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architexts ISSN 1809-6298


abstracts

português
Esse artigo aborda a gestão democrática da cidade de São Paulo na administração de Luiza Erundina (1989-1992). Apresenta como estudo de caso a proposta de descentralização que estabeleceu um novo conceito de subprefeituras para a cidade.

english
This article is about the democratic management of the city of São Paulo under Luiza Erundina's term in office (1989-1992). It presents as case study the proposal for decentralization that established a new concept of subprefectures for the city.

español
Este artículo aborda la gestión democrática de la ciudad de São Paolo bajo la administración de Luiza Erundina (1989-1992). Presenta como caso de estudio la propuesta de descentralización que estableció un nuevo concepto de subprefecturas para la ciudad.


how to quote

CORREIA, Pedro Henrique Herculano; KOURY, Ana Paula. O conceito das subprefeituras e a gestão democrática da cidade (1989-1992). Arquitextos, São Paulo, ano 22, n. 259.02, Vitruvius, dez. 2021 <https://vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/22.259/8336>.

A urbanização brasileira ocorreu de modo rápido e concentrado em grandes aglomerados. São Paulo é a maior metrópole urbana da América Latina com uma população estimada de 12.325.232 habitantes, onde 98% vivem em áreas urbanas, de acordo com o censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica ― IBGE. Para responder ao desafio da gestão de um território tão heterogêneo e intensamente urbanizado, a cidade foi dividida em regiões administrativas. Atualmente a cidade de São Paulo está dividida em 32 subprefeituras possuindo infraestrutura local com capacidade de atendimento, gestão e planejamento. As subprefeituras são a instância do poder público municipal que se encontra mais próxima dos cidadãos, e correspondem à escala da gestão local da cidade. Respondem diretamente à população em catástrofes e situações extremas como a que estamos enfrentando durante a pandemia de Covid-19. Mas, para além disso, as subprefeituras apresentam um potencial como espaço de participação da população no planejamento e gestão democrática do território.

Este artigo aborda o tema da gestão democrática das cidades durante o período da redemocratização. Buscou-se compreender os processos políticos de consolidação dos movimentos sociais e resgatar o debate sobre a proposta de descentralização administrativa. Para tanto, realizamos a revisão bibliográfica de textos que discutiam as temáticas dos movimentos sociais urbanos, do processo de redemocratização e da reforma administrativa proposta na gestão popular de Luiza Erundina (1989-1992), principalmente documentada em duas edições da revista Espaço & Debates publicadas no início da década de 1990 (1). Além disso, foi realizado um levantamento hemerográfico a fim de resgatar o registro histórico da redemocratização do Brasil e da crise urbana que afetou as cidades nesse período. Também foram consultados os marcos regulatórios da política urbana da cidade de São Paulo, a Lei Orgânica promulgada na Gestão Erundina, o documento São Paulo Crise e Mudança (2), uma publicação da Prefeitura Municipal de São Paulo que introduziu os conceitos do Plano Diretor elaborado em 1990, e a Lei 13.430 que estabelecia o Plano Diretor Estratégico de 2002, na Gestão Marta Suplicy (2000-2004). A partir desses levantamentos, foi possível observar a importância dos movimentos sociais reivindicatórios durante a redemocratização do país e seu papel para a ampliação da participação popular na gestão administrativa do executivo municipal.

Apresentamos como estudo de caso a proposta de descentralização administrativa realizada na gestão de Luiza Erundina na cidade de São Paulo (1989-1992) que estabeleceu um novo conceito de gestão local através das subprefeituras, procurando ampliar os canais de participação, transparência e responsividade da administração municipal.

O artigo divide-se em cinco partes. A primeira parte é a introdução. A segunda e terceira partes apresentam respectivamente o quadro de crise das grandes cidades brasileiras e a resposta das urnas nas eleições municipais na Região Metropolitana de São Paulo em 1988. Essa foi a primeira eleição na vigência da Constituição Democrática de 1988 e registrou a vitória dos partidos ligados às classes trabalhadoras na maioria das cidades. Isso permitiu que o debate em torno da questão urbana que esteve presente nos canais de participação popular abertos pela Assembleia Nacional Constituinte se traduzisse em experimentos de políticas públicas em gestões democráticas populares. Entre esses experimentos, destacamos a proposta da Reforma Administrativa durante a gestão de Luiza Erundina (1989-1992), analisada na quarta parte do artigo. Por fim, na quinta parte concluímos apresentando os diferentes sentidos da descentralização administrativa da cidade, desde a proposição da primeira subprefeitura de Santo Amaro, até o conceito das subprefeituras como elemento chave para a gestão democrática.

