O prefeito vai à favela

“Toda essa fachada vai ser pintada, as esquadrias, trocadas, para ficarem padronizadas, arrumadas, bonitas. Essas marquises que estão em cima das lojas, essa fiação feia, vamos trocar. Os postes também vão melhorar. A ideia nossa é que as pessoas, quando passam na Lagoa-Barra, olhem para cá e tenham uma ideia de uma comunidade arrumada, bonita, de povo trabalhador, enfim. Hoje ela está muito, muito feinha” (1).

No dia 19 de março de 2018, Marcelo Crivella, o prefeito do município do Rio de Janeiro, esteve na Rocinha – uma das maiores favelas do Brasil. A citação acima foi a sua resposta quando questionado sobre a natureza das obras que fará na favela (2). O discurso do prefeito Crivella mostra uma preocupação com a imagem da favela a partir da autoestrada Lagoa Barra, uma via expressa que liga o bairro da Gávea (com maior Índice de Desenvolvimento Humano – IDH da cidade) com a Barra da Tijuca – passando pela Rocinha. Segundo o prefeito, é importante que as pessoas vejam a favela “arrumada e bonita”. Mas essas pessoas a quem ele se refere não são os moradores da Rocinha – são as pessoas que passam em frente à Rocinha nos seus carros – ou seja, a classe média carioca. No vídeo, Crivella aponta para o local que receberá a intervenção. Pelas imagens é possível observar que a rua está asfaltada e as casas estão pintadas. A imagem que se tem é diferente da imagem “clássica” da favela, com suas casas construídas de madeira, ou, quando muito, de alvenaria mal-acabada – e estradas de terra.

Vista da Rocinha a partir da Autoestrada Lagoa-Barra
Imagem divulgação [Google Street View]

Crivella está anunciando obras de melhoria na área de maior renda e melhores condições de infraestrutura da Rocinha (3).Os moradores, em reação nas redes sociais, perguntavam sobre o saneamento básico, sobre a situação do lixo e das doenças, como a tuberculose, que tem altas taxas na Rocinha. Mas, a preocupação do Estado parecia ser com a imagem da favela a partir de uma perspectiva fora dela. Esse caso pretende ilustrar a abordagem nas intervenções em favelas, no sentido de debater a tendência de homogeneização destas áreas. A micro geografia da favela tem sido pouco considerada (ou negligenciada) nas intervenções urbanísticas – diluindo diferenciações internas importantes na localização das políticas públicas – processo que chamamos de homogeneização da pobreza urbana, na escala local. Um outro processo associado à homogeneização é a generalização da pobreza urbana, na escala global, expressa pelo conceito slum que universaliza a pobreza urbana em diferentes regiões do globo. Nesse contexto, este ensaio discute políticas públicas em áreas pobres (4), segundo estes dois conceitos principais: a generalização da pobreza urbana na escala global e a homogeneização na escala local. Definimos como generalização o ato de simplificação ou universalização de um determinado fenômeno, neste caso, a pobreza urbana. Este termo, nesta pesquisa, está associado a processos de escala global: haveria uma generalização de formas de pobreza local a níveis globais, latentes e expressas no termo "slum". O segundo termo, homogeneização, refere-se a um tipo de equalização ou diluição de diferenciação. Aqui, o termo aparece fortemente associado à escala local, uma vez que se refere à homogeneização das diferenciações nos bairros pobres.

Nosso argumento é o de que estes dois processos são dialéticos, na medida em que a expressão de um em uma escala se relaciona e amplifica a expressão do outro em outra escala. O objetivo principal é entender como este processo dialético se materializa em políticas públicas que podem não estar, de fato, “combatendo a pobreza” como se propõem, mas – ao contrário – podem estar reproduzindo uma desigualdade já existente nestas áreas. A partir de um estudo de caso em um dos maiores aglomerados de favela do Brasil, o Complexo do Alemão, ilustramos como a homogeneização das favelas na escala local pode influenciar o planejamento e projetos urbanos nessas áreas.

Na primeira seção do artigo, conceituamos a slum, procurando compreender o nexo desta categoria com a pobreza urbana no mundo. Para tal, apoiado pelos trabalhos de Alan Gilbert (5) e Mike Davis (6), discutimos a ideia da generalização da pobreza no mundo e sua relação com políticas públicas que não consideram as especificidades locais. Na segunda seção, discutimos os impactos da generalização da pobreza na escala local, através do processo de homogeneização da categoria “Favela”. Para isso, relacionamos trabalhos que discutem o conceito “Favela” e precariedade habitacional na sua diversidade (7). Na terceira seção, exploramos o caso de estudo no Complexo do Alemão na Zona Norte do Rio de Janeiro, relacionando as obras de intervenção realizadas no Programa de Aceleração do Crescimento para Urbanização de Assentamentos Precários – PAC UAP com o rendimento per capita. Por fim, na última seção, propomos alguns caminhos para as políticas de combate à pobreza urbana.

A generalização da pobreza urbana no mundo por meio dos “slums”

A América Latina é a região mais socialmente desigual do mundo. Essa desigualdade paira na paisagem de suas maiores cidades, como a Cidade do México, São Paulo e Rio de Janeiro, onde grandes condomínios de luxo estão lado a lado de grandes aglomerados de favelas. Nos últimos anos, muitas políticas públicas tentaram mitigar os efeitos dessa lacuna socioespacial, principalmente canalizando recursos para os bolsões de pobreza conhecidos como favelas, barrios bajos, slums. Em resposta a esta situação, a América Latina tem sido alvo de diversos agentes e organismos internacionais na promoção de políticas públicas (8), como o Banco Mundial – BM, Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID e Organização das Nações Unidas – ONU (9). A literatura mostra que estas políticas muitas vezes são replicadas em diversos países sem a devida atenção às suas especificidades, sobretudo as políticas do Norte para o Sul. Atuantes em quase todo o chamado “Sul Global”, estas agências foram o tema do seminário do Conselho Latino-americano de Ciências Sociais – Clacso que deu origem ao livro no qual os autores clamam por estratégias e políticas públicas voltadas para a realidade dos países em desenvolvimento. Nas suas palavras,

“O interesse particular em estudar a pobreza no contexto de países em desenvolvimento, muitas vezes chamado de Sul, é mostrar as profundas desigualdades socioeconômicas existentes nesses países e os problemas que resultam quando os programas estão estruturados para mitigar a pobreza são, em muitos casos, uma mera incorporação aos cenários locais das políticas universais, de agências internacionais de financiamento. Esses programas foram feitos com a ideia de que um tamanho se encaixa em todos, ignora as necessidades, prioridades e realidades de países e regiões individuais e apenas atende aos paradigmas neoliberais do Norte” (10).

