia la regulación y control del subsistema físico-espacial; o sean los usos del suelo y densidades de la ciudad; buscando a través de ello incidir de manera indirecta sobre las variables sociales, económicas, sistémicas o ambientales que integran en su conjunto a la ciudad.

Entonces si no hay un plan maestro urbano integrado por sus subsistemas como una unidad operativa, con objetivos y metas concordantes a largo plazo; sino únicamente planes físico-espaciales del territorio como sucede hoy en día con los planes maestros de muchas ciudades, la pregunta que surge es, hacia adonde van nuestras ciudades en la actualidad? Y la respuesta es, hacia la anarquía. Se expanden en caos –pues responde a intereses particulares de quienes realizan las diversas acciones: la de funcionarios públicos y políticos que toman decisiones sobre obras urbanas sin conocer que impacto tendrán sobre los sistemas o subsistemas urbanos, la de los desarrolladores inmobiliarios que buscan ganancias desmesuradas con sus promociones sin importarles el impacto ambiental o funcional que tendrán sobre la ciudad, los líderes populares con invasiones o venta irregular de las tierras peri- urbanas que consolidan este proceso de conversión del suelo rural a urbano, los comerciantes populares con la ocupación arbitraria de banquetas y espacios públicos, entre tantos otros, que buscan sacar un beneficio propio de la ciudad. Y esto es porque no quedo legislado como parte del plan urbano –o no se hace respetar- lo que es el bienestar colectivo, en que debe de prevalecer el bienestar de los habitantes de la ciudad sobre los intereses particulares de individuos, grupos, empresas e inclusive de los gobernantes en turno.

Es común que los gobernantes urbanos carezcan de esa visión de largo plazo que la ciudad requiere para evolucionar con equidad social y eficiencia en sus sistemas. De este modo realizan acciones inconsistentes en el tiempo – en una administración se amplían las avenidas de un sector en la siguiente se realizar un paso a desnivel en otro sector, en la siguiente se remodela alguna plaza o calle del centro histórico. Cuando no hay un rumbo de metas secuenciadas a seguir en el largo plazo, las acciones improvisadas y discontinuas de los gobernantes tienden a empeorar los problemas en vez de mejorarlos, es decir tienden a hacer más ineficientes los sistemas urbanos al punto en que dejan de ser redituables social y económicamente. Esto significa que en cada ciclo de gobierno el nivel de subsidios debe de aumentar para mantenerlos en operación; hasta el punto en el que ya ni el subsidio es redituable porque las ineficiencias de los sistemas son tan grandes que empiezan a generar elevados costos sociales para los habitantes como lo son: mayor número de horas-hombre perdidas en transporte, mayor costo de traslado o del servicio, mayor contaminación ambiental o mayor escasez de recursos hídricos.(3) Y cuando se llega al umbral del desastre urbano como acontece en la mayoría de las grandes zonas metropolitanas del país, entonces resulta demasiado tarde para la planeación urbana convencional que aborda únicamente el aspecto físico-espacial de las ciudades? Si, porque los problemas urbanos ya son tan grandes y complejos que difícilmente se pueden analizar como un conjunto de sistemas operativos interdependientes – ya que su magnitud y elevados subsidios han distorsionado su funcionamiento e inter-conectividad. Entonces los gobernantes intentan resolverlos a través de la improvisada “política de parches” que es lo opuesto a la planeación urbana, pues lo que intentan es justificar “socialmente” una acción urbana cuando en realidad lo que buscan es resolver un problema atingente en el corto plazo y derivar un beneficio político - sin importar que las acciones tengan congruencia entre si (no la tienen) y vayan cumpliendo con los objetivos de largo plazo planteados para el desarrollo de la ciudad. Por el poco entendimiento que se tiene de esta interacción de variables que inciden en el crecimiento de las ciudades, vale la pena repasarlos.   

Principales variables que inciden en la dinámica de crecimiento/expansión urbana incontrolada

1. Social: explosión demográfica

Por disponibilidad estadística se analiza sólo el caso de México, que podría considerarse bastante representativo de lo que acontece con otros países de la región latinoamericana en cuanto al desarrollo urbano anárquico. No obstante se ofrezca una panorama general de esta gran dinámica demográfica a que están sujetas las ciudades de hoy el día, no hay que olvidar que cada una tiene sus particulares componentes sistémicos y factores exógenos que habría que considerar dentro de su propio plan maestro urbano El cuadro 1 muestra la proyección de población del país al 2050 de acuerdo a Consejo Nacional de Población –CONAPO y destaca que la población incrementará alrededor de 13.5 millones de habitantes a partir del 2010 al 2050.

Cuadro 1. Proyección demográfica de México 1980-2050
Jan Bazant [CONAPO, “Proyecciones de Población de México 2005-2050”, Edición 2006, p. 21-22]

Por otro lado, la tendencia de urbanización –o sea de ubicación de la población en poblados mayores de 2,500 habitantes- seguirá su curso de modo que para el 2050 cerca del 81% de la población nacional será urbana y el resto rural. Es interesante destacar que este 19% restante de población rural habita y habitará en 196,328 localidades menores de 2,500 habitantes, de las cuales alrededor de 150,000 localidades tienen menos de 100 habitantes lo que dificulta y dificultará en extremo proporcionar cualquier tipo de servicios al medio rural como educación, salud e infraestructura. Esto muestra por un lado un elevado nivel de dispersión de la población rural dentro de un extenso y abrupto territorio nacional; y por el otro que el porcentaje de concentración demográfica en las ciudades finalmente se ha empezado a estabilizar después de 5 décadas de brutal crecimiento demográfico.

Cuadro 2. Proyección demográfica de las principales ciudades del país
Jan Bazant [INEGI, SEDESOL Y CONAPO, “Delimitación de zonas metropolitanas de México”]

De acuerdo al último Censo General de Población y Vivienda del 2000 cerca del 5.6% de la población habita en 1,580 localidades de 2,500 a 4,999 habitantes, otro 5.1% en 711 localidades de 5,000 a 9,999 habitantes, el 11.9% habita en 572 poblados de 10,000 hasta 49,999 habitantes, el 4.7% en 64 localidades de 50,000 a 99,999 habitantes, casi el 21% en 84 localidades de 100,000 a 499,999 habitantes y finalmente el 28.8% habita en 30 ciudades mayores de 500,000 habitantes. Si bien las 84 ciudades entre los 100,000 a 499,999 habitantes (Orizaba, Oaxaca, Tepic, Mazatlán, Minatitlán, Irapuato, Nuevo Laredo, Coatzacoalcos, Pachuca, Poza Rica, Córdoba y tantas otras) incrementarán ligeramente su población en las próximas décadas, no representan grandes retos a la organización de los sistemas urbanos a través de la planeación urbana. Mientras que de las 30 ciudades mayores de 500,000 habitantes aparte de las 4 grandes zonas metropolitanas (ZM de Ciudad de México, Monterrey, Guadalajara y Puebla), 5 ciudades medias ya rebasaron el millón de habitantes en el año 2000: Toluca, Tijuana, Ciudad Juárez, León, y Torreón – Gómez Palacio; en tanto que otras 13 llegarán y rebasarán el millón de habitantes para el 2050 (San Luis Potosí, Querétaro, Cuernavaca, Tampico, Mérida, Aguascalientes, Chihuahua, Saltillo, Mexicali, Culiacán, Reynosa y Cancún) (cuadro 2). De aquí que como prioridad, estén las 18 nuevas ciudades con un millón de habitantes que seguramente cuentan con su propio plan maestro urbano, pero debido a la fuerte presión demográfica a la que estarán sometidas en las próximas décadas es a todas luces pertinente revisar los planes actuales para poder anticipar las reservas territoriales (y reducir en lo posible la irregularidad de la tenencia del suelo) e ir actualizando por etapas los sistemas operativos urbanos para evitar que caigan en la obsolescencia y mantengan su capacidad de servicio en el futuro. Y en igualdad de circunstancias quizá haya que actualizar y revitalizar los planes urbanos de más de 50 ciudades que para el 2050 tendrán 500,000 habitantes o más.