A redemocratização e a crise nas grandes cidades brasileiras

A virada da década em 1980 foi um marco divisor para a transição democrática brasileira. Enquanto o Governo de João Figueiredo (1979-1985) acenava para o fim do regime autoritário, o jornal Folha de S.Paulo realizou uma retrospectiva da década de 1970 e dos problemas da maior metrópole brasileira: a cidade de São Paulo. A retrospectiva foi publicada em 27 de janeiro de 1980 no caderno Folhetim, ainda durante a vigência do regime autoritário, na antessala da crise econômica e política que acompanhou a redemocratização brasileira. Nessa retrospectiva, diversas matérias registraram as condições de vida nas periferias da cidade.

“A vida pobre na cidade rica” (3) reuniu entrevistas com o sociólogo Vinicius Brant e com a geógrafa Rosa Ester Rossini. Os autores descreveram as condições de vida dos moradores da periferia de São Paulo e demonstraram como a pressão da alta do custo de vida foi a força material que, no início dos anos 1980, deflagrou uma série de movimentos reivindicatórios para a melhoria das condições de vida nessas localidades. Brant afirmava que “a organização do espaço reproduz as desigualdades de renda” (4) e explicava que o preço dos terrenos era responsável pela segregação espacial das classes sociais na cidade de São Paulo, levando as classes mais pobres a estabelecerem-se em localidades distantes do trabalho e das redes de serviços básicos oferecidas pelo Estado. Assim, o custo da terra e dos transportes incidia de modo intensivo na reprodução social dos trabalhadores urbanos tornando a questão urbana ainda mais sensível para a afirmação da democracia brasileira.

Rossini complementava observando que “além de gastar boa parte de sua renda com transporte, ter poucas horas de sono, sofrer com sobretrabalho, no fim de semana [o trabalhador] ainda era obrigado a construir a própria casa” (5). As condições do transporte (6) e a autoconstrução da moradia formariam os principais elementos da espoliação urbana, conceituada por Lúcio Kowarick (7) no ano anterior.

Os movimentos reivindicatórios dessa década deram expressão à luta pela reprodução social das classes trabalhadoras frente à espoliação urbana. A organização local de movimentos como grupos de amigos, de vizinhos (8) que, em meados da década de 1970, formariam movimentos como o Custo de Vida foi o primeiro passo em direção à organização local (9). O passo seguinte foi dado nos anos 1980, quando esses movimentos passaram a disputar espaços no legislativo (10). Os movimentos sociais urbanos locais deslocaram-se dos protestos de rua para a arena política, marcando uma mudança importante nas forças políticas do Brasil durante a sua redemocratização.

A Assembleia Nacional Constituinte ― ANC eleita em 1987 instituiu canais de participação popular que permitiram aos movimentos sociais ampliar seus espaços políticos. As propostas realizadas pela sociedade eram recolhidas e debatidas em audiências públicas dentro das subcomissões temáticas. Entre essas subcomissões, havia uma específica que tratava da questão urbana e dos transportes com o objetivo de responder ao quadro de crise das grandes cidades brasileiras. Os movimentos sociais reivindicatórios, que se organizaram entre os anos setenta e oitenta, articularam-se em uma frente política pela democracia: o Movimento Nacional da Reforma Urbana ― MNRU (11). Essa articulação teve o objetivo de fortalecer a luta popular por habitação, transporte e serviços de saúde e educação. As propostas do movimento foram apresentadas na 15ª audiência pública da Subcomissão da Questão Urbana e dos Transportes (12).

A proposta apresentada não trouxe inovações substantivas em relação aos instrumentos da política urbana que estavam em pauta desde 1983 através do Projeto de Lei 775 proposto pela Companhia Nacional de Desenvolvimento Urbano ― CNDU. Esse mesmo documento foi a base dos debates da Subcomissão e uma parte desses instrumentos foram incorporados ao texto constitucional de 1988 (13). Entretanto, a proposta do MNRU foi inovadora, pois pretendeu introduzir na Constituição democrática, em elaboração, o direito à cidade como parte das garantias individuais dos brasileiros, representando a agenda dos movimentos sociais urbanos.

