Recortar o espaço, ordenar e definir seus contornos — exercício contextual e intencional

O espaço urbano, como objeto de intervenção antrópica, tem como forma de transformação projetos e planos regulamentados por normas, e mediado por representações mutáveis diante de distintos contextos, circunstâncias e concepções do que é propriamente urbano, rural ou rur-urbano.

Múltiplos recortes espaciais intencionais admitem denominações e mediações que expressam diferentes escolhas de planejamento. A cidade de Medellín inova ao optar por várias dimensões — e não somente a econômica, visando ir além da expansão urbana, e procurando equilibrar e harmonizar redes produtivas e de consumo com outros elementos, de natureza eco-ambiental e sociocultural, em seu planejamento.

Tais escolhas são processuais e seletivas, e levam a pensar que as fronteiras e limites do espaço não são neutros, pois resultam de decisões em meio aos conflitos, tensões e complexas necessidades sociais, submetidas ao filtro tecnocrático em que são produzidas. A formulação destas representações, como resultado de instâncias gestoras e normativas, reflete posições, visões e ideologias diversas.

Fronteiras e suas mediações envolvem relações espaço-temporais (1), ao exprimir o conjunto de forças sociais atuantes em sua produção, sujeitas a uma continuada redefinição do que é originariamente o contínuo (2). Deste diálogo resultam bordas e delimitações propostas por ações técnicas e políticas, que revisam escalas — cidade, região, ou cidade-região, e seus meios de representação. Espaços objeto de planejamento e norma impõem, conforme suas escalas, uma alternância de âmbito às gestões do território, ao se adotar ora o município como foco de atuação, ora a região metropolitana, transbordando limites administrativos, podendo incluir (ou não) uma visão ecológica, sustentável e multifatorial (3).

A condição não neutra do espaço é um dos temas caros à geografia crítica, ao integrar sociedade e espaço, e ao defini-lo como formação socioespacial (4), um espaço-tempo de relação entre fixos e fluxos (5). O espaço neutro e isotrópico dá então lugar ao território, compreendido como “um espaço definido e delimitado por, e a partir de, relações de poder” (6).

A questão regional e a gestão do território, sob essa perspectiva crítica, são objeto de transformações técnicas e políticas, e resultam dos processos produtivos próprios às transformações da estrutura espacial. O debate sobre a região, sob essa perspectiva, abandona uma visão inflexível e dogmática para se guiar a partir de uma multiplicidade possível de arranjos associativos (7), múltiplos recortes do espaço contínuo, transformando-o em espaço social e político e eco-ambiental, determinando-lhe novas fronteiras — um território.

A noção de região está condicionada à evolução de seu significado, desde a regere romana, que a definiu como regra — espaço submetido a normas gerais de administração do Império Romano (8), em oposição ao spatium, interpretado como contínuo, ou intervalo em que estão dispostos os corpos, numa sequência ou ordem. O debate sobre a região se liga ao papel centralizador do Estado-Nação, ou ao abrandamento destes laços, e à necessidade de interpretar os territórios em sua condição específica, dando ao que é singular uma atribuição precisa.

O que é propriamente regional tem muitas acepções; talvez a mais intuitiva seja marcada pela localização e extensão; outra o identifica com a de unidade administrativa, estabelecendo uma cadeia hierárquica de recortes para fins de controle do território. Para a Geografia, região se vincula a um domínio (9) —espaço discernível ocupado por uma espécie, um bioma, ou ligado a um conjunto de atributos, singularizando-se ao depender do viés técnico e político, incluindo a abordagem eco-ambiental.

A evolução do planejamento regional com fundamento ecológico e ambiental em Medellín, Colômbia, exemplifica o repensar do território a partir desse olhar da regionalização entendendo-a como definição de um recorte complexo, envolvendo natureza e ação antrópica em um país da América Latina, como fundamento para arranjos territoriais que têm por base a estrutura hidrológica e verde, ou seja, uma condição sistêmica. Os aspectos ambientais e naturais se colocam na ordem do dia, e o planejamento integrado reúne as forças intervenientes na definição dos limites das unidades ou porções articuladas por planos flexíveis e projetos urbanos estratégicos.