No Brasil, a partir da redemocratização (1985), desenvolveram-se várias experiências e programas nos Governos Locais (Estados e Municípios) que resultaram num acúmulo e consolidação de arcabouço institucional, técnico e teórico. Isso transformou o país numa referência mundial em urbanização de favela durante a década de 1990. Baseado neste reconhecimento dá-se a internacionalização da agenda de urbanização de Favelas, com outros países se inspirando no Brasil (com destaque para a Colômbia e depois África do Sul) bem como a adesão de instituições internacionais, com particular destaque para o BID no financiamento do Programa Favela-Bairro em 1992 e do programa federal Habitar Brasil / BID em 1999. Desde então outros organismos seguiram o BID como o Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento – Bird, o Banco Mundial e a ONU, tendo atuação contínua até ao momento presente (11).

A atuação global destas agências favorece a generalização conceitual da pobreza urbana no mundo e na América Latina. As políticas públicas de combate à pobreza fomentada pelos agentes internacionais têm se concentrado no que eles chamam de “slums”. Segundo a definição da ONU, amplamente utilizada por outros agentes, como o Banco Mundial, os slums são um grupo de domicílios carente de um ou mais itens, como:

“Habitação durável de natureza permanente protegida contra condições climáticas extremas; espaço suficiente que não significa mais do que três pessoas que dividindo o mesmo quarto; fácil acesso a água potável em quantidades suficientes e a um preço acessível; acesso ao saneamento adequado na forma de um banheiro privado ou público compartilhado por um número razoável de pessoas e segurança da propriedade que impede despejos forçados” (12).

A partir desta definição, é possível inferir que a categoria slum é acionada para tratar da pobreza urbana no mundo, ao descrever domicílios carentes de meios de vida básicos, como um termo “guarda-chuva” para definir as áreas mais precárias do mundo (13). Para Gilbert, isto é uma forma de usar o termo como um slogan para “para enfrentar a pobreza urbana e como forma de aumentar o interesse oficial nos problemas das pessoas pobres” (14).

O termo, na sua origem, se referia aos lugares onde viviam os pobres nas cidades inglesas. Segundo Gilbert, o uso da palavra para se referir aos assentamentos precários, no entanto, foi ressuscitado pelos órgãos internacionais, com suas “associações inglórias” (15). Para o autor, slum não é um conceito absoluto, mas cujo entendimento depende do contexto social: “se ‘slum’ é um conceito relativo, visto de forma diferente de acordo com a classe social, a cultura e a ideologia, não pode ser de nenhuma maneira definido com segurança aceitável universalmente” (16).

Para Howard S. Becker (17), “o nome que damos às coisas que estudamos tem consequências”. Ao aceitar as definições tradicionais existem consequências “técnicas e morais”. Assim, os nomes utilizados para fazer referência a determinado fenômeno expressam relações de poder. Deste modo, é possível inferir que a generalização do conceito marca a relação de poder dos agentes internacionais sobre o resto do mundo, o que tem consequências, inclusive para as políticas públicas. Ao ser tratada como sinônimo da pobreza urbana, essa categoria acaba por generalizar a diversidade do fenômeno em diferentes partes do mundo ou em diferentes cidades de um mesmo país. Esta generalização está diretamente relacionada às políticas públicas. Segundo Gilbert, “a generalização sobre os slums falha em reconhecer as inusitadas exceções e tende a reduzir a vida de todas as pessoas pobres ao menor denominador comum. Pervertem nossa compreensão da natureza da pobreza e distorcem a formulação de políticas” (18).

No mesmo sentido, ao estudar a pobreza urbana na cidade de Manila nas Filipinas, Shohei Nakamura (19) argumenta que combater a pobreza investindo em slums pode não ser a maneira mais eficiente de lidar com este problema. Para o autor, a relação entre pobreza e slum não é evidente. Assim, “se slums não forem uma causa primária da pobreza urbana, seria ineficiente alocar recursos limitados em políticas para melhoria das slums”.

Davis de certa forma contribui para esta “super-generalização” descrita por Gilbert, na medida em que “culpa” a urbanização pelo aumento da pobreza e trata a favelização ou “slumming” como um fenômeno global. Conforme o autor argumenta, se a urbanização continuar neste ritmo, ela transformará o mundo em um “Planeta Favela”:

“As cidades do futuro, em vez de feitas de vidro e aço, como fora previsto por gerações anteriores de urbanistas, serão construídas em grande parte de tijolo aparente, palha, plástico reciclado, blocos de cimento e restos de madeira. Em vez das cidades de luz arrojando-se aos céus, boa parte do mundo urbano do século 21 instala-se na miséria, cercada de poluição, excrementos e deterioração” (20).

Para Gilbert (21), é polêmico o argumento de Davis de que “a maioria das cidades do mundo consiste principalmente em favelas” e que muitos assentamentos de baixa renda são favelas, generalizando a pobreza urbana. Cabe ainda ratificar que a pobreza urbana é diferente no mundo e sua expressão física e cultural também, pois “o que é considerado uma favela por pessoas pobres em um país pode ser uma acomodação perfeitamente aceitável por pessoas muito mais pobres em outro. O que é considerado impróprio claramente varia de lugar para lugar e de classe social para classe social” (22).