A redemocratização aparece como oportunidade para a ampliação da participação da sociedade brasileira nas decisões políticas, principalmente em função da pressão realizada pelos movimentos sociais urbanos organizados e da ampla adesão desses movimentos aos canais institucionalizados pela ANC. As eleições municipais de 1988 também trouxeram uma renovação política importante ao nível do município nas Regiões Metropolitanas, como foi o caso da de São Paulo.

As eleições municipais de 1988: “a surpreendente força dos movimentos populares”

As eleições municipais do final da década de 1980 foram consideradas um marco na história política do Brasil. Dom Luciano Mendes de Almeida registrou o fato em uma coluna na Folha de S.Paulo intitulada “Lição das urnas” publicada no sábado logo após as eleições municipais ocorridas na terça feira. Em seu texto, D. Luciano afirmava que o resultado das eleições municipais de 1988, na maior metrópole da América Latina, ensinou que o voto é um importante instrumento de manifestação popular, pois, segundo ele, os candidatos que investiram em campanhas publicitárias dispendiosas perderam as eleições. Segundo D. Luciano, a vitória de Luiza Erundina mostrava “a surpreendente força dos movimentos populares e o mérito pessoal de quem sempre militou em bem dos humildes” (14).

A prefeita eleita formou-se em serviço social pela Universidade Federal da Paraíba em 1967. Iniciou sua trajetória política atuando ao lado do Partido Comunista e das Ligas Camponesas, opondo-se ao Regime Militar. Em 1971, mudou-se para São Paulo ingressando no mestrado em ciências sociais pela Fundação Escola de Sociologia e Política — Fesp. No mesmo ano, passou a exercer o cargo de assistente social na Prefeitura de São Paulo, conquistado por concurso. Na capital paulistana, Erundina atuou junto aos migrantes nordestinos que viviam na periferia da cidade, dessa forma aproximou-se do povo e também das lideranças sindicais da zona leste da cidade de São Paulo e da região do ABCD. Nos anos oitenta, foi uma das fundadoras do Partido dos Trabalhadores — PT e, em 1982, ainda no período autoritário, foi eleita vereadora da cidade, exercendo seu mandato entre 1983 e 1986 (15). Sua vitória na disputa pela prefeitura de São Paulo em 1988 pode ser considerada o resultado de sua proximidade aos movimentos populares urbanos das periferias da cidade.

Até duas semanas antes do dia da votação, as pesquisas eleitorais demonstravam ampla vantagem dos candidatos Paulo Maluf — PDS, que desde o primeiro até o penúltimo dia de campanha liderava as pesquisas, e de João Leiva — PMDB, ambos beneficiados por uma estrutura partidária que permitiu o acesso a campanhas publicitárias profissionais. Porém, foi Luiza Erundina que se elegeu, conquistando 37% dos votos válidos. A surpresa da eleição de uma candidata abertamente de esquerda, na maior cidade da América Latina, foi noticiada em todo o mundo (16).

Não apenas em São Paulo, mas em outras cidades da região metropolitana, os movimentos sociais organizados tiveram um papel fundamental para a mudança das lideranças políticas nas eleições de 1988. O mapa de relação dos prefeitos eleitos por partido na Região Metropolitana de São Paulo em 1988 apresenta a relação dos prefeitos por partido político eleitos na Região Metropolitana de São Paulo — RMSP. A capital paulista e seu entorno direto elegeram os candidatos que haviam atuado na oposição ao regime autoritário, com destaque para São Paulo e para a região do ABCD. Os movimentos sociais e sindicais nesses municípios elegeram os candidatos do PT e do Partido Trabalhista Brasileiro — PTB em onze dos trinta e nove municípios da RMSP. Partidos ligados ao antigo partido da situação PFL e PDS foram eleitos em dez municípios da RMSP. Os partidos ligados ao antigo partido da oposição, o PMDB e o PSDB, foram vitoriosos em oito municípios da RMSP. Uma vitória importante e relevante dos partidos dos trabalhadores e trabalhistas na RMSP.