Distribución territorial de las ciudades según su tamaño, 2000 [CONAPO, La población de México en el nuevo siglo, p.117]

Notas: Las cifras del cuadro tienen un redondeo y por tanto son aproximadas. 1) CONAPO define como ciudad a centros urbanos que se desarrollan dentro de un municipio con más de 2500 habitantes y como zona metropolitana –ZM- a la ciudad inicial que se expande para abarcar dos o más municipios que se conurban entre sí o sea que llegan a formar parte de una sola mancha urbana. Pero a partir del 2004 incorporó el criterio que además pertenecían a una ZM aquellos municipios ubicados en su corona que mantuvieran una dependencia social, económica o de servicios. De aquí que las estimaciones que presenta CONAPO reflejen con mayor realidad lo que acontece alrededor del perímetro de las ZM pues incorpora la población de estos municipios alejados y circundantes cuya población concurren a ella por empleo, salud, educación, abasto y demás. Por lo tanto estas proyecciones demográficas de ZM aparecen mayores que aquellas presentadas por otros estudiosos del tema. 2) Se refiere al número de entidades federativas que abarca la ZM, 3) se refiere al número de municipios que abarca la ZM con el nuevo criterio de CONAPO. 4). Ciudades que unos años despues rebasarán el millón de habitantes.
Fuente: Cifras elaboradas con base a criterios de “Delimitación de zonas metropolitanas de México”, INEGI, SEDESOL, CONAPO,  noviembre 2004 e incorporando las proyecciones de población por municipio elaboradas por CONAPO del 2000 – 2030.   

Pero este incremento poblacional en las 30 ciudades con mayor presión demográfica no se debe tanto a tasas naturales de crecimiento de la población local, sino que gran parte se debe cambios en las corrientes migratorias –principalmente de grupos de menores ingresos- que son sensibles a movilizarse hacia ciudades donde pueden mejorar su situación económica, tal como se ilustró con anterioridad.

Transformaciones en la estructura demográfica: El rápido descenso de la fecundidad y la mortandad en México ha traído como consecuencia una transformación de la pirámide poblacional, que se expresa en un gradual proceso de envejecimiento de la población. El alargamiento de la vida ha originado que cada vez más personas alcancen las edades adultas y la vejez. La disminución de la descendencia de las parejas, en cambio, ha propiciado una continua reducción en el peso relativo de los niños y los jóvenes. Ambos efectos se advierten claramente en la secuencia de pirámides de población tal como se aprecia en la figura 2. La expansión de la base de la pirámide durante las primeras décadas del siglo XX refleja la etapa de mayor crecimiento demográfico del país y del rápido rejuvenecimiento de la composición por edad; en cambio a partir de la década de mediados de los 1990, la contracción de la base y el ensanchamiento de la parte central y la cúspide de la pirámide reflejan el gradual envejecimiento de la población.

Pirámide de edades [CONAPO, La población de México en el nuevo siglo, p. 16]

Uno de los efectos de este cambio en la estructura de edades es por ejemplo que la matrícula de nuevo ingreso a escuelas primarias empezará a declinar a partir de la década del 2000 con una reducción estimada en 10% de la población estudiantil, lo que sin duda abre la oportunidad para mejorar la calidad educativa. Los que asisten a la escuela secundaria han empezado a estabilizarse y su tamaño tenderá a reducirse lo que permitirá con las mismas instalaciones actuales dar cobertura a esta matricula escolar. Así es que la mayor parte del incremento poblacional se irá concentrando en las personas en edad de trabajar que concentra a casi dos terceras partes (62.6%) de la población total. Esto explica porque los jóvenes que egresan de las vocacionales y universidades tienen tanta dificultad en encontrar empleo; no obstante el país tenga mantenga una razonable tasa de crecimiento económico. Pero las personas de la tercera edad son las que crecen de manera más rápida desde hace 15 años, a un ritmo anual de 3.75% que es una tasa con el potencial de duplicar el tamaño de esta población cada 18.7 años. De hecho la pirámide de edades empieza a asemejarse a aquellas de países europeos en las que hay mas ancianos que niños, lo cual planteará nuevas exigencias de equipamiento social pues por un lado ya no habrá tantos niños para llenar a su cupo las escuelas primarias y secundarias existentes (es decir quedaran a medio cupo o vacías) y por el otro lado se hace evidente una ausencia de equipamiento social de salud y recreación para la población de la tercera edad. También desde el punto de vista laboral habrá cambios pues difícilmente podrá hacerse obligatorio el retiro de personas que tengan los 60-65 años que para entonces representará la mayoría de la población nacional. Este envejecimiento demográfico impondrá en el largo plazo fuertes presiones a los sistemas de jubilación e implicará una reasignación de recursos hacia los servicios de salud y seguridad social. Pero sobretodo demandará importantes cambios en la organización y estructura interna de las familias, ya que muchos de los problemas que acompañan el envejecimiento serán trasladados a éste ámbito como única salida para su solución.

2. Económico: Inequitativa distribución del ingreso

Tanto en teoría como en la práctica es una creencia común de que el desarrollo económico tiene dos metas principales: el crecimiento del ingreso per cápita y la igualdad en la distribución del ingreso. De este modo los teóricos tradicionales sostienen que una inequitativa distribución del ingreso estimula el desarrollo económico porque los grupos de mayores ingresos pueden derivar mayores ahorros o ganancias que aquellos de bajos ingresos; y por consecuencia pueden invertir más para generar mayor riqueza (la propia). En contraparte, los economistas liberales sostienen que una elevada concentración del ingreso forma una barrera al crecimiento económico puesto que reduce la distribución del ingreso y esto a su vez limita la ampliación de consumidores del cual depende la economía en su conjunto. Es decir, la concentración de ingreso cambia la demanda hacia bienes y servicios intensivos en el uso de capital por otra que produce bienes y servicios intensivos en mano de obra. Por supuesto que este debate teórico puede ser interminable ya que en la realidad se necesitan las dos, aunque en una economía competitiva y globalizada la distribución del ingreso desempeña un rol más activo y directo al ampliar el mercado de consumo que es el que fortalece el desarrollo económico de un país sin soslayar que la acumulación de ahorro o capital genera inversión que también se necesita para crecer económicamente.

Pero esto tiene que ver con el nivel o etapa de desarrollo económico que se encuentre el país. Por ejemplo, cuando en etapas iniciales de desarrollo hay un desplazamiento de mano de obra del campo hacia las ciudades, se empiezan a ofrecer condiciones para una distribución del ingreso aunque éstas sean inicialmente muy inequitativas pues predomina la concentración y acumulación del ahorro y capital. Y posteriormente en la medida que la base económica se fortalece muy gradualmente empieza a equilibrarse la distribución del ingreso; hasta que en economías industrializadas los países experimentan un aumento en la distribución del ingreso al mismo tiempo de un aumento en el ingreso per capita.