Além de generalizar a pobreza urbana, Davis contribui com uma visão negativa acerca das favelas. É claro que, em algumas áreas no interior das favelas, as pessoas vivem em uma situação muito precária, sem condições básicas de sobrevivência, como acesso ao saneamento básico. Mas, em muitos casos, a resistência e a luta dos moradores foram capazes de conseguir benefícios para seus locais de moradia. Nesse sentido, é comum que moradores de favelas lutem contra a remoção de suas casas, fortalecendo, por exemplo, uma noção de pertencimento com seu local de moradia. Por exemplo, Cardoso et. al. (23) ao analisar as remoções de favelas no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida, trata dos “vínculos socioespaciais” estabelecidos com o lugar de moradia – o que dificulta a inserção em outras partes da cidade. Vargas (24), que trata das remoções em áreas de risco, corrobora este raciocínio ao chamar a atenção para “a luta por pertencimento e vinculação, diante da despossessão vivenciada”.

Iniciativas como “Cidades sem favelas” da Aliança de Cidades (25), podem contribuir com políticas autoritárias. Embora o objetivo da iniciativa não seja a remoção de favelas, o nome do projeto “Cidades sem Favelas” é pejorativo e autoritário, já que parte da noção da favela como algo negativo, ruim – que precisa ser erradicado. Na África do Sul, a ideia das “Cities without slums” difundida pela Aliança de Cidades levou a uma série de remoções (26).

Roy (27) reforça a noção de que o lugar de construção epistemológica e abordagens aos enclaves da pobreza (Ghetto/Slum/Inner city) tem sido os países centrais. Embora a maioria do crescimento urbano no século 21, o desenvolvimento metodológico e as políticas de intervenção em assentamentos populares se dêem na sua maioria nos países do chamado “Sul Global”, a raiz dos modelos de intervenção permanecem ancorados aos paradigmas teóricos desenvolvidos nos países centrais. Roy conclui assim que existe a necessidade, no campo dos estudos urbanos, de romper com a dicotomia entre problemas do “terceiro mundo” com modelos do “primeiro mundo”. Roy faz uma análise crítica a duas abordagens teóricas contraditórias, mas com pressupostos comuns na leitura que fazem dos “slums”: i. a proposição de Hall and Pfeiffer (28)coloca a responsabilidade nos pobres urbanos por construírem a sua cidade informal sem referência ao aparato burocrático do planeamento da cidade formal sendo por isso ingovernáveis. ii. A abordagem de De Soto (29) apresenta os pobres urbanos numa perspectiva de “empreendedorismo heroico” superando a ausência de Estado e planejamento através da informalidade. Da sua análise, Roy conclui que apesar de aparentemente contraditórias ambas leituras apresentam pressupostos semelhantes que não se sustentam quando se analisa de perto as dinâmicas nos territórios (30), a saber: i. a leitura das “comunidades” como sujeitos homogêneos; ii. a correlação entre informalidade e pobreza; iii. o modo de urbanização da pobreza e informalidade desligados dos modos de urbanização capitalista e planejamento estatal e iv. o modo de urbanização da pobreza e informalidade genericamente semelhante no “terceiro mundo”.

O objetivo desta seção foi problematizar as definições generalistas das favelas. A primeira forma refere-se à questão conceitual, apresentada acima. É necessário abordar com mais detalhe as diferentes formas e espacializações da pobreza urbana, seja na forma de slums, favelas, barrios pobres, villas miséria, barriadas, entre outras palavras, para redefinir o termo mais sensíveis aos seus contextos e desenvolver políticas públicas mais sensíveis (31). O uso do termo "slum" não é apenas a tradução de uma palavra inglesa, mas é uma maneira de generalizar o fenômeno complexo da pobreza urbana, distorcendo as políticas públicas.

Um dos efeitos dessa generalização da pobreza urbana mundial é a relação com a homogeneização dos bairros pobres em escala local, o que tem implicações diretas para a criação de políticas públicas, incluindo a justificativa de discursos autoritários envolvendo remoções. A visão pejorativa despertada pelo termo pode legitimar esse tipo de intervenção, na escala local, como discutiremos na próxima seção.

A homogeneização da pobreza na escala local

No Brasil, o termo oficial para favelas é “aglomerado subnormal”, definido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (32) como o conjunto constituído por 51 ou mais unidades habitacionais caracterizadas por ausência de título de propriedade e pelo menos uma das seguintes características: a) irregularidade das vias de circulação e do tamanho e forma dos lotes e/ou b) carência de serviços públicos essenciais (como coleta de lixo, rede de esgoto, rede de água, energia elétrica e iluminação pública). Além de favelas, a definição de aglomerados subnormais engloba outras áreas como “loteamentos”, "comunidades", "grotões" e "mocambos". Para além da terminologia, os aglomerados subnormais são muito diversos, tanto do ponto de vista físico/ morfológico, quanto socioeconômico. Em relação à tipologia física, um estudo recente do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (33) mostrou que 52,5% das favelas no Brasil estão localizadas em áreas planas, enquanto 26,8% estão em declive moderado e 20,7% estão em declive acentuado. A pesquisa também mostrou que 63,8% das favelas estão na margem de córregos, rios, lagos e lagoas; 7,2% estão na faixa de domínio da rodovia; 5,7% estão na faixa de domínio dos trens e 4,1% nas praias ou dunas. As favelas também são usualmente reconhecidas a partir da ausência:

“A favela é definida pelo que não seria ou pelo que não teria. Neste caso, é apreendido, em geral, como um espaço destituído de infraestrutura urbana – água, luz, esgoto, coleta de lixo, sem arruamentos, globalmente miserável; ser ordem, sem lei; sem regras; sem moral. Enfim, expressão do caos. Outro elemento peculiar da representação usual das favelas é sua homogeneização. Presentes em diferentes sítios geográficos – em planícies, em morros, às margens de rios e lagoas – e reunindo algumas centenas de moradores até alguns milhares, possuindo diferentes equipamentos e mobiliários urbanos, sendo constituídas por casas e/ou apartamentos, com diferentes níveis de violência e presença do poder público, com variadas características socioambientais, as favelas constituem-se como territórios que se exprimem em paisagens consideravelmente diversificadas. A homogeneidade, no entanto, é a tônica quando se trata de identificar esse espaço popular” (34).