A abordagem do desenvolvimento urbano e regional a partir de redes, compreendidas como arranjos territoriais e estratégias associativas definidas em função de interesses comuns e elementos ambientais unificadores, como as bacias hidrográficas e áreas verdes, é uma perspectiva que concebe o planejamento de modo sinérgico e cooperativo, e de longa duração (10). Com o propósito de alcançar um desenvolvimento equilibrado e com segurança institucional, o conceito de coesão social e econômica se articula ao de preservação ecológica e ambiental, à manutenção de biomas e dos objetos técnicos tais como cidades e metrópoles, considerando o desenvolvimento sustentável sem omitir a competitividade e singularidade dos lugares, em torno de uma estratégia integrada de políticas compartilhadas por diferentes níveis político-administrativos.

Os países da América Latina, incluindo a Colômbia, são alvo da circulação do ideário urbanístico, de planejamento e ordenamento do território pautado pelo conceito de redes, com base no conhecimento técnico-político produzido no continente europeu sobre a temática. Definindo a política territorial como domínio urbano-regional, e expressão de oportunidades laborais e de oferta de negócios, serviços, infraestrutura física e digital e equipamentos, a visão europeia menciona como um pressuposto fundamental unificador a preservação e o desenvolvimento do entorno natural. A política conhecida como Perspectiva do Desenvolvimento Espacial Europeu — PDEE surgida na década de 1990 deu oportunidade ao debate e à visão de planejamento em sistema, e apresentou princípios da transformação do território e seus possíveis recortes (11).

Neste sistema reticular, planos e projetos são compreendidos como instrumentos processuais e integrados, articulando os fatores político, técnico, econômico, social e ecológico-ambiental, o que vem se tornando mote da produção do espaço urbano e regional na Colômbia, com a visão de que o desenvolvimento não diz respeito apenas ao território físico, mas incorpora bens e valores tangíveis e intangíveis, e conforma uma ação ampla para enfrentar processos competitivos e de inovação (12). Esta visão pode ser encontrada hoje nos recentes documentos, no Plano Estratégico e planos integrados, demonstrando um esforço de aplicação e refinamento processual do planejamento integrado em Medellín.

Uma rede de múltiplas centralidades poderia então garantir a operação para conectar centros urbanos ao seu entorno regional e natural, prevendo uma política de contenção do crescimento ilimitado do extenso urbano. O estabelecimento de uma estrutura reticular que se integra ao seu entorno natural embora possa contribuir para a atração de negócios e investimentos, com uma deliberada ação de ordenamento, o faz incluindo nessas novas fronteiras a herança do ambiente natural e cultural (13).

A visão expansionista da cidade, cara ao século 20 e que sustentava o crescimento urbano como máxima incontestável vem então sendo revista — outra matriz, biofísica, holística e sistêmica assume redefinir de maneira continuada os limites do que é regional, determinando onde e como cidades e metrópoles podem (ou não) crescer, e como é possível impor estratégias de contenção do crescimento expansivo (14). Autores como Luis Carlos A. Patiño (15) ponderam que a cidade moderna não foi sustentável ecológica e ambientalmente, e sequer a metrópole contemporânea o é, pois a sustentabilidade depende também da extensão territorial e das redes de atividades e fluxos no território. Limites urbanos devem ser repensados e planejados encadeando-se a múltiplas escalas, justificando o espaço urbano e regional como um novo recorte, capaz de prover as cidades de recursos e orientar investimentos com visão integral.

Lepetit, ao introduzir a obra de Philippe Boudon, e ao se posicionar sobre o significado das escalas, lembra: “l’échelle est utilisée pour désigner une découpage de la réalité; l’échelle désigne uma intention délibérer de visage d’un objet ; elle indique le champ de référence à partir duquel est visé l’objet. L’échelle en soi n’existe pas, mais existe les échelles, qui ont chacune leur pertinence (16). O discurso então se transforma: de uma visão do urbano alimentada pelo progresso inesgotável e da cidade expansiva com recursos inesgotáveis, passa-se a uma nova agenda — da regulação sustentável e equilíbrio com o meio ambiente.