Sin embargo un planificador urbano no tiene que ser un economista, demógrafo, sociólogo, biólogo, ingeniero de tránsito o ingeniero municipal. Lo que si debe de tener algunas nociones básicas de cada especialidad para formular con congruencia un plan maestro urbano apoyado en los demás especialistas. Esto se debe a que la mayor parte de los planes maestros actuales han sido formulados por arquitectos - urbanistas y por ende tienen básicamente un enfoque físico-espacial y al no incorporar ninguna de las especialidades mencionadas los planes se hacen caducos en un lapso muy breve de tiempo. En parte eso se debe a que los planes urbanos actuales son estáticos, es decir, son una propuesta de uso del suelo y densidades de la ciudad en el corto plazo; en tanto que cualquier variable de la estructura urbana es permanentemente dinámica, nunca cesa de cambiar (social, económica, ambiental,..). Por ejemplo, las vialidades primarias o periféricos se congestionan a los años de ampliarse porque no se analizó el potencial vehicular a consecuencia entre otros de cambios en la distribución del ingreso que la ciudad que iba a tener en el futuro; o bien cuando las reservas territoriales son rebasadas en menor tiempo del previsto porque no se analizó a futuro la composición del crecimiento demográfico de la ciudad. Los ejemplos anteriores tienen que ver con el incremento demográfico de la población a futuro, la población económicamente activa (PEA) y la distribución del ingreso; y éstos se pueden deducir con relativa confiabilidad, así como que calidad de viviendas tendrán, que tipo de transporte utilizarán o cuantos autos nuevos entrarán en circulación al año, y así sucesivamente. Todo ello resulta de especial importancia para el planificador urbano pues esta información se traduce en demanda de uso del suelo y densidades para un nuevo plan urbano o la actualización del vigente.  

Ocupación y niveles de ingresos en ciudades medias: el caso de México. El propósito es proporcionarle al planificador urbano una visión del comportamiento demográfico, distribución de ingresos y ocupación que pueden tener diferentes ciudades en su proceso de crecimiento a futuro. Hay que mencionar no se trata de una herramienta de pronóstico tipo un modelo matemático sino que más bien ilustra el comportamiento promedio de las ciudades mexicanas entre 500 mil y un millón de habitantes en el año. Y son precisamente la dinámica de cambios de estos perfiles socio-económicos los que han de traer cambios en los usos del suelo y densidades de las ciudades, así como cambios en las demandas de equipamiento y por supuesto de transporte asícomo del aumento en el parque vehicular. Todo esto se puede deducir de los cuadros que se muestran a continuación.

Como se mencionó con anterioridad en el campo de la teoría económica existen distintos enfoques sobre el crecimiento y desarrollo económicos, pero sus modelos no abarcan las implicaciones territoriales, ni mucho menos su efecto en la distribución del ingreso y los niveles de ocupación de la población. Estos modelos pueden prever el impacto de la inversión en capital (físico o humano) en el crecimiento económico y pueden deducir lo que la economía puede lograr, ya que en su conjunto tienden a un equilibrio en el largo plazo.

Hay que aclarar que los cuadros siguientes no son una proyección demográfica que muestran como las ciudades van creciendo hasta llegar al millón de habitantes, sino que fueron derivados de sacar los promedios de las ciudades mencionadas en el cuadro 1. En todo caso, el planificador urbano puede utilizar las tendencias y los perfiles socio-económicos que cada tamaño de ciudad tiene y utilizarlo como referencia de lo que le acontece o puede acontecerle en el futuro a la ciudad en la que está trabajando. Con base a los datos del censo de población de las casi 100 ciudades más grandes del país éstas pueden ser agrupadas por su tamaño según lo muestra el cuadro 3.

Cuadro 3. Tamaño de ciudades mexicanas por número de habitantes. 2000
Jan Bazant

Fuente: Cuadro con base a datos del INEGI: “XII Censo General de Población y Vivienda 2000” y CONAPO,“La delimitación de zonas metropolitana”, p.140-141.

Con base a al cuadro 3, se identificaron los patrones de nivel de ingresos y sectores de ocupación en las ciudades medias, con una población entre 250 mil y un millón de habitantes, con lo que nos enfocaremos a los intervalos 2, 3 y 4. Es importante notar que estas ciudades están agrupadas únicamente por el número de habitantes, sin que esto coincida necesariamente con su estructura productiva, distribución geográfica dentro del país y la dotación de infraestructura que tienen.

Con esto, se ha estimado la proporción promedio de la población ocupada con respecto a la población total en cada uno de los intervalos, señalando la ciudad a la que corresponden los valores mínimos y máximos, así como también la desviación estándar (4). Los resultados se muestran en el cuadro 4 a continuación.

Cuadro 4. Porcentaje de población económicamente activa –PEA- en ciudades medias
Jan Bazant [Cuadro elaborado con base a datos del INEGI “XII Censo General de Población y Vivienda”]

Con estos resultados, un planificador urbano puede estimar el número de personas ocupadas en una ciudad de acuerdo con su tamaño y número de habitantes. (5) Por ejemplo, en la proyección de una ciudad con 400 mil habitantes, se asocia los valores del intervalo 1 (250 a 500 mil habitantes) y se tiene que: la población ocupada promedio será de 154,040 personas (400,000*38.51%), o bien dentro de un rango mínimo de 136,360 (400,000*34.09) a máximo de 163,120 personas (400,000*40.78). Una situación similar se prevé para el caso de una ciudad de 650 mil habitantes, se asocian los valores del intervalo 2 y se tiene que la población ocupada promedio será de 253,551 personas (650,000*39.01%); y así sucesivamente.

En lo que este escenario a futuro se hace realidad, el censo del 2000 reportó que la fuerza laboral -PEA- empiezan a trabajar desde muy temprana edad – 12 años, que aunque el censo no establece el número de horas trabajadas u horario, después de alcanzar el pico a los 30 años de edad, la fuerza laboral empieza a disminuir porcentualmente hasta los 70 años. En términos porcentuales el 25.6% de la PEA tiene menos de 24 años, el 39.6% tiene de 25 a 39 años, el 24.2% tiene de 40 a 54 años, el 8.6% tiene de 55 a 69 años y el restante 2% mas de 70 años. A todas luces es una fuerza laboral muy joven cuyo 50% no tiene más de 35 años! Con el cambio en la tendencia demográfica expuesto en el inciso anterior en el que a partir de la década de 1990 la estructura demográfica empieza a revertir su tendencia piramidal, traerá consigo que la curva de la edad de la PEA empiece a acentuarse menos en un pico de edad (25 años) y la curva a “achatarse” para desplazarse más hacia grupos de mayor edad. Esto es importante pues en el futuro habrá menos niños y jóvenes laborando pertenecientes a los grupos de menores ingresos por lo que éstos tendrán mayores oportunidades para continuar con sus estudios. Esto significa que la mano de obra tenderá a ser más calificada y por ende los grupos menos favorecidos tendrán mejores oportunidades de mejorar sus ingresos. Por otro lado, al decrecer la tendencia demográfica del país, si se mantiene la actual tasa de crecimiento económico es muy probable que en el futuro el sector formal pueda ir incorporando a proporcionalmente a mas PEA. La dinámica de cambio de la PEA es por supuesto una tendencia a largo plazo, que derramará sus beneficios primordialmente en los sectores mayoritarios de bajos ingresos – que son los que actualmente laboran en el sector informal de la economía. Y la edad de la PEA es un dato importante para el planificador urbano, ya que es otra forma de analizar la misma realidad social en que vivimos, pues cada grupo de edad genera demandas de equipamiento muy particulares.   