Do ponto de vista socioeconômico, encontramos na literatura especializada eventuais alusões à heterogeneidade socioespacial interna às favelas. Valladares (35), por exemplo, afirma que "as favelas apresentam sinais evidentes de heterogeneidade – em sua realidade física, espacial e social". Nunes (36) complementa afirmando que "representá-las como um tecido homogêneo e uniforme pode significar um grande reducionismo". Alvito (37) se debruçou sobre este tema na sua descrição etnográfica sobre a favela de Acari, ao reconhecer dentro de cada localidade "dezenas de microáreas de vizinhanças" que "servem de base para representação acerca das diferenças existentes dentro de uma única favela". Perlman (38) relaciona o conhecimento das diferenciações à produção de políticas públicas. Segundo a autora, “conhecer as diversas realidades existentes dentro das comunidades populares da cidade do Rio de Janeiro se faz primordial para que se produzam políticas sociais adequadas aos interesses concretos dessa população”. Machado da Silva (39) se refere a uma “burguesia favelada” para aludir aos grupos de mais alta renda nas favelas.

Pesquisas quantitativas também exploraram esse tema. Usando dados do Censo de 2000, Preteicelle e Valladares (40) apontaram que “os pobres que residem nas favelas não são todos iguais, revelando a presença de desigualdades dentro da pobreza”. Recentemente, outra pesquisa (41), baseada em cinco regiões metropolitanas do Brasil, mostrou que não há diferença significativa entre os pobres urbanos que moram nas favelas e os que moram fora delas em relação a características socioeconômicas, de infraestrutura e posse da terra. A única diferença significativa encontrada foi em relação à localização na cidade: As pessoas de baixa renda que vivem em favelas tendem a viver mais próximo do centro, enquanto os pobres que vivem em áreas não consideradas favelas tendem a viver nas periferias. Esses achados geram uma série de implicações que vão desde a definição de favela/ pobreza urbana, até diferenças qualitativas nas vidas dos pobres favelados e não-favelados, como o acesso ao mercado de trabalho e o custo de vida. Sobre a diferenciação interna nas favelas, outra pesquisa (42), usando dados do IBGE do Censo de 2010, mostrou que a maioria dos serviços públicos está concentrada nas áreas de maior renda das favelas. Esta pesquisa argumentou que as favelas do Rio de Janeiro – a exemplo do que ocorre na escala da cidade – têm suas próprias áreas de renda mais alta, educação superior, maior proporção de pessoas brancas e melhores serviços públicos (43).

Estas pesquisas corroboram a necessidade de reconhecer a diversidade dessas áreas: o fato de que os locais de um bairro precário ou mesmo de uma favela não são igualmente pobres. Essa problematização envolve explorar e reconhecer a diferenciação na microescala nestes territórios. No pensamento global sobre a pobreza urbana expresso no conceito de favela, não é possível ver suas especificidades, dadas as tendências de generalização e homogeneização. Essa generalização na escala global associada à homogeneização na escala local parece impedir ou ignorar o reconhecimento da diferenciação interna em áreas pobres, como discutiremos em profundidade na próxima seção, a partir do estudo de caso do Complexo do Alemão, no Rio de Janeiro.

Essa discussão esbarra na própria definição de favela. Definir favela tem sido usualmente uma tarefa externa aos próprios territórios, seja pelo poder público, seja pela academia. Em agosto de 2009, o Observatório de Favelas reuniu em dois dias pesquisadores, representantes do Poder Público e movimentos sociais de moradores de favela para responder à pergunta “O que é favela afinal?”. Do relatório pode-se extrair a seguinte definição (44):

A Favela é um território constituinte da cidade, caracterizada, em parte ou em sua totalidade, pelas seguintes referências:

– Insuficiência histórica de investimentos do Estado e do mercado formal, principalmente o imobiliário, financeiro e de serviços;

– Forte estigmatização socioespacial, especialmente inferida por moradores de outras áreas da cidade;

– Edificações predominantemente caracterizadas pela autoconstrução pelos parâmetros definidos pelo Estado;

– Apropriação social do território com uso predominante para fins de moradia;

– Ocupação marcada pela alta densidade de habitações

– Indicadores educacionais, econômicos e ambientais abaixo da média do conjunto da cidade;

– Níveis elevados de subemprego e informalidade nas relações de trabalho;

– Taxa de densidade demográfica acima da média do conjunto da cidade

– Ocupação de sítios urbanos marcados por um alto grau de vulnerabilidade ambiental;

– Alta concentração de negros (pardos e pretos) e descendentes de indígenas, de acordo com a região brasileira

– Grau de soberania por parte do Estado inferior à média do conjunto da cidade;

– Alta incidência de situações de violência, sobretudo a letal, acima da média da cidade;

– Relações de vizinhança marcadas por intensa sociabilidade, com forte valorização dos espaços comuns como lugar de convivência.

Outras iniciativas mais recentes também estão em andamento, como por exemplo, a Rede Atlas das Condições de Moradia Popular e Experiências (Rede Atlas & Assistência Técnica de Habitação de Interesse Social – Athis). Reunindo pesquisadores em 12 cidades brasileiras, o objetivo é avançar na qualificação do arcabouço metodológico de compreensão dos territórios populares e formas de intervenção.

Somando-se a esses esforços, uma outra forma de compreender e definir o que são as favelas é explorar suas especificidades em várias escalas. Na próxima seção, a partir do estudo de caso do Complexo do Alemão, buscamos contribuir com esse debate ao explorar as micro-desigualdades existentes na favela, bem como a localização das intervenções urbanas, que muitas vezes a partir de uma lógica homogeneizante tende a reforçar essas desigualdades.