A cidade latino-americana, território econômico-social e ecológico-ambiental — Medellín, Colômbia

A experiência contemporânea das metrópoles latino-americanas evidencia graves desequilíbrios demográficos e de ocupação do território, aprofundados por uma expansão urbana questionável, do ponto de vista da sustentabilidade e preservação ambiental, vendo formarem-se amplas áreas periféricas e vulneráveis. Este quadro resulta no agravamento de problemas sociais e ambientais, ao produzir uma cidade espraiada, fragmentada e frágil, decorrente da urbanização. Ao mesmo tempo em que se agravam esses problemas, a produção de oportunidades econômicas se faz premente em territórios urbanos e desiguais, e a questão do desenvolvimento urge respostas colaborativas em escala metropolitana e regional, para uma adequada gestão.

A urbanização acelerada e ocupação das franjas urbanas por assentamentos precários levaram Medellín a adotar estratégias e planos para controlar essa expansão, na condição de capital primaz da província de Antióquia e reunindo os municípios do entorno (17). Para o ordenamento da Região Metropolitana de Medellín, no Vale de Aburrá (que corresponde à bacia natural do Rio Medellín, um dos territórios mais populosos da Colômbia), (18) sob esta perspectiva sistêmica vem sendo construída a integração de diferentes escalas e níveis de gestão com o objetivo de alcançar a sustentabilidade.

Esse planejamento visa à coordenação de planos e projetos urbanos para alcançar a melhoria da imagem da região e do país em termos de aplicação racional e distribuição de recursos (19), bens e serviços, e controle dos impactos negativos da urbanização. Ao avaliar oportunidades e níveis de consumo dos recursos regionais e urbanos, e calculando sua oferta e cargas de impacto resultantes das atividades socioeconômicas (pegada ecológica), busca-se uma saída regional para os processos de degradação ambiental e urbana.

A política e a gestão ambientais no vale de Aburrá se pautam por objetivos de integração que excedem limites político-administrativos, e assumem o sistema hídrico e verde como base, rompendo com alianças e consórcios que reproduzam tão somente fronteiras institucionais. Recortes fundamentados pelo sistema hídrico e verde, e conduzidos em sistema vêm sendo propostos, e necessitam de controle ambiental em escala regional e de instrumentos de gestão capazes de promover, de modo vinculado ao ecossistema, transformações em escala urbana e metropolitana mediadas por planos e projetos urbanos.

Tal gestão, ao mesmo tempo urbano-regional e ambiental vem solicitando a articulação de camadas e níveis diversos que representam distintos conteúdos socioeconômicos, culturais e históricos do território, e seu complexo teor urge participação social para alcançar a sustentabilidade e preservar a continuidade de planos e projetos em suas diversas etapas.

Para alcançar tais objetivos e uma melhor distribuição de recursos e oportunidades, a legislação colombiana elaborou critérios de associatividade territorial, tendo por base boas práticas internacionais (20), a fim de aportar elementos conceituais para que as diversas entidades territoriais possam decidir pelo esquema associativo mais adequado às suas necessidades e interesses. O vínculo entre flexibilidade de esquemas associativos e planejamento ambiental e ecológico reside no amparo normativo que vem sendo construído e nos desafios para sua aplicação, e nos critérios de conservação da biodiversidade, equidade e responsabilidade territorial, interesse inter-jurisdicional e política de desenvolvimento e planejamento estratégicos voltados à sustentabilidade (21).

O Estado colombiano possibilita a associação entre entidades territoriais para alianças estratégicas livres e voluntárias, a fim de promover o desenvolvimento sustentável de cidades, regiões e comunidades. Políticas e métodos de gestão regional e sub-regional não se limitam a agregar essas entidades, mas contemplam alternativas flexíveis, entre as quais as associações de municípios, de departamentos e regiões metropolitanas.

Conforme o Plano Nacional de Desenvolvimento 2018-2022 (22) a Colômbia é um país geograficamente heterogêneo, com desequilíbrios entre regiões, apresentando condições culturais e sociais conflitantes. Essa complexidade justifica o ordenamento do território com abordagem regional para aplicação da política nacional regulamentada pelas Leis 1.450 e 1.545 de 2011 (23). A abordagem regional encontra eco na Lei Orgânica de Ordenamento do Território — LOOT (24), que confere às entidades territoriais amplo leque de possibilidades para estabelecer esquemas associativos e formação de alianças estratégicas.