Asimismo, se estima la proporción promedio y la desviación estándar de cada uno de los niveles de ingreso (en veces de salario mínimo) y se asocian a los tres intervalos de tamaños de ciudad (cuadro 5). El propósito es presentar una visión de cómo cambia la distribución del ingreso conforme aumenta el tamaño de la ciudad. Por ejemplo en ciudades hasta 500,000 habitantes el 43.7% de los trabajadores perciben hasta 2 salarios mínimos, cuanto tienen 750,000 habitantes desciende a 39.1% y cuando las ciudades llegan al millón de habitantes los trabajadores con dos salarios mínimos desciende a 36.5% del total; lo cual da una idea de que al crecer demográficamente, la pobreza en las ciudades decrece ligeramente, lo cual deja ver claramente que las ciudades funcionan como mecanismos distribuidores de ingresos. Las clases medias de 3 a 10 salarios mínimos también experimentan cambios: en ciudades de 500,000 habitantes el 45.4% de los trabajadores esta dentro de este rango de ingresos, en ciudades de 750,000 habitantes el rango aumenta al 49.2% y en ciudades con un millón de habitantes aumenta al 51.2% lo cual deja muestra una vez más que conforme aumenta el tamaño de la ciudad crece la proporción de la clase media. Y las clases altas con ingresos superiores a los 10 salarios mínimos se mantienen en rangos similares de 5 a 6.5% de la población de la ciudad. Aquí es importante considerar que los porcentajes solo son representativos, pues en realidad al multiplicarlos por la población total de cada tamaño de ciudad la proporción en la distribución del ingreso tiene otro significado. Por ejemplo, no es lo mismo tener el 43.7% de pobres en una ciudad de 500,000 habitantes de los cuales perciben ingresos el 39.01% que representan 85,236 personas (195,050 trabajadores * 43.7%); que 36.5% de pobres en una ciudad de un millón de habitantes de los que trabajan el 37.04% que representan 135,196 personas (370,400 trabajadores * 36.5%). Aunque el porcentaje de ingresos hasta 2 salarios mínimos es menor en una ciudad grande que en una mediana, el número de personas pobres es mayor (cuadro 5); lo cual da a pensar en la relatividad de los números. Es algo que deberá de considerar el planificador urbano.

Cuadro 5. Tamaño de ciudad y distribución porcentual de los niveles de ingreso
Jan Bazant [Cuadro con base a datos del INEGI, “XII Censo General de Población y Vivienda”]

En resumen, es interesante observar en el cuadro 5 que la distribución del ingreso si varía de acuerdo al tamaño de la ciudad; pues conforme la ciudad aumenta de tamaño hay una mejoría en la distribución del ingreso de la población. Se aprecia que la población de bajos ingresos tiende a ser porcentualmente menor (de 16% a 12%); en tanto que hay un incremento porcentual en los estratos de ingresos medios (16% a 18%) y en menor grado los de altos ingresos (5 a 6%). En otras palabras, las ciudades de mayor tamaño ofrecen mayores y mejores oportunidades para ganarse el sustento cotidiano y con ello la posibilidad de mejorar el nivel de ingreso; cosa que no sucede en ciudades pequeñas en las que hay pocas oportunidades de empleo y los empleos existentes son mal remunerados. Como se anotó en el primer inciso, la población del país seguirá creciendo unos 20 millones mas para el año 2050; lo cual incrementará el tamaño de las ciudades – e indirectamente beneficiará la distribución del ingreso. La pregunta es: podrán los grupos de menores ingresos esperar tantas décadas a que empiece a nivelarse la distribución del ingreso, más debido a causa de un decremento demográfico y de una reubicación espacial de la población en ciudades grandes que como efecto de las actuales de políticas económicas neoliberales?.

3. Expansión físico – espacial de las ciudades

El cuadro 2 mostró las proyecciones demográficas al 2030 de más de 40 ciudades medias y grandes del país. Se puede observar que hay una diversidad de modalidades de crecimientos demográficos en las ciudades del país. Hay ciudades de muy lento crecimiento como algunas de la costa del Golfo de México mientras que hay otras con un acelerado crecimiento como las de la frontera norte. Lo sorprendente es que no obstante el decremento demográfico que experimenta el país a partir de la década de 1990, la CONAPO aún pronostica que  a futuro habrá 18 ciudades medias que experimentarán un aumento demográfico que las llevará a tener más de 1 millón de habitantes.

Cuadro 6. Proyección de la mancha urbana y densidades. 2010 – 2030
Jan Bazant [Cuadro 1 para proyecciones demográficas]

Nota: Las manchas urbanas se obtuvieron de la cartografía disponible de estas ciudades en años cercanos a las décadas 1970, 1980 y1990. De aquí que se haya tenido que hacer ajustes en las superficies de las manchas urbanas, para que todas correspondieran a las décadas y poder proyectarlas al 2030 y luego compararlas. Se mantuvieron las mismas tendencias decrecientes de densidad. Aún así, estas cifras son aproximaciones a lo que acontece en la realidad.  

Escenario de expansion de la mancha urbana de México, Monterrey y Guadalajara
Jan Bazant

En el cuadro 6 presenta un ejercicio de cómo se puede cuantificar la mancha urbana de la ciudad de acuerdo al crecimiento demográfico y al perfil socioeconómico de sus habitantes. En el cuadro se incorpora en la primera línea la proyección de población para la ciudad en estudio y en las siguientes líneas los porcentajes de Población Ocupada (PO) o sea aquella que trabajó en el momento de realizar el censo y por lo tanto no incluye a desempleados (Cuadros 4 y 5).

Después de analizar las cartografías en diferentes décadas de la expansión urbana de las ciudades analizadas, resulta que alrededor de un 20 a 30% de las manchas urbanas son terrenos baldíos – tierras en engorda, como se dice comúnmente. Pero hay casos como Ciudad Juárez en la frontera norte con Estados Unidos que los baldíos llegan a representar hasta el 50% de la mancha urbana, lo cual explica las bajas densidades de la mancha urbana y por otro lado, el alto grado de especulación de la tierra dentro de la ciudad – algo que generalmente está sancionado por los planes de desarrollo urbano (a través de sus normas de usos e intensidad de usos del suelo), pero que las autoridades permisivas admiten para atraer inversionistas inmobiliarios y con ello derivar mejor “captación” de recursos para el municipio. Así es que no es difícil imaginar el alto costo que tiene la infraestructura en bajas densidades en comparación con desarrollos de mediana o alta densidad. Por ejemplo, si una periferia urbana se expande a 75 hab/ha digamos que costaría casi el doble que si se expandiera a 150 hab/ha, lo cual deja entrever el enorme costo de infraestructura que debe realizarse para atender las nuevas demandas de la población, y en este costo estarían incluidos la plusvalía que “capturan” los terrenos baldíos especulativos a los que también les dan servicios. 

Fuera del centro histórico y de colonias aledañas hasta 1940 las ciudades del país crecieron a una baja tasa demográfica y urbana. Pero basta ver el proceso de crecimiento demográfico y la brutal expansión urbana de 1970 al 2030 en algunas ciudades que aparecen en el cuadro 6. La ciudad que más se ha expandido en este lapso es Toluca cuya población creció casi 14 veces pero la mancha urbana se expandió 21 veces de lo que tenía en 1970; o Querétaro que creció demográficamente 12 veces y se expandió 16 veces en este mismo período; pero que decir de Cuernavaca cuya población creció casi 7 veces pero la superficie urbana se expandió casi 12 veces; y así sucesivamente se han expandido las ciudades medias entorno a 1 millón de habitantes. Un ejemplo de esta brutal expansión urbana se muestra en la fig. 3.