Relação dos prefeitos eleitos por partido na Região Metropolitana de São Paulo em 1988
Elaborado pelos autores com base em informações do TER SP

Essa mudança administrativa na região metropolitana de São Paulo abriu o caminho para um conjunto de políticas públicas bem-sucedidas a nível municipal, e garantiram uma certa continuidade administrativa na região até as eleições de 2016. Como pode se observar na tabela das Gestões Municipais Eleitas em São Paulo e na Região do ABCD desde 1983, na região do ABCD, as administrações populares eleitas em 1988 tiveram continuidade permitindo que o PT, o PTB e o Partido Socialista Brasileiro (PSB) mantivessem o predomínio nas eleições municipais até as eleições de 2012/2016.

Tabela das Gestões Municipais Eleitas em São Paulo e na Região do ABCD desde 1983
Elaborado pelos autores com base em informações do TER SP

O resultado dessas eleições municipais na RMSP possibilitou a construção de um novo modelo de gestão da região metropolitana. Por meio da participação social nas instâncias de decisão, buscou-se incorporar nas políticas urbanas conceitos de justiça social. Esse cenário alterou as relações entre a sociedade civil e a gestão municipal na região metropolitana de São Paulo (17).

Ao assumirem, os novos prefeitos eleitos depararam-se com dívidas deixadas pelos governos anteriores e quadros de funcionários superdimensionados, que atendiam à lógica do clientelismo. Essas condições somadas à crise econômica do país dificultavam a gestão democrática popular anunciada nas suas propostas de governo. Ainda assim, eles conseguiram implementar políticas sociais inovadoras e, principalmente, contribuindo para criar uma agenda municipal no novo pacto federativo sob a democracia brasileira (18). Dentre esses avanços, podemos destacar a reforma administrativa e a gestão democrática da cidade de São Paulo realizados pela prefeita Luiza Erundina (1989-1992).

Reforma Administrativa e Gestão Democrática da Cidade (1989-1992)

A prefeita recém-eleita buscou atender às demandas da cidade, ouvindo a população. Para realizar seu governo popular, uma das questões estratégicas era a reforma administrativa. Logo no início de sua gestão, Erundina criou a Secretaria Especial da Reforma Administrativa — Sera. Por meio de um processo participativo, a Sera debateu uma proposta por cerca de dois anos. Essa proposta foi mais do que uma reorganização administrativa da cidade, mas pretendeu alterar o peso político dos movimentos sociais urbanos na gestão democrática das cidades através da descentralização administrativa. A Sera realizou um diagnóstico e verificou que a administração municipal era composta por um “labirinto inter-organizacional”, baseado no modelo vertical de gestão que era centralizado na autoridade do Prefeito e no planejamento das Secretarias. Esse labirinto organizacional afastava o cidadão da administração municipal, dificultava o exercício da função administrativa pelo gestor municipal, prejudicando a transparência da gestão e o estabelecimento de responsabilidades dentro do sistema municipal. O modelo centralizado também impedia a ação conjunta, intersetorial, para o atendimento das demandas complexas apresentadas pela população nas várias localidades, principalmente aquelas localizadas nas periferias com maior necessidade de investimentos e ações combinadas. Todos esses fatores dificultavam a gestão da cidade para atender as áreas mais carentes e a população.

A reforma administrativa proposta pela Sera baseava-se em três princípios: democratização do poder; modernização da estrutura administrativa e valorização do servidor público. Esses princípios tinham como objetivo inserir o controle social na gestão pública. A matriz administrativa baseava-se nas secretarias e subprefeituras. Ambas seriam ocupadas por servidores nomeados pela Prefeita e estariam igualmente submetidas a ela, portanto não havia uma relação hierárquica entre elas. As secretarias respondiam à instância central e as subprefeituras respondiam à instância local da administração e, por estarem em contato direto com o território e com a população, permitiriam uma maior aproximação entre a gestão pública e a sociedade civil (19).

As subprefeituras foram o meio proposto pela reforma administrativa para a democratização da gestão, estabelecendo autonomia financeira e poder de decisão no planejamento e gestão local da cidade de São Paulo. As subprefeituras já haviam sido introduzidas na Lei Orgânica Municipal de 4 de abril de 1990 (20).