A associação de entidades territoriais se tornou então um método para desenvolver um determinado espaço geográfico, ao territorializar estratégias conjuntas de desenvolvimento levando em conta a preexistência de espaços naturais, como paisagens, bacias hidrográficas, áreas ambientalmente protegidas, zonas marinhas costeiras, áreas de conurbação, e eixos ou corredores ecológicos, cuja sinergia ultrapassa os recortes de fundo político-administrativo. Para a formação desses esquemas associativos é necessário que as entidades interessadas elaborem um plano estratégico com objetivos, metas, indicadores e plano de captação e distribuição de recursos, para garantir sustentabilidade e resultados.

Tal arcabouço normativo e operacional embasa a abordagem associativa regional e de cooperação, e fortalece o quadro institucional para implementar políticas regionais justificadas pelo enfrentamento de processos predatórios urbanos e ambientais gerados pela conurbação ou aglomerações urbanas que resultam de processos metropolitanos. É importante destacar que o Sistema Nacional de Áreas Protegidas se articula aos subsistemas regionais e juntos desenvolvem o planejamento ambiental nessa escala, incluindo a conectividade ecológica e social por meio de acordos entre entidades administrativas e projetos propostos por instâncias políticas e técnicas, igualmente regionais.

O diferencial de Medellín é ter posto em andamento a gestão da Região Metropolitana a partir de estruturas naturais, — os sistemas de águas e verde, potencializando o planejamento da bacia hidrográfica do Vale de Aburrá, o qual além das águas inclui as reservas florestais e um conjunto de parques lineares, reunindo a esta camada ambiental projetos de mobilidade, recreação, espaço público e uso do solo. Um corpo técnico para a Região Metropolitana elabora projetos sob a coordenação dos prefeitos de cada um dos municípios que a integram, sob a liderança do prefeito de Medellín (25).

A Região Metropolitana do Vale de Aburrá exemplifica a adoção de limites específicos para o planejamento integrado, assumindo unidades gestoras que incluem territórios urbanos e rurais, preservando o viés ambiental e ecológico, por meio dos sistemas hídrico e verde. Trata-se do segundo maior aglomerado urbano colombiano, reunindo dez municípios do Departamento de Antióquia, uma das nove sub-regiões do Vale de Aburrá: Medellín, Caldas, La Estrella, Sabaneta, Itagüí, Envigado, Bello, Copacabana, Girardota e Barbosa (26).

O município polo é Medellín, capital do Departamento, divisão que reafirma a Colômbia como República unitária descentralizada, com autonomia de gestão. Antióquia é um dos 32 departamentos colombianos, envolvendo regiões geográficas, culturais e econômicas distintas (27). A área Metropolitana conforma uma entidade que coordena o desenvolvimento articulado ao Vale de Aburrá (28), priorizando as fronteiras eco-ambientais.

A ocupação do Vale de Aburrá conformou uma conurbação, estendendo-se de norte a sul ao longo do Rio Aburrá-Medellín, e à medida que se percorre desde o centro do vale até ambos os extremos, os municípios são cada vez menos densamente povoados e urbanizados (29). Para a gestão desse eixo fluvial, uma Subdireção de Planejamento formula planos estratégicos de longo prazo e critérios objetivos para o conjunto dos municípios, reestruturando a forma de ocupação do vale a fim de melhorar o habitat coletivo, prover conservação das estruturas naturais e conectividade ambiental.

A gestão oferece um aplicativo digital — App Área 24/7, com seis aplicações e informações sobre mobilidade, consumo energético e de água, variações meteorológicas e cuidado do entorno, reafirmando a presença e importância do meio ambiente junto a programas como o Sistema de Bicicletas Públicas — EnCicla, Sistema de Alerta Temprana de Medellín e Vale de Aburrá — Siata, Sistema Integrado de Transporte do Vale de Aburrá — Sitva, e Sistema Metropolitano de Áreas Protegidas — Simap, este último o executor do Plan Integral de Gestión de la Calidad del Aire del Valle de Aburrá, Pigeca.

O protagonismo técnico e político de Medellín como cidade-polo vem se demonstrando crucial para comandar estas iniciativas regionais ambientalmente integradas. Segundo Klaus Frey (30), um debate sobre as regiões e cidades-região, tema de grande atualidade, também vem crescendo na cidade e na Colômbia, visando estratégias de desenvolvimento econômico e esquemas associativos com maior grau de flexibilidade. Uma coordenação tripla, integrada pelo Departamento de Antióquia, Região Metropolitana do Vale de Aburrá e a cidade de Medellín possibilita articulação local e regional, e a formação de arranjo de governança multinível em torno do conjunto de 10 municípios (31). Outra razão essencial para fomentar tais arranjos intermunicipais para além da estrutura institucional é o interesse econômico presente no estabelecimento dessas redes, amplificando a competividade regional no cenário de internacionalização da economia, justificando a cidade-região como base e motor de desenvolvimento.