Por otro lado se observa que en este ejercicio de proyección de la mancha urbana y de su densidad demográfica (fig. 3), salta a la vista la expansión horizontal que están teniendo las ciudades del país a cada vez menor densidad, en parte debido a que la población de bajos ingresos no encuentra dentro del fundo legal terrenos al alcance de sus posibilidades económicas en donde asentarse y por otro lado, los desarrolladores inmobiliarios que producen vivienda de interés social y centros comerciales encuentran mayor rendimiento a su inversión en terrenos baratos de la periferia. Así es que no obstante todos los Planes o Programas de Desarrollo Urbano de las ciudades del país hayan establecido limites al crecimiento urbano incluyendo la de reservas para futuro crecimiento y hayan decretado el territorio externo como agrícola o conservación ecológica; la fuerza social y especulativa en la ocupación de la tierra ha rebasado por mucho la capacidad de las autoridades locales para el control y regulación de los límites urbanos. Pero la herencia urbana y ambiental es muy grave. Una vez que se establecen en la periferia – sean asentamientos irregulares o conjuntos habitacionales- inducen mayor expansión urbana a menor densidad. Gradualmente las periferias se empiezan a congestionar y a generar problemas de todo tipo, por ejemplo no hay empleos ni equipamiento social por lo que todos los residentes deben de trasladarse fuera de sus “nuevas” viviendas para satisfacer sus necesidades. Como no hay vialidades primarias, deben de hacerlo en caminos rurales y en transporte deficiente. Tampoco hay suficiente infraestructura ni recursos hídricos en la cantidad requerida… y que decir de la basura, vigilancia y demás servicios municipales que llegan a ser otorgados paulatinamente. Y este costo social (de tiempos y costo de recorridos o insuficiencia de agua y servicios) quien lo paga? Los nuevos residentes. Así es que hay un enorme costo social en esta proliferación urbana de baja densidad.

Inconsistencias en la instrumentación de la planeación urbana

La presión que ejercen las variables anteriores sobre la expansión de las ciudades ofrece un mejor entendimiento de cómo las fuerzas sociales y económicas moldean el territorio y van ocupándolo de una forma incontrolada y a muy baja densidad. Y sin duda alguna esta fuerza en la ocupación del territorio, responde a las características demográficas y de distribución del ingreso señaladas. Pero adicionalmente, hay otros factores que de manera muy preponderante inciden en la forma en como un territorio es ocupado, y estas son:

1. División político-administrativa del territorio: el municipio

El mayor obstáculo que enfrenta la planeación urbana en el país no es la realización técnica un plan maestro urbano con su correspondiente respaldo normativo, sino que el problema medular esta en la gestión. Como hacer operativos los planes urbanos, cuando cada 3 años cambia una administración municipal y los que entran no conocen el plan urbano de su localidad ni las leyes o normas sobre las que éste se fundamenta. El presidente municipal y sus funcionarios pasan el primer año aprendiendo a gobernar y observando como funcionan la ciudad y la comunidad. Y luego, van resolviendo los problemas según se presentan sobre la marcha – sin que haya una congruencia entre las obras realizadas en el pasado y menos con el plan maestro urbano legalmente aprobado por cabildos anteriores. Más aún, en general es mal visto que una nueva administración continúe con las obras que dejó la administración pasada pues significa que no dejarán un legado “propio” y por supuesto se presta a interpretaciones de mal versión de fondos. Y esto se repite cada 3 años y por lo tanto en estas condiciones actuales político-administrativas difícilmente hay una continuidad en las obras municipales de cualquier ciudad del país; y por lo tanto las obras municipales generalmente son pequeñas, dispersas dentro del municipio y con escasa relación con el plan maestro. Y eso es cuando la ciudad esta dentro de un municipio. De las 50 ciudades más grandes del país, se puede apreciar en el cuadro 1 sólo 9 están dentro de un municipio, y la abrumadora mayoría de ciudades del país están sobre 2 o más municipios, siendo los casos extremos la ciudad de México (39 municipios y 16 delegaciones), Puebla-Tlaxcala (23 municipios), Oaxaca (18 municipios), Toluca (12 municipios), Orizaba y Monterrey (11 municipios); lo que deja entrever lo complejo que debe de ser el gobernar estas zonas metropolitanas que tienen dos o más presidentes municipales de partidos políticos rivales, con presupuestos diferentes, con normatividades y reglas de operación diferentes (6). Sin duda que esta complejidad político-administrativa favorece que las ciudades crezcan en anarquía como hasta ahora.

2. Tenencia de la tierra y legislaciones que concurren en el territorio.

La explosiva expansión de bajos ingresos de las ciudades ocurre indistintamente sobre terrenos que son cultivables, de conservación ecológica como aquellos de escasa utilidad agropecuaria y se da sobre cualquier tipo de suelos y pendientes. Estos terrenos son básicamente de tenencia ejidal o comunales. (7) Pero la expansión urbana incontrolada también ocurre sobre terrenos que son propiedad privada pero por su elevado costo, están destinados a desarrollos inmobiliarios de ingresos medios y altos. Como quiera que sea, esta tendencia de expansión “horizontal” (de bajos, medios o altos ingresos sobre 3 tipos de tenencia de la propiedad diferentes) hasta ahora ha resultado más “económica” porque el terreno en breña tiene muy bajo valor comercial y porque el territorio alrededor de las ciudades tiene una reglamentación ambigua que favorece una ocupación dispersa e incontrolada. Veamos porque.

Estos inmensos terrenos alrededor de los centros urbanos son regulados por tres leyes (fig. 4): la Ley General de Conservación Ecológica y Protección al Medio Ambiente que norma el aspecto ambiental del territorio pero omite precisar legal y técnicamente las áreas de competencia común con el desarrollo urbano como los usos del suelo, densidades o anchos de calles, porque se dice que no es de su competencia; el Código Agrario que regula las actividades del campo y deja asentado definiciones de los núcleos urbano-ejidales pero omite normar los aspectos legales y técnicos del desarrollo urbano (igualmente los usos del suelo, densidades o anchos de calles); y finalmente las leyes de desarrollo urbano con sus reglamentos y bandos de cada entidad federativa que formulan normatividad sobre el desarrollo urbano pero no establecen criterios legales o técnicos para regular las áreas agrícolas o de conservación ecológica que se encuentran alrededor de las ciudades, pues en los planes maestros urbanos simplemente las refieren a las mencionadas leyes. Es decir, las 3 leyes con sus respectivos reglamentos son normativamente independientes entre sí, de modo que no pueden concurrir simultánea y complementariamente sobre los vastos terrenos de las periferias urbanas que están cambiando de uso rural a urbano o de uso de conservación ecológica a urbano. Por lo tanto, es a todas luces evidente que si se busca regular el desarrollo urbano como densificarlo para hacerlo más eficiente, conservar al medio ambiente para la recarga de acuíferos o proteger actividades agrícolas fértiles, es necesario reformar las leyes para hacerlas normativamente compatibles entre sí en cuanto a la conversión de usos del suelo del territorio. Y sin estas reformas legales, la búsqueda de una planeación urbana parece una utopía.    