Além da “criação, estruturação e atribuição das secretarias e subprefeituras”, a Lei Orgânica Municipal também determinou a criação e atribuição do Conselhos de Representantes e dos Conselhos Municipais de Educação, Saúde e Assistência Social (21). Foram criados Conselhos de Representantes para cada uma das “áreas administrativas da cidade” o que possibilitou não só uma maior participação da sociedade civil no planejamento municipal, mas também a fiscalização da implantação das políticas públicas, assegurando a transparência da gestão. Ao estabelecer os conselhos como fundamentais na gestão da cidade, procurou-se incentivar o exercício da cidadania e construir uma cultura de gestão participativa para efetivar os direitos políticos democráticos que haviam sido afirmados com a Nova República (22).

A reforma administrativa proposta buscava também uma reorganização das secretarias municipais, fundindo aquelas que tinham áreas em comum e formando um conjunto de apenas cinco secretarias, que seriam responsáveis por formular políticas públicas para a cidade como um todo. Esse formato buscou desmontar o “labirinto inter-organizacional” e garantir que as subprefeituras, junto com os conselhos, elaborassem o planejamento da cidade de forma integrada e descentralizada, que tivessem capacidade de decisão, implementação e fiscalização dos planos elaborados.

A reforma definiu mecanismos que garantiriam a relação multisetorial entre as secretarias e incluiu dois elementos estratégicos: a informatização da gestão municipal e a ampliação e capacitação dos recursos humanos da administração municipal. A informatização da gestão municipal daria suporte à criação de um sistema unificado de informação municipal, elemento fundamental para o planejamento integrado da cidade. A ampliação e capacitação dos recursos humanos que ocupariam os novos espaços administrativos criados com a reforma. Fazia parte desse plano a instituição das carreiras de arquitetos e engenheiros na Prefeitura.

A proposta da reforma administrativa foi apresentada como tema de debate no número 30 da revista Espaço & Debates. A seção reuniu dois textos institucionais e dois textos de opinião. Os institucionais foram a íntegra da proposta intitulada “Proposta de um novo modelo de estrutura governamental da PMSP” (23) e “Informatização da Prefeitura de São Paulo” (24). Os textos de opinião foram assinados por Luisa Battaglia (25) e Pedro Jacobi (26).

Battaglia fazia parte da gestão na Secretaria de Planejamento e assinou um artigo que procurava alertar aos problemas que ela intitula “questões de fundo”. A primeira delas apontava que o “labirinto interorganizacional” responde a um conjunto de interesses. Esses interesses, se não fossem confrontados politicamente, tenderiam a se reproduzir independente das reformas propostas. A segunda questão apontada por Battaglia era que “o poder descentralizado não significa poder dos mais fracos e destituídos, mas sim aos setores mais articulados da sociedade, com o sério risco de reforçar apenas a segregação e a defesa de interesses corporativos” (27). Battaglia acreditava que a informatização da Prefeitura poderia ser uma ação política para enfrentar as “questões de fundo” apontadas por ela. Por último, dizia ser necessário enfrentar uma discussão sobre a relação das subprefeituras com a Prefeitura da cidade de São Paulo e com os demais municípios da Região Metropolitana para que o resultado da descentralização não fosse a fragmentação política de “uma aglomeração urbana de 18 milhões de habitantes”.

Todas essas questões apresentadas por Battaglia ainda correspondem a importantes desafios da gestão municipal. Jacobi, ao contrário de Battaglia, enfatizava a inovação presente no projeto de descentralização administrativa como estratégia de “recuperação da racionalidade da decisão local”. Ao apontar a relevância do projeto no plano político administrativo, Jacobi incluiu o plano cultural. Para ele, era imprescindível esclarecer os níveis de descentralização política e administrativa e de participação popular que se pretendia alcançar com o projeto, e os meios para alcançá-los. A dificuldade da descentralização mostra que, de fato, havia uma inovação na proposta capaz de alterar a lógica do sistema de decisões da gestão municipal.

Além da Reforma Administrativa, a elaboração de um novo Plano Diretor para a cidade de São Paulo foi parte do mesmo projeto de ampliação do direito à cidade. A proposta de adotar um coeficiente único de aproveitamento para toda a cidade de São Paulo visava contribuir para a diminuição da desigualdade espacial e um melhor aproveitamento do território, promovendo a função social da propriedade, estabelecida na Constituição Federal (28). Além disso, buscou-se estabelecer parâmetros construtivos que pudessem promover uma melhoria na qualidade de vida e habitabilidade da população. O plano diretor já buscava elaborar diretrizes para a cidade de São Paulo na virada para o século 21, investigando os novos modelos de trabalho e a relação com o espaço.