Estudo de caso: o caso do Complexo do Alemão, Rio de Janeiro

A Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro – PCRJ subdivide as Favelas em duas categorias: Favelas Isoladas e Complexos de Favelas (45). O Complexo do Alemão, localizado na Zona Norte do Rio de Janeiro, é um dos maiores complexos de favela da cidade e segundo os dados do último censo conta com 69,143 moradores. Escolhemos como estudo de caso o Complexo do Alemão, porque este abrigou muitas intervenções nos últimos anos.

Localização do Complexo do Alemão
Elaborado pelos autores com base informações da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro

O histórico de ocupação do Complexo do Alemão confirma as afirmações de Roy (46) de que a informalidade não está desligada do modo de urbanização capitalista e atuação do Estado. A ocupação desta área, a partir dos anos 1920, é fomentada pela instalação de fábricas (Curtume Carioca, Coca-Cola, Fábrica de Papel Tannuri, Tecidos Esperança) após a abertura do grande eixo rodoviário da Avenida Brasil. O adensamento se dá com venda de lotes, posteriormente vendidos para Associações de Moradores, ocupações consentidas em terras públicas através do Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Comerciários e loteamentos organizados pelas indústrias locais (47).

Em 2010, o Complexo do Alemão podia ser considerado um dos bairros mais pobres da cidade. Segundo dados do IBGE, o bairro contava com 29% dos moradores vivendo abaixo da linha de pobreza (renda inferior a meio salário mínimo), o menor IDH da cidade do Rio de Janeiro (0,711) e renda per capita de R$257,00.

A partir de 2008, com recursos do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC e do Governo Estadual foram investidos cerca de 843 milhões de reais para melhoria do sistema de infraestrutura urbana (48). O escopo do Plano de Intervenção (49) incluiu a construção do Teleférico com integração com o trem, melhorias habitacionais para 7 mil famílias, infraestrutura urbana (implantação de redes de esgotamento sanitário e abastecimento de água, iluminação, pavimentação, recuperação ambiental, obras viárias, drenagem pluvial e contenção de encostas), novos espaços comunitários – espaço esportivo, centro de geração de renda, Centro Integrado de Atenção à Saúde – Cias, Colégio Estadual Jornalista Tim Lopes, Centro de Referência para a Juventude, Biblioteca, Sala de Leitura e Posto de observação Urbanística e Social – Pouso.

Em 2011, foi inaugurado o Teleférico do Alemão que, segundo o Governo do Estado, tinha por objetivo "integrar as zonas mais íngremes e carentes à rede de transporte público da cidade" (50) ligando cinco favelas com a estação de trem de Bonsucesso. Ao chegar até a estação ferroviária de Bonsucesso pode ser feita a integração com o modal trem ou ônibus. Além disso, foram realizadas obras de infraestrutura, equipamentos públicos e moradias (para realocar moradores que tiveram suas casas removidas em função das obras).

No mesmo ano, o Governo do Estado apresentou uma nova "solução" para o problema do narcotráfico e de segurança, as Unidades de Polícia Pacificadora – UPP. Em 2010, o Complexo do Alemão foi retratado ao mundo de forma emblemática quando o Exército Nacional ocupou seu território, com imagens da fuga espetacular de traficantes, veiculada na mídia nacional e internacional em tempo real. Lá, permaneceu por dois anos até o estabelecimento da UPP. Essa concentração de investimentos desde a infraestrutura até segurança teve impactos no setor imobiliário nas favelas em geral, fazendo com que o aluguel aumentasse mais do que em outras áreas da cidade (51).

A lógica das intervenções recentes no Complexo do Alemão

Baseado nos dados levantados por Patrício (52), nós mapeamos a localização das intervenções do PAC UAP no Complexo do Alemão e cruzamos com os dados de rendimento per capita fornecidos pelo IBGE (53). O objetivo foi verificar se as intervenções recentes tinham sido concentradas nas áreas de renda mais alta da favela.

O mapa de intervenções do PAC UAP no Complexo do Alemão sumariza os dados espacialmente e detalha em duas colunas as intervenções projetadas e as executadas. Em primeiro lugar, podemos observar que há uma diferença em relação ao rendimento per capita na favela. As áreas de mais baixa topografia coincidem com as áreas de renda mais alta (cinza claro), enquanto as áreas mais empobrecidas (cinza escuro) são as que se localizam nas áreas de topografia acidentada. Quanto às intervenções realizadas, observamos uma grande diferença na localização das unidades habitacionais projetadas e executadas. As moradias projetadas eram distribuídas por todo o limite da favela. Mas essas localizações não foram mantidas na construção, que ocorreu majoritariamente na parte de baixa topografia e de mais alta renda.

Cabe salientar que este tipo de manobra foi possível por conta do tipo de contrato que o Governo do Estado tinha com o consórcio responsável pela execução das obras. O consórcio era formado por grandes empresas da construção civil, denominado Consórcio Rio Melhor (Consórcio), na qual se incluem as construtoras Norberto Odebrecht (Líder), Construtora OAS e Delta Construções. O modelo adotado para licitações com base em projeto básico e projeto executivo desenvolvido pelo consórcio, oferece às construtoras um grande poder, porque os serviços estipulados pelo contratante na licitação podem ser alterados durante a obra por interesses do contratado e não por interesse do Governo do Estado. Os projetistas que estão previamente subordinados em termos contratuais ao Governo do Estado para realização do Projeto Básico, durante a fase da obra são contratados diretamente pelo consórcio e contratados apenas para “assistência técnica”. Isso gerou uma inversão da subordinação entre contratante e contratado, ou seja, a subordinação do poder público ao poder privado (54). No caso aqui estudado, isso levou a uma concentração de investimentos nas áreas de mais alta renda da favela, ao contrário do que foi proposto no projeto básico – contribuindo para uma reprodução das desigualdades na escala local.

Os equipamentos sociais, embora mais espacialmente concentrados do que as unidades habitacionais, ainda contavam com localizações mais dispersas na fase do Projeto Básico do que o que foi executado, sobretudo o Parque da Serra da Misericórdia (que não chegou a ser executado) e a Biblioteca Pública que foi transferida para a estação do teleférico Fazendinha. Patricio (55) aponta que após a licitação da obra, o projeto básico foi alterado por solicitação do Consórcio quando os projetistas já não estavam contratualmente vinculados ao Governo do Estado, mas subordinados ao Consórcio.