Inconsistencia de legislaciones referentes al territorio
Jan Bazant

Es decir, no dejan de impresionar las enormes cifras tanto de crecimiento demográfico como sobretodo la conversión de territorio rural a usos urbanos que se mencionaron antes. Y nuevamente surge la pregunta sobre la inconsistencia de las leyes que gobiernan el territorio que neutralizan cualquier esfuerzo que se haga entorno a la planeación urbana; y aquí  -aunque sea contradictorio- hay que reconocer que gracias a esta inconsistencia en estas ultimas 5 décadas todas las familias de bajos ingresos pudieron masivamente encontrar un lote en donde asentarse en la periferia de cualquier ciudad para así comenzar su nueva vida.

3. Normatividad urbana

La normatividad urbana hoy en día, es un conjunto de disposiciones legales que se traducen en parámetros físicos de cómo se debe de construir dentro de cada lote de la ciudad. Por lo general estas disposiciones son articuladas y congruentes entre sí como cuerpo normativo urbano y están referidas al plano de zonificación (o de usos del suelo) de la ciudad (8), el que consiste en la división de la mancha urbana por zonas de acuerdo a tres criterios básicos: 1) la morfología urbana (tipo y calidad de construcciones o nivel socio-económico), 2) densidades de población establecidas en personas por hectárea o viviendas por hectárea y 3) características del medio natural dentro del cual esta la ciudad. Las normas urbanas buscan homogenizar las zonas por usos del suelo y densidades (conservando el medio ambiente), para evitar por ejemplo que dentro de una zona habitacional de baja densidad (sea de bajos, medianos o altos ingresos), pueda construirse un edificio de gran altura, una industria o comercios. O bien dentro de una zona patrimonial se construyan modernos edificios que destruyan el valor histórico de la ciudad, o dentro de una zona habitacional se permita el establecimiento de industrias que puedan resultar contaminantes para los habitantes, por mencionar algunos casos frecuentes. Y bajo estos criterios de usos del suelo se realizan las normas urbanas que se formulan como reglamentos de fraccionamientos y luego como reglamentos de construcción que son aprobados legalmente por los cabildos municipales o el congreso local de cada entidad. Como también es aprobado legalmente la propuesta de “plan urbano o plan de ordenamiento territorial” de la ciudad. Y este plan con sus normas son las que le dan validez legal al ejercicio de la planeación urbana.

Ejemplo de un plan maestro urbano: León Guanajuato [IMPLAN, LEÓN, Plan estratégico de ordenamiento ecológico, 1999]

Así es que la planeación urbana hoy en día consiste en la regulación normativa de la zonificación de usos del suelo y densidades dentro de la mancha urbana de la ciudad y de una “propuesta” bien intencionada (pero legalmente inconsistente) de preservar las zonas periféricas de valor ambiental (figura 5). Como se puede apreciar en la figura 6, los resultados de la planeación urbana son exitosos dentro del fundo legal dentro de la mancha urbana, pero no corresponden a la realidad cuando proponen regular las periferias agrícolas o ambientales de la ciudad. Puede observarse en la aerofoto reciente de la ciudad de León en Guanajuato (de casi 1.5 millones de habitantes) que la mancha urbana se ha expandido sobre los lomeríos boscosos al norte y sobre las fértiles zonas de cultivo al sur de la ciudad –ambas decretadas como zonas de conservación ecológica en el plan de ordenamiento ecológico vigente de la ciudad (ver figura 5). Así mismo se observa la formación de incipientes corredores urbanos a lo largo de la carretera que une la ciudad con el poblado de San Francisco del Rincón al sur-poniente y a lo largo de otras carreteras, pues la fácil accesibilidad propicia el asentamiento de nuevos pobladores y establecimiento de sus comercios informales.

Pero si el proceso de conversión de territorio de rural a urbano es mayor que el crecimiento demográfico entonces, la efectividad real de la planeación urbana es bastante limitada ya que solo regula la mancha urbana existente; pero es inefectiva para regular la expansión incontrolada de las ciudades; aquella que acontecerá sobre las periferias. Y entonces la pregunta que se plantea es: si únicamente se puede regular la mancha urbana existente, entonces cual es el objeto de la planeación urbana que se supone debe de regular el crecimiento de la ciudad a futuro?

Conclusión: hacia la definición de una planeación urbana realista y operativa

En países desarrollados la teoría y la práctica están articuladas y son iterativas, es decir se elabora un plan maestro que es discutido y aprobado por los representantes de la sociedad el cual con el tiempo es revisado, corregido o actualizado y vuelto a discutir y aprobar; de modo que el mismo plan urbano evoluciona constantemente conforme evolucionan las demandas de la sociedad y cambia conforme acontecen y se solucionan los problemas urbanos de la ciudad. En contraste en nuestro contexto en proceso de desarrollo, hay gran diferencia entre teoría y práctica en la planeación urbana; y por lo general son inconexas. El plan urbano se hace como una concepción abstracta de lo que en “teoría” debería de ser la ciudad; el cual también es discutido y aprobado por los representantes de la sociedad. Pero al tener una sociedad tan fragmentada y polarizada como la nuestra, entonces nuestros representantes nunca convergen a enriquecer el plan maestro con ideas y demandas sociales de sus representados como tampoco luchan por sus derechos. Al no ser revisado y actualizado periódicamente, el plan urbano se vuelve estático, pierde vigencia en el tiempo y congruencia con la realidad por lo que gradualmente deja de ser operativo. Se queda como un documento legal para aprobar los usos del suelo de las nuevas construcciones o fraccionamientos, pero pierde validez como instrumento que dé respuesta a demandas sociales y organice los recursos y acciones para ir construyendo la ciudad para el futuro.

En su concepción original la planeación urbana abarcaba toda la mancha urbana y su entorno territorial inmediato. La ciudad se enfoca como una entidad físico-espacial dinámica y multi-sistémica. Esta planeación urbana convencional o “totalizadora” busca regular el crecimiento y desarrollo físico-espacial de toda la ciudad para que éste fuera “armónico” y que brindara “beneficios” a sus habitantes. De aquí que la planeación urbana se hiciera operativa a través de  normar los usos del suelo que regulan el tipo de ocupación o actividad urbana, su densidad e intensidad de uso (ver figura 5); en una situación de estabilidad demográfica como estaba el país las primeras décadas del siglo pasado. Pero a mediados del siglo pasado inicia este fenómeno de explosión demográfica que de manera imprevista impacta de una forma brutal la expansión incontrolada de todas las ciudades del país. Y por consecuencia la aplicación de este enfoque tradicional de planeación urbana empezó a dejar de ser realista y operativo; pues la dinámica urbana rebasaba continuamente los planes urbanos realizados.

Bajo estas consideraciones se hace evidente que hay que repensar como volver a hacer que la planeación urbana sea un instrumento de ordenamiento territorial y regulación del crecimiento urbano que responda a estas nuevas condicionantes. En la realidad, y con base al análisis de las tres primeras variables presentado previamente, puede concluirse:

1) Que el crecimiento demográfico es el impulsor primordial de la expansión de las ciudades. Si bien a nivel nacional la tasa demográfica es decreciente, las ciudades –y en especial aquellas que son prósperas- muestran un continuo incremento poblacional. Puede deducirse que las ciudades crecen con base a su población residente pero sobre todo son objeto de flujos migratorios externos.