O orçamento participativo é um instrumento de planejamento presente na Constituição Federal de 1988 e regulado pelo Estatuto da Cidade (29), ele possibilita que a população possa participar nas tomadas de decisões de uma parte da verba pública. Esse instrumento também possibilita a ampliação dos espaços de participação popular na gestão administrativa e de expressar suas necessidades, possuindo assim um caráter pedagógico e inclusivo. Outra característica do orçamento participativo é a eficiência dos investimentos dos recursos públicos atendendo de maneira direta as demandas populares, reduzindo a dependência do legislativo e as relações clientelistas que eram estabelecidas (30). Dessa forma, a gestão de Luiza Erundina (1989-1990) buscou aplicar esse instrumento nas instâncias territoriais de planejamento, na figura da subprefeitura, contribuindo para a construção de uma gestão democrática.

A gestão de Luiza Erundina (1989-1992) também se destacou por implementar políticas inovadoras que ampliaram o atendimento às populações carentes da cidade de São Paulo. Destaca-se o Centro de Desenvolvimento de Equipamentos Comunitários ― Cedec que ampliou a oferta de escolas e creches na periferia, idealizado e implementado pela arquiteta Mayumi Souza Lima (31), e a política municipal de habitação da gestão de Ermínia Maricato que abriu espaço para que Nabil Bonduki (32), na direção de habitação, realizasse um conjunto inovador de experiências habitacionais na cidade de São Paulo.

No entanto, a proposta de descentralização administrativa, assim como o Plano Diretor proposto pela gestão da prefeita, não foram aprovados pela Câmara Municipal, e a tendência à democratização e aproximação da população com a gestão pública foi descontinuada pelas gestões que se seguiram (Maluf, 1993-1996 e Pitta, 1997-2000). Porém, essas propostas serviram de base para a gestão da prefeita Marta Suplicy (2001-2004), que aprovou o primeiro Plano Diretor Participativo em São Paulo e deu andamento à reforma administrativa, implementando as subprefeituras com a estrutura organizacional que existe hoje.

Sentidos da descentralização administrativa da cidade de São Paulo

O termo subprefeitura apareceu pela primeira vez no decreto 6.983 de 22 de fevereiro de 1935, quando o Santo Amaro, foi incorporado pelo município de São Paulo e passaria a constituir uma subprefeitura subordinada à capital. As Administrações Regionais ― ARs foram a primeira forma de descentralização administrativa, estabelecidas pelo decreto n. 6.236 de 13 de outubro de 1965. Esse decreto foi instituído pelo prefeito José Vicente de Faria Lima no período autoritário. As ARs foram criadas para dinamizar os serviços de rotina e as obras de interesse local. As primeiras ARs criadas foram: Sé; Vila Mariana; Pinheiros; Lapa; Santana; Penha e Mooca. No ano seguinte foram acrescidas: Itaquera, São Miguel, Ermelino Matarazzo e Guaianazes; Pirituba-Perus; Ipiranga e Freguesia do Ó-Casa Verde. A instituição dessas novas administrações permitiu a expansão desse modelo de fornecimento de serviços para a periferia da cidade. A estrutura das ARs era composta por subdivisões de manutenção do espaço público e de fiscalização de obras e supervisão dos equipamentos de educação, saúde e cultura.

Ainda que as subprefeituras tenham sido implantadas durante a gestão de Marta Suplicy (2001-2004), o modelo difere do proposto na gestão de Luiza Erundina (1989-1992). A proposta original dava grande autonomia às subprefeituras, enquanto no modelo implantado elas deveriam ser supervisionadas pela Secretaria Municipal de Planejamento Urbano ― Sempla(33). Segundo Grin, esse foi um dos “descaminhos” na implantação das subprefeituras, pois ainda mantinha a estrutura vertical da administração municipal por meio da relação hierárquica entre subprefeituras e secretarias.

A eleição de Erundina na maior cidade da América Latina evidenciou a potência política dos movimentos sociais. Quando ela assumiu a gestão municipal, eles apresentavam diversas demandas de caráter reivindicatório, como serviços básicos, mas também demandas políticas. Porém, a estrutura administrativa limitava a capacidade de atendimento às demandas populares.