O caso de estudo aqui apresentado nos informa que não basta somente conhecer para intervir nas favelas, mas garantir que – até a completa execução das melhorias urbanas – os interesses da população residente e a diminuição das desigualdades socioespaciais sejam os elementos norteadores.

Mapa de intervenções do PAC UAP no Complexo do Alemão
Elaborado pelos autores a partir do Projeto Básico e Projetos Legais de Arquitetura e Urba

Considerações finais: possíveis caminhos para intervenção nas favelas

O discurso do prefeito Crivella indica a intenção de “maquiar” as favelas ao invés de combater a pobreza e a desigualdade. No Complexo do Alemão, embora o PAC UAP tenha criado projetos importantes para a melhoria da qualidade de vida dos moradores, ao concentrar investimentos nas partes de melhor renda do bairro, contribuiu com a intensificação de desigualdades já existentes. Para obter sucesso com políticas públicas e projetos urbanos de combate à pobreza, é preciso circunscrever com precisão a população-alvo, garantindo que o apoio do governo – na forma de recursos e amenidades urbanas – beneficie o grupo certo de pessoas, nas partes certas da cidade (56).

O primeiro caminho para tornar as políticas públicas mais eficazes no combate à pobreza e às desigualdades é compreender onde a população mais pobre vive numa cidade. Sob o modus operandi dos organismos internacionais, por padrão, os formuladores de políticas visam os bolsões de pobreza urbana, mais conhecidos como favelas. No entanto, no Brasil, estudos mostraram que a população mais pobre não vive necessariamente nas favelas, mas em periferias que não são consideradas aglomerados subnormais (57). Por isso, um primeiro caminho poderia ser a problematização que envolve a delimitação espacial da pobreza em áreas específicas. Focar intervenções em bolsões de pobreza, slums ou favelas, não significa necessariamente investir em áreas mais precárias e necessitadas das cidades.

Considerando que os países latino-americanos despenderam muitos recursos nos últimos anos para combater ou pelo menos minimizar os efeitos da pobreza urbana por meio de vários projetos, inclusive em parceria com agências internacionais – é preciso questionar se esses recursos foram usados para melhorar as condições de vida dos pobres urbanos ou acabaram fortalecendo as desigualdades na microescala. Para responder a essa pergunta, um segundo caminho deveria ser o reconhecimento da micro-geografia da favela. Mesmo nos aglomerados menos populosos, é importante identificar e reconhecer a diferenciação socioeconômica para garantir o investimento público nas áreas mais necessitadas. Essa análise deve envolver aspectos socioeconômicos, localização de serviços públicos, entre outras características, sob a pena de reforçar desigualdades ao invés de mitigá-las – pelo menos na escala local.

Associada à necessidade de reconhecer a estrutura socioespacial em pequenas porções do território, como bairros e favelas – está a necessidade de estudar onde as políticas urbanas estão sendo implementadas. Em outras palavras, é importante definir a espacialização dessas políticas de acordo com as áreas mais necessitadas. Em se tratando de recursos públicos, é essencial avaliar as intervenções já realizadas para encontrar novas e melhores formas de intervir. Esse trabalho buscou contribuir também nesse aspecto.

Por fim, argumentamos que slum e favela são categorias diferentes que não são suficientes para representar a complexidade da pobreza urbana no mundo e no Brasil. Através da conceituação das escalas de análise (global e local) e do processo dialético de generalização/ homogeneização em que slum e favela são submetidos – ilustrado pelo caso do Complexo do Alemão, o objetivo geral deste artigo foi contribuir para a discussão de políticas públicas de combate à pobreza e a consequente eficiência na sua aplicação. Em última análise, é essencial priorizar projetos e planos que levem em conta os aspectos citados anteriormente, mas também o interesse da população local. Empresas privadas de construção não deveriam ter a palavra final para decidir sobre a localização de equipamentos públicos e unidades habitacionais. Essa ação pode desvirtuar os projetos urbanos, desperdiçar recursos públicos e reforçar desigualdades.

notas

1
BOM DIA RIO. Crivella diz que vai reformar fachadas da Rocinha, no Rio, porque ela está muito ‘feinha’. G1, Rio de Janeiro, 20 mar. 2018 <https://glo.bo/3sq2h9S>.

2
Idem, ibidem.

3
Segundo matéria do Jornal G1, as obras nas fachadas de 150 casas que estão de frente para a Autoestrada Lagoa-Barra vão custar R$ 1,2 milhão – o que dá uma média de R$ 8 mil por imóvel. Idem, ibidem.

4
Apesar de uma série de estudos mostrar que as favelas não são exatamente os lugares mais pobres das cidades, quando consideramos as rendas médias ou o IDH, muitas favelas emergem como áreas pobres. O Complexo do Alemão, estudo de caso desse artigo, tem o pior IDH dos bairros do Rio de Janeiro e uma das rendas médias mais baixas; CARVALHO, Camila; CABRAL, Diogo de Carvalho de. Beyond the Favelas: An analysis of intraurban poverty patterns in Brazil. The Professional Geographer, Abingdon, Taylor and Francis, 2021.

5
GILBERT, Alan. Shelter and Development Agencies in Latin America: Changing Policies for Changing Times or a Case of Papering over the Cracks? Trialog 94: Housing Policies, vol. 3, 2007; GILBERT, Alan. The Return of the Slum: Does Language Matter? International Journal of Urban and Regional Research, vol. 31, dez. 2007, p. 697-713; GILBERT, Alan. Extreme Thinking About Slums and Slum Dwellers: A Critique. SAIS Review, vol. XXIX, n. 1, 2009; GILBERT, Alan. How to help, and how not to help, the poor in the megacities of the South. Routledge, vol 17, n. 5, 2013, p. 628-635.

6
DAVIS, Mike. Planet of Slums. New York, Verso, 2006.

7
SILVA, Jailson (Org.) O que é favela, afinal? Rio de Janeiro, Observatório de Favelas do Rio de Janeiro, 2009.

8
Por exemplo, muitos países da América Latina têm recebido apoio institucional destes agentes nos programas voltados para assentamentos informais, como o Programa “Rio+Social” – uma parceria da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro com a ONU – e Programa Habitat, no México. A Prefeitura do Rio de Janeiro e a ONU-Habitat, o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos, firmaram em maio de 2011 um acordo de cooperação para a execução do Rio+Social. A ONU-Habitat apoia o Instituto Pereira Passos no gerenciamento global e na produção de dados, análises e monitoramento de cada área do Rio+Social. A aliança entre a Prefeitura do Rio e a ONU-Habitat permite que a gestão do Rio+Social se beneficie da expertise amplamente reconhecida da organização internacional no tema de assentamentos humanos e gestão urbana. Ambos os programas nos dois países fazem parte do Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos. No caso mexicano Hábitat, promovido pela Unesco e outras agências internacionais, foi adotado pelo governo federal mexicano em 2003, buscando combater a pobreza em áreas urbanas. Disponível em: Rio Mais Social <http://www.riomaissocial.org/programa/>; TREJO, Luis Alberto Jiménez. El programa HÁBITAT y la superación de la pobreza urbana en México. Observatorio de la Economía Latinoamericana, n. 99, Málaga, 2008.

9
Um dos exemplos está no empréstimo do Banco Mundial em 2010 à cidade do Rio de Janeiro, equivalente a R$1,9 bilhão. A operação possibilitaria “a liberação de R$ 400 milhões anuais do Tesouro do Rio para aplicação em novos investimentos na cidade como, por exemplo, as obras do programa ‘Morar Carioca’”. Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro <http://www.rio.rj.gov.br/web/guest/exibeconteudo?article-id=1057895>. Outro que pode ser citado refere-se ao financiamento aprovado pelo Senado Federal em 2012 através de US$ 150 milhões do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID para a Prefeitura do Rio de Janeiro. Os recursos seriam utilizados na urbanização de favelas dentro das ações do Programa Morar Carioca, coordenado pela Secretaria Municipal de Habitação (SMH). Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro <http://www.rio.rj.gov.br/web/guest/exibeconteudo?id=2606981>.

10
MUTIS, Alicia Puyana; OKURO, Samwel Ong’wen. Looking proper answers in African, Latin American and Caribbean Countries. In MUTIS, Alicia Puyana; OKURO, Samwel Ong’wen (Org.) Strategies against poverty: Designs from the North and alternatives from the South. Buenos Aires, Clacso, 2011, p. 13. Tradução dos autores.

11
DENALDI, Rosana; CARDOSO, Adauto. Urbanização de Favelas no Brasil: Um balanço preliminar do PAC. Rio de Janeiro, Letra Capital, 2018.

12
UnHabitat <http://unhabitat.org/documents/media.SOWCR%205.pdf>. Tradução dos autores.

13
Saraiva, Camila. Urbanismos em conexão e mobilidade de políticas:trajetórias da urbanização de favelas em São Paulo (Brasil) e do In-situ upgrading em Durban (África do Sul). Tese de doutorado. Rio de Janeiro, IPPUR UFRJ, 2019.

14
GILBERT, Alan. Extreme Thinking About Slums and Slum Dwellers: A Critique (op. cit.), p. 37. Tradução dos autores.

15
Idem, ibidem.

16
GILBERT, Alan. The Return of the Slum: Does Language Matter? (op. cit.), p. 700. Tradução dos autores.

17
BECKER, Howard S. Falando da Sociedade: Ensaios sobre as diferentes maneiras de representar o social. Rio de Janeiro, Jorge Zahar, 2009, p. 219.

18
GILBERT, Alan. Extreme Thinking About Slums and Slum Dwellers: A Critique (op. cit.), p. 37. Tradução dos autores.

19
NAKAMURA, Shohei. Spatial Analysis of Urban Poverty In Manila, Philippines. Cornell University, 2009, p. 4. Tradução dos autores.

20
DAVIS, Mike. Op. cit., p. 28-29.

21
GILBERT, Alan. Extreme Thinking About Slums and Slum Dwellers: A Critique (op. cit.).

22
Idem, ibidem, p. 39.

23
GILBERT, Alan. The Return of the Slum: Does Language Matter? (op. cit.), p. 699. Tradução dos autores.

24
VARGAS, Maria Auxiliadora Ramos. Moradia e pertencimento: a defesa do lugar de viver e morar por grupos sociais em processo de vulnerabilização. Caderno Metrópoles, vol.18 no.36 São Paulo jul./dec. 2016, p.539.

25
O Plano de Ação “Cidades sem favelas” é uma iniciativa desenvolvida pela Cities Alliance, lançada por Nelson Mandela em 1999. Embora tenha como objetivo melhorar a proporção de pessoas com acesso a saneamento básico e a proporção de pessoas com acesso a garantia de posse, o projeto sofreu várias críticas por conta da terminologia que adotou, o que acabou gerando intervenções autoritárias como remoções. SARAIVA, Camila. Op. cit.

26
Na África do Sul, a ideia das “Cities without slums” difundida pela Aliança de Cidades levou a uma série de remoções

27
ROY, Ananya. Urban Informality Toward an Epistemology of Planning. Journal of the American Planning Association, vol. 71, n. 2, Spring 2005.

28
HALL, Peter; PFEIFFER, Ulrich. Urban Future 21: A Global Agenda for 21st Century Cities. London, Routledge, 2000.

29
DE SOTO, Hernando. The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere. New York, Basic Books, 2003.

30
Dentre vários exemplos, Roy cita estudos de caso do Rio de Janeiro, México, Indonésia com a regiões denominadas desakota, a região metropolitana do Cairo no Egito, Calcutá na Índia.

31
Esta generalização na escala global, também contribui para a formação do estigma de que a pobreza urbana é igual à favela. No caso brasileiro, por exemplo, Edmond Preteceille e Licia do Prado Valladares mostraram que os pobres também estão em outras áreas que não consideradas aglomerados subnormais. PRETECEILLE, Edmond; VALLADARES, Licia do Prado. Favela, favelas: unidade ou diversidade da favela carioca. In RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz (org.). O futuro das metrópoles: desigualdades e governabilidade. Rio de Janeiro, Revan/Fase, 2000, p. 482-483.

32
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Censo Demográfico. IBGE, Rio de Janeiro, 2010.

33
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Censo demográfico: 2010: aglomerados subnormais: informações territoriais. Rio de Janeiro, IBGE, 2010.

34
SOUZA E SILVA, Jailson de; BARBOSA, Jorge Luiz; BITETI, Mariane de Oliveira; FERNANDES, Fernando Lannes (org.). O que é a Favela, afinal? Rio de Janeiro, Observatório de Favelas do Rio de Janeiro, 2009.

35
VALLADARES, Licia do Prado. A invenção da favela: do mito de origem à favela.com. Rio de Janeiro, FGV, 2005, p. 157.

36
NUNES, Julieta. Apontamentos sobre a Maré: Uma Compreensão. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, v. 9, n. 1, Rio de Janeiro, 2007, p. 60.

37
ALVITO, Marcos. As cores de Acari: uma favela carioca. Rio de Janeiro, FGV, 2001, p. 61.

38
PERLMAN, Janice. Favelas ontem e hoje (1969-2009). In MELLO, Marco Antônio da Silva; MACHADO DA SILVA, Luiz Antonio; FREIRE, Leticia de Luna; SIMÕES, Soraya Silveira (org.). Favelas cariocas: ontem e hoje. Rio de Janeiro, Garamond, 2012, p. 2.

39
MACHADO DA SILVA, Luiz Antônio. A política na favela. Cadernos Brasileiros, v.9, n. 41, 1967, p. 35-47.

40
PRETECEILLE, Edmond; VALLADARES, Licia do Prado. Op. cit.

41
CARVALHO, Camila; CABRAL, Diogo de Carvalho de. Beyond the Favelas: An analysis of intraurban poverty patterns in Brazil (op. cit.).

42
CARVALHO, Camila. “Cidades” dentro da cidade? A estrutura socioespacial de favelas cariocas no período Lula (2003-2010). Dissertação de mestrado. Rio de Janeiro, Ippur UFRJ, 2016.

43
CARVALHO, Camila; FRIDMAN, Fania; STRAUCH, Julia. Desigualdade, escala e políticas públicas: uma análise espacial dos equipamentos públicos nas favelas cariocas. Urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, vol. 11, Curitiba, 2019

44
SOUZA E SILVA, Jailson de; BARBOSA, Jorge Luiz; BITETI, Mariane de Oliveira; FERNANDES, Fernando Lannes (org.). Op. cit.

45
“Complexo de Favelas” foi inicialmente a forma de organização territorial elaborada pelo poder público do Rio de Janeiro para coleta de informações em assentamentos contíguos ou em que haveria alguma forma de continuidade ou aglomeração que dificultasse a delimitação de um perímetro ou fronteira. Outras denominações surgem na literatura como, conjuntos de favelas, aglomerados de favelas ou conurbações.

46
Idem, ibidem

47
COUTO, Patrícia Brandão; RODRIGUES, Rute Imanishi. A gramática da moradia no Complexo do Alemão. Rio de Janeiro, Ipea, 2013.

48
INVESTIMENTOS PAC 1. Empresa de Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro, 29 nov. 2016 <http://www.emop.rj.gov.br/trabalhotecnico-social/pac-1/>.

49
PAC Comunidade Complexo do Alemão – Urbanização. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro <http://www.rj.gov.br/web/informacaopublica/exibeconteudo?articleid=1036873>.

50
GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Complexo do Alemão: Relatório do Plano 41 de Desenvolvimento Sustentável - Caderno de Resultados. Rio de Janeiro, Imprensa Oficial do Estado do Rio de Janeiro, 2011.

51
NERI, Marcelo Côrtes. UPP e a Economia da Rocinha e do Alemão: Do Choque de Ordem ao de Progresso. Rio de Janeiro, FGV/CPS, 2011.

52
PATRICIO, Nuno André. Contradições da Política Habitacional "Lulista": Uma perspectiva relacional através da análise morfológica do PAC-UAP no Rio de Janeiro. Dissertação de mestrado. Rio de Janeiro, IPPUR UFRJ, 2017.

53
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Censo Demográfico (op. cit.).

54
PATRICIO, Nuno André. Contradições da Política Habitacional "Lulista": Uma perspectiva relacional através da análise morfológica do PAC-UAP no Rio de Janeiro. Dissertação de mestrado. Rio de Janeiro, IPPUR UFRJ, 2017.

55
Idem, ibidem.

56
BIGMAN, David; FOFACK, Hippolyte. Geographical Targeting for Poverty Alleviation: An Introduction to the Special Issue. The World Bank Economic Review, v. 14, n. 1, 2000, p. 129-145.

57
CARVALHO, Camila; CABRAL, Diogo de Carvalho de. Beyond the Favelas: An analysis of intraurban ppoverty patterns in Brazil (op. cit.).

sobre os autores

Camila Carvalho é arquiteta e urbanista, mestre em Planejamento Urbano e Regional, doutoranda em Arquitetura e Urbanismo pela UFF e pesquisadora visitante na University College Dublin. Foi premiada em 2º lugar com o Prêmio Maurício de Almeida Abreu do Instituto Pereira Passos, em 2017, por sua dissertação Cidades dentro da cidade: a estrutura socioespacial de favelas cariocas no Período Lula (2003-2010).

Nuno André Patrício é arquiteto e urbanista, mestre em Planejamento Urbano e Regional e doutorando em Arquitetura e Urbanismo pela Faculdade de Arquitetura da Universidade do Porto e em Estudos Urbanos pelo ISCTE FCSH da Universidade Nova de Lisboa. Pesquisa e atua no campo das políticas urbanas e habitacionais e assessoria técnica, pelo direito à cidade.