2) La inequitativa distribución del ingreso de la población, heredadas de modelos de desarrollo económicos previos, no ha sido superada con el actual modelo neo-liberal. Persisten las grandes desigualdades sociales y económicas de la población, lo que condiciona que su asentamiento dentro de las ciudades sea igualmente diferenciado y contrastante. Y aquellos estratos de población con ingresos menores son propensos a emigrar a ciudades más grandes en busca de mejores oportunidades de trabajo y servicios.

3) Las ciudades se han expandido horizontalmente a mayor tasa que su crecimiento demográfico. Esto implica una brutal conversión de territorio rural a urbano o bien de conservación ecológica a urbano. En esta explosión de la mancha urbana quedan grandes terrenos baldíos para especulación, lo que induce que la vialidad e infraestructura de la ciudad se expanda para buscar atender nuevas demandas, pero al hacerlo propicia especulación y mayor expansión urbana.

¿Pero, que hay de los mecanismos de que dispone la planeación urbana para regular el desarrollo de una ciudad?. Pues de acuerdo a la exposición previa, puede concluirse lo siguiente:

4) La propiedad de la tierra es fundamental en la aplicación de leyes y normas urbanas. Pero cuando se tienen diversos tipos de tenencia de la tierra -como en el caso de México: ejidal, comunal y privado- es prácticamente imposible aplicarles las misma leyes y normas para regular el desarrollo urbano. Pero además, existen diversas legislaciones que inciden sobre la tierra pero no son consistentes entre si, lo cual hace aún más compleja la aplicación de cualquier ley o norma sobre un territorio urbano o en proceso de conversión rural-urbano.   

5) Si bien en su etapa fundacional las ciudades se ubicaban dentro de un solo municipio, al expandirse la mancha urbana lo fueron haciendo sobre varios municipios, lo cual dificulta –sino imposibilita- la ejecución del plan maestro urbano que debe darle una estructura y coherencia funcional a una ciudad.

6) Las normas urbanas actuales son parámetros de uso del suelo, densidades de población o de construcción. Se orientan básicamente a regular el suelo urbano, pero sin tener mayor sustento legal para hacerlo en las periferias urbanas en donde la presión de urbanización es mayor.

De este modo las ciudades se expanden de una manera anárquica sin ningún tipo de control, no obstante tengan un plan maestro urbano y dispongan de normas urbanas, ambas válidas porque han sido aprobadas por congresos locales. Pero no aplicables dentro de la compleja realidad socio-económica-espacial de la ciudad ni con los inconsistentes instrumentos legales de que se disponen 

¿Pero como activar la planeación urbana y contra-restar esta inoperatividad legal y político-administrativa? No se trata de re-inventar la planeación urbana actual (no se puede – solo hay una) ni plantear otra concepción urbana. De lo analizado en los incisos previos, se trata de plantear de manera realista cual es o son las alternativas viables para instrumentar acciones de largo plazo que tiendan básicamente a la obtención de los siguientes objetivos puntuales, por ejemplo:

a) una mayor equidad social a través de una mejor distribución de servicios, en acciones puntuales como la dotación de equipamiento en áreas marginadas, digamos escuelas secundarias o clínicas médicas

b) una mejor distribución económica ubicando inversiones que beneficien más a los que menos tienen, como el transporte público ligando los orígenes de recorridos en los populosos barrios con las zonas céntricas de las ciudades en donde los sectores de menores ingresos predominantemente trabajan; y

c) preservar el medio ambiente sólo aquel territorio que es vital para la recarga de acuíferos de la ciudad y no buscar regular el uso de toda la periferia urbana que hasta ahora ha resultado imposible.

d) restaurar la indentidad urbana promoviendo la conservación del patrimonio histórico de la ciudad y de los poblados circunvecinos. Es un legado urbano sobre el devenir de la ciudad, que debe de restaurarse para nuevas generaciones, buscando con ello equilibrar la híbrida inserción de franquicias comerciales extranjeras que se ubican tan predominantemente dentro de los espacios urbanos.

Los ejemplos anteriores aceptan que ya no se pueden “planear” las ciudades actuales – las ciudades ya están construidas digamos en más del 80% del crecimiento total que tendrán. Es decir, la planeación urbana ya no puede cambiar la mancha urbana actual. Entonces la orientación de la planeación urbana debe de cambiar de la convencional a una estratégica en la que el objetivo de la planeación urbana estratégica (Bazant 2011) se concentre en aquellas componentes del desarrollo urbano que son vitales para los habitantes –como por ejemplo el empleo, preservación de zonas de recarga de acuíferos, re-estructuración urbana, movilidad Inter -urbana, identidad urbana- y orientar todos los proyectos y recursos a largo plazo para la obtención de estos satisfactores vitales para la vida urbana; dejando que el resto de la ciudad siga creciendo anárquicamente como hasta ahora. Hay que aceptarlo: no hay forma de frenar o regular esta expansión anárquica bajo las condiciones prevalecientes, hay que concentrar los esfuerzos y recursos hacia puntos concretos del desarrollo urbano para buscar nivelar en lo posible esta gran desigualdad social y desequilibrio en el acceso a bienes y servicios que tiene la población.

Y para instrumentar un plan urbano estratégico sin duda alguna se debe de insertar en el aparato de planeación actual – bajo las condiciones político-administrativas prevalecientes, para lo cual queda claro que:

e) normatividad urbana: si bien que la visión de conjunto de la ciudad que tienen los planes maestros de desarrollo urbano actuales no siempre está actualizada, es legalmente vigente pues ya ha sido aprobada por los cabildos municipales. De hecho es el único documento legal que asigna usos e intensidad de usos del suelo dentro de la mancha urbana. Entonces esa es su validez ya que la mancha urbana pertenece a un fundo legal, en el que la mayoría de sus propiedades son privadas y están debidamente registradas en el Registro Público de la Propiedad y pueden ser compradas o vendidas legalmente como también sancionadas con multas y sujetas a un impuesto predial.

f) participación interdisciplinaria: buscar la contribución de expertos en diferentes especialidades para que puntualicen acciones concretas en lugares específicos dentro de la ciudad; organizados por un planificador urbano. Como la mayoría de las ciudades ya están expandidas casi en su totalidad, las acciones tienen que ser precisas pues estarán ubicadas dentro de la mancha urbana existente, buscando siempre el mayor beneficio para los habitantes urbanos.

g) Liderazgo y compromiso político: a falta de una sociedad civil organizada que promueva esta planeación estratégica, se recae en los líderes políticos que pueden dar resultados excepcionales cuando tienen conciencia del beneficio social que pueden alcanzar. Pero en la mayoría de los casos, la ausencia de líderes o su desinterés por realizar acciones organizadas través un plan maestro, ha conducido a que la planeación urbana a largo plazo deje de ser operativa y prácticamente inexistente. De aquí que el ingrediente inicial de la planeación urbana, sea tener un o unos líderes (no necesariamente políticos) que la difunda y promueva.    