Para possibilitar que a Prefeitura Municipal de São Paulo atendesse às demandas da população, tanto por serviços, quanto pelo exercício da cidadania, foi realizada a proposta de reforma administrativa que tinha um caráter descentralizador da estrutura administrativa municipal. As Subprefeituras substituiriam o modelo das ARs, apresentando independência fiscal e de planejamento, sem relação hierárquica com as secretarias e respondendo diretamente ao executivo municipal. Dessa forma, as subprefeituras associadas com os Conselhos Populares teriam a possibilidade de realizar um planejamento local mais aderente às demandas da população e permitindo o exercício mais efetivo da cidadania.

As subprefeituras foram o meio proposto pela reforma administrativa para a democratização da gestão, estabelecendo autonomia financeira e poder de decisão no planejamento e gestão local da cidade de São Paulo. Foram estratégicas no projeto de gestão democrática no final da década de oitenta. Apesar da Reforma Administrativa não ter sido implementada na gestão de Luiza Erundina, as subprefeituras foram implantadas e capacitadas no governo de Marta Suplicy (2001-2004), mas perderam parte de suas atribuições na gestão de Fernando Haddad (2013-2016) como por exemplo sua autonomia fiscal.

As subprefeituras, em função de sua escala de aproximação com o território, apresentam um potencial para a constituição de uma política compatível com as demandas sociais. Esse potencial também se aplica para a resolução das crises humanitária e ambiental que afetam os setores mais vulneráveis da cidade atualmente, possibilitando aprofundar a experiência da gestão democrática da cidade de São Paulo.

notas

1
Espaço & Debates, São Paulo, n. 24, 1988; Espaço & Debates, São Paulo, n. 30, 1990.

2
ROLNIK, Raquel; KOWARICK, Lúcio; SOMEKH, Nadia et al. São Paulo: crise e mudanca. [S.l: s.n.], 1990.

3
A vida pobre na cidade rica. Folha de S.Paulo, Folhetim, São Paulo, 27 jan. 1980, p. 6-7 <https://bit.ly/3Gnifbn>.

4
Idem, ibidem.

5
Idem, ibidem.

6
O vale transporte é instituído por lei apenas em 1985. Lei n. 7.418, de 16 de dezembro de 1985.

7
KOWARICK, Lúcio. A espoliação urbana. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1979.

8
A vida pobre na cidade rica (op. cit.).

9
MONTEIRO, Thiago Nunes. Como pode um povo vivo viver nesta carestia: o movimento do custo de vida em São Paulo (1973-1982). São Paulo, Humanitas, 2017.

10
SADER, Emir Simão. A Transição no Brasil: da Ditadura à Democracia? São Paulo, Atual, 1991.

11
BONDUKI, Nabil G. Dos movimentos sociais e da luta pela reforma urbana na Constituinte ao Estatuto da Cidade (1981-2001). In BONDUKI, Nabil (org.). A luta pela reforma urbana no Brasil. São Paulo, Instituto Casa da Cidade, 2018.

12
Koury, Ana Paula; Oliveira, Bruno Santana de. A democracia e a questão urbana na constituinte brasileira (1987-1988). Urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, v. 13, Curitiba, 2021 <https://bit.ly/3rJLzVg>.

13
BASSUL, José Roberto. Reforma urbana e estatuto da cidade. Eure, v. 28, n. 84, Santiago, set. 2002, p. 133-144; GRAZIA, Grazia de. Estatuto da Cidade: uma longa história com vitórias e derrotas. In OZORIO, Letícia Marques (org.). Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras. Porto Alegre, Sérgio Fabris Editor, 2002; BONDUKI, Nabil G. Op. cit.

14
ALMEIDA, Luciano Mendes de. Lição nas Urnas. Folha de S. Paulo, Opinião, São Paulo, 19 nov. 1988 <https://bit.ly/3xYvvQA>.

15
VAINSENCHER, Semira Adler. Luiza Erundina. Pesquisa Escolar Online. Fundação Joaquim Nabuco, Recife, 1988.

16
Governo promete medidas antiinflação. Folha de S.Paulo, Caderno Opinião, São Paulo, 16 dez. 1988 <https://bit.ly/3ovlA21>.