Medellín foi pioneira nesse tipo de concertação regional, primeiramente por meio da Região Metropolitana, da Agência de Cooperação e Investimento de Medellín e Área Metropolitana e depois com a colaboração da Rede de Cooperação Internacional de Antióquia, e contou ainda com parceiros privados e da sociedade civil (32). A instituição da Região Metropolitana favoreceu sua integração ao Vale de Aburrá, e assim a adoção da bacia hidrográfica e do sistema verde como referências, suplantando a reunião de municípios simplesmente agregados por identidade demográfica e econômica ou extensão, conseguindo articular Departamento, municípios e terras indígenas.

O Plano Diretor de Medellín — BIO 2030 Valle de Aburrá (33) é um plano estratégico de longo prazo, estruturado por três sistemas, reunindo meio ambiente, paisagem e espaço público, e mobilidade e transportes, articulado a projetos urbanos estratégicos de caráter supramunicipal para a orla fluvial e encostas, integrando assim o modelo de ocupação estabelecido pelas Diretrizes de Planejamento Metropolitano e Territorial. Trata-se de um acordo entre os municípios do Vale de Aburrá para gerir o plano e alcançar a sustentabilidade nesta e na próxima década, tendo os prefeitos como protagonistas executivos.

Desenvolve-se no contexto da nova Lei Orgânica de Ordenamento do Território, que regulamentou a livre associatividade de entidades territoriais. Apesar das limitações históricas da legislação, a instituição da Área Metropolitana do Vale de Aburrá modificou na prática o processo de planejamento por reunir o conjunto dos municípios de maneira continuada e ininterrupta, o que possibilitou um diferencial e avanço em relação a outros territórios na Colômbia.

Por outro lado, a Constituição Política da Colômbia (34) reuniu dispositivos que somados possibilitaram esquemas associativos. O artigo 322 possibilitou à Câmara municipal, por iniciativa do Prefeito, a subdivisão de um território alvo de planejamento em localidades (35) para agilizar a divisão de competências e funções administrativas, e permitiu reunir municípios em redes de gestão integrada com diferencial e fundamento ambiental na articulação dos elementos verde e azul, a bacia do Rio Medellín e seus sistemas verdes.

O artigo 323 da mesma Carta estabeleceu a eleição de uma junta administrativa para cada localidade e para cada arranjo territorial, e no artigo 325 (36), a Constituição autorizou o município polo a constituir uma área metropolitana reunindo outros circunvizinhos como parte de um Departamento (no caso de Medellín, o Departamento de Antióquia), a fim de executar planos e programas embasados no desenvolvimento integral.

Os municípios metropolitanos do Vale de Aburrá devem, por sua vez, estabelecer um vínculo com o ambiente regional ampliado, no caso, com a área central de Antióquia e os vales de San Nicolás e do Rio Cauca, a oeste, o que garante o fornecimento equitativo de bens e serviços ambientais garantindo a conservação, valorização dos ecossistemas e uso racional de recursos (37).

A governança metropolitana exemplificada por Medellín está longe de representar um processo homogêneo e sem conflitos, mas a estrutura institucional e de gestão conta com princípios, metodologia e instrumentos fundamentais para garantir consórcios intermunicipais referendados pelo meio ambiente, e estratégias de integração em diferentes níveis de gestão, cruciais para integrar múltiplas escalas.

Limites orientados pelos elementos naturais como as bacias hidrográficas e sistemas verdes motivaram condições normativas, técnicas e políticas para definir fronteiras e escalas adequadas à gestão integrada. Com estes avanços, fronteiras legais foram se mostrando insuficientes para a integração territorial, levando à regulação de arranjos e consórcios estratégicos entre municípios, e sincronizando os setores econômico, social, ecoambiental e institucional como iniciativa de gestão.

As redes colaborativas positivas que se destacam na literatura especializada como sinônimo de “boas práticas” em Medellìn provêm das iniciativas de