Para ello hay que ubicarse en la propia realidad urbana. Hay que hacer un inventario de la situación urbana existente de la ciudad que le interese al lector e intentar identificar la efectividad que ha tenido la planeación como instrumento del desarrollo, con sus aciertos y errores. Y ponderar esta necesidad de acotar la visión urbana a lo prioritario para los habitantes urbanos. Hay que recordar que no hay una bola de cristal que pueda predecir lo que va a pasar en el futuro, por lo que la mejor opción es llevar a cabo varios escenarios a mediano o largo plazo de crecimiento demográfico, de distribución del ingreso o de cambios ambientales, entre otros, para tener una vision acotada y confiable de lo que puede acontecer a futuro con la ciudad que nos interesa. Si se busca que la planeación urbana vuelva a retomar su rol como instrumento regulador del futuro desarrollo urbano, es importante encuadrarla nuevamente dentro de la realidad social, economica, territorial o politico –administrativo que tiene la ciudad, para que las obras que se vayan realizando puedan efectivamente ir estructurando la ciudad que buscamos para el futuro o bien que sobre la mancha urbana existente puedan llevarse cambios que mejoren las condiciones de habitabilidad de la ciudad – para beneficio de la mayoría de los habitantes (Bazant 2011).

notas

1
Ya nadie tiene tiempo de preparar la suculenta comida regional pues ahora todos consumen comida rápida o chatarra; las tradicionales aguas y nieves de frutas son suplantadas por los refrescos embotellados de sabores; la fresca y colorida vestimenta de antaño se pierde para dar cabida a modelos cómodos pero estereotipados de jeans y camisetas. Y esta fascinación por lo extranjero y sus valores de cambio, nos va desprendiendo de nuestras propias tradiciones; para empezar a adoptar otras costumbres y forma de vida urbana.

2
Nota aclaratoria: la planeación urbana se refiere al análisis de los componentes urbanos, en tanto que el plan urbano es el documento resultante. Para no confundirlo con el plan nacional de desarrollo, oficialmente se cambió la terminología de plan maestro por programa de desarrollo urbano. En todo caso, en este texto por tener congruencia con la actividad de planeación urbana, se dejo plan urbano o plan maestro urbano. 

3
Por ejemplo, cuando realizan alternadamente pasos a desnivel sobre cualquier vía conflictiva, en vez de concentrarse a completar un sistema de vía rápido – como en el caso de la ciudad de México que después de 40 años no se concluye el anillo periférico ni el circuito interior, lo que obliga a que todos los vehículos que van de un extremo de la ciudad al otro tengan necesariamente que circular por los mismos sectores (y vialidades) de la ciudad ocasionando enormes congestionamientos. Pero si estas obras grandes viales se fueran completando por etapas y se concluyeran, los vehículos podrían transitar en circuito para evitar los sectores congestionados y desplazarse sobre las zonas menos congestionadas de la ciudad para llegar a los mismos destinos, aunque ello implique recorrer mayor distancia. De hecho, en estas dos vías rápidas, solo están terminadas los tramos poniente, sur y parte del norte que son donde habitan los sectores de ingresos medio y alto; y no están terminadas en su tramo oriente en donde habitan los grupos de bajos ingresos; y por lo tanto lo que hacen es concentrar el trafico de la ciudad en el poniente. Y que han hecho los gobernantes anteriores: uno un doble piso sobre un pequeño tramo del anillo periférico y el otro varios pasos a desnivel sobre el circuito interior, ambas sobre el poniente de la ciudad de México; lo cual previsiblemente seguirá concentrando mayor densidad vehicular porque es la zona en donde además se concentran la mayoría de edificios corporativos, de oficinas y de servicios. Un claro ejemplo de política de parches.

4
La desviación estándar es una medida de dispersión de los datos sobre la tendencia central (promedio).

5
Se hace la distinción entre personas ocupadas y población económicamente activa (PEA). Las primeras son aquellas que trabajan permanentemente y la PEA se refiere a toda la población que trabajaba en el momento del censo – aunque en el momento del censo no estuvieran laborando (personas con empleos temporales). Es más confiable referirse a la población ocupada, aunque el porcentaje laboral sea ligeramente menor que la PEA.

6
Pero cuando estas ciudades sobre varios municipios son capitales de una entidad federativa, entonces el gobierno del estado en cierta medida asume la dirección de la planeación de la ciudad (o sea es el que tiene el presupuesto y poder político) coordinando a los municipios involucrados, a través de la asignación de las obras públicas.

7
La tenencia communal es una modalidad de posesión de la tierra de origen prehispánico en las que la comunidad tiene derecho al usufructo de sus tierras; en tanto que la tenencia ejidal proviene de una reforma agraria que le quita a los grandes hacendados sus tierras y las retorna a lso “propietarios originales”, que eran las comunidades de agricultores que habitaban en el latifundio. De manera similar, cada “ejidatario” tenia posesion de un lote para su vivienda y de una parcela para cultivo. En ambos casos por su sentido social, no se podían vender legalmente – aunque si se vendían irregularmente con contratos privados sin la debida escritura pública registrada en el Registro Público de la Propiedad. O sea que en ningun caso estas tenencias communal y ejidal son sujetas al pago de impuesto predial. Pero en 1992 hubo una reforma a la Ley Agraria que posibilitó que los ejidatarios vendieran su parcela – con la idea de mejorar su situación económica. En la realidad fomentó especulación del territorio periferico y mayor desorden en la expansión de las ciudades. 

8
La tenencia del suelo dentro del “fundo legal” de la ciudad es propiedad privada y por lo tanto pueden ser sancionadas en caso de incumplimiento de reglamentos, están sujetas al impuesto predial y también pueden ser compradas y vendidas en el mercado inmobiliario. En tanto que las parcelas o lotes de procedencia ejidal o comunal, por su naturaleza social, están fuera del mercado inmobiliario – y por lo tanto su lotificación y venta es “irregular”, es decir, que la transacción entre vendedor y comprador es ilegal aunque sea real, pues ocurre en la mitad de la mancha urbana de las ciudades. El gobierno acaba dotándoles de equipamiento y servicios (sin que retribuyan su costo por ello a través del impuesto predial – pues no tienen). Una situación que dificulta el ordenamiento del territorio y la planeación de la mancha urbana.

bibliografía complementar

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BAZANT S., Jan. Planeación urbana estratégica. México: Editorial Trillas, 2011.

BAZANT S., Jan. Espacios urbanos. Historia, teoría y práctica. México: Editorial LIMUSA Noriega, 2008.

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sobre o autor

Jan Bazant es Profesor – investigador titular “C” de la Universidad Autónoma Metropolitana – Unidad Xochimilco, en Ciudad de México. Arquitecto egresado del Instituto Tecnológico de Monterrey (ITESM-campus Monterrey), con maestría de estudios avanzados en el Massachusetts Institute of Technology (MIT) y doctorado en la Universidad Autónoma de México (UNAM). Ha ganado la medalla Alfonso Caso en 2004 (UNAM) y el Premio Anual en 2001 (UAM) por la excelencia de sus investigaciones. A la fecha ha publicado 12 libros en México por editoriales que tienen una amplia difusión y casas distribuidoras en varios países de Latinoamérica. Entre los más recientes son: Planeación urbana estratégica (Editorial Trillas, 2011), Hacia un desarrollo urbano sustentable (editorial LIMUSA, 2010), Espacios urbanos (LIMUSA, 2008), Manual de diseño urbano (Trillas, 2006), Periferias Urbanas (Trillas, 2006) y docenas de artículos en revistas reconocidas. Como profesionista ha realizado exitosos proyectos urbanos como desarrollos turísticos en Huatulco y Ixtapa-Zihuatanejo (para FONATUR), parques industriales en Matamoros, Mexicali y Durango (para FIDEIN de Nacional Financiera), y múltiples conjuntos de vivienda de interés social en Toluca, ciudad de México, Cuernavaca, Xalapa, Guanajuato y otras ciudades del país (para AURIS; INFONAVIT, FOVI-FOGA y diversos organismos estatales de vivienda).