17
SILVA, Ana Amélia da. A luta pelos direitos urbanos: novas representações de cidade e cidadania. Revista Espaço e Debates, n. 30, São Paulo, 1990, p. 28-41.

18
BAVA, Silvio Caccia. Dilemas da gestão municipal democrática. São Paulo, Instituto Pólis, 2000 <https://bit.ly/3DnzfMI>.

19
SÃO PAULO. Lei Orgânica do Município de São Paulo, de 4 de abril de 1990. Tem como objetivo organizar o exercício do poder e fortalecer as instituições democráticas e os direitos da pessoa humana. São Paulo, 2018, p. 71-81.

20
SÃO PAULO. Op cit.

21
Idem, ibidem, seção 6, artigo 38: 3: XI.

22
SILVA, Ana Amélia da. Op cit.

23
Sera/PMSP. Reforma Administrativa em São Paulo. Espaço & Debates, v. X, n. 30, São Paulo, 1990, p. 71-81.

24
CROCHIK, Sergio. Informatização da Prefeitura de São Paulo. Espaço & Debates, v. X, n. 30, São Paulo, 1990, p. 82-86.

25
BATTAGLIA, Luiza. Reforma Administrativa da Prefeitura do Município de São Paulo: algumas questões de fundo. Espaço & Debates, v. X, n. 30, São Paulo, 1990, p. 87-88.

26
JACOBI, Pedro. Descentralização da gestão municipal: a inovação em debate. Espaço & Debates, v. X, n. 30, São Paulo, 1990, p. 89-90.

27
BATTAGLIA, Luiza. Op. cit., p. 87.

28
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, artigo 5º, inciso XXIII.

29
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, artigo 29, inciso XII. e BRASIL, Lei n. 10.257 de 2001; artigo. 44.

30
GOULART, Jefferson O. Orçamento Participativo e Gestão Democrática no Poder Local. In Lua Nova, n. 69, São Paulo, 2006, p. 49-78.

31
BUITONI, Cassia Schroeder. Mayumi Watanabe Souza Lima: a construção do espaço para a educação. Dissertação de mestrado. São Paulo, FAU USP, 2009.

32
BONDUKI, Nabil G. Arquitetura & Habitação Social em São Paulo (1989-1992). São Paulo, Fundação Bienal de São Paulo/Universidade de São Paulo, 1993.

33
SÃO PAULO. Lei Ordinária n. 13.430, de 13 de setembro de 2002. Aprova o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo. Diário Oficial da Cidade, ano 47, n. 175, São Paulo, SP, 14 set. 2002, p. 1-72.

sobre os autores

Pedro Henrique Herculano Correia possui graduação em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade São Judas (2019) e é mestrando em Arquitetura e Urbanismo na Universidade São Judas. Atua na linha de pesquisa da Gestão do Espaço Urbano onde participa do projeto de extensão Lab Itaim Paulista. Cofundador e Secretário Geral da cooperativa de arquitetura e urbanismo Arqcoop+.

Ana Paula Koury é Arquiteta e Urbanista, professora doutora da pós-graduação em arquitetura e urbanismo e do mestrado em engenharia civil da Universidade São Judas, professora de graduação em arquitetura e urbanismo na Universidade São Judas e na Universidade Presbiteriana Mackenzie. Organizadora do livro Arquitetura Moderna Brasileira: Uma crise em desenvolvimento (São Paulo, Edusp, 2019).

preâmbulo

O presente artigo faz parte de Preâmbulo, chamada aberta proposta pelo IABsp e portal Vitruvius como ação para alavancar a discussão em torno da 13ª edição da Bienal Internacional de Arquitetura de São Paulo, prevista para 2022. As colaborações para as revistas Arquitextos, Entrevista, Minha Cidade, Arquiteturismo, Resenhas Online e para a seção Rabiscos devem abordar o tema geral da bienal – a “Reconstrução” – e seus cinco eixos temáticos: democracia, corpos, memória, informação e ecologia. O conjunto de colaborações formará a Biblioteca Preâmbulo, a ser disponibilizada no portal Vitruvius. A equipe responsável pelo Preâmbulo é formada por Sabrina Fontenelle, Mariana Wilderom, Danilo Hideki e Karina Silva (IABsp); Abilio Guerra, Jennifer Cabral e Rafael Migliatti (portal Vitruvius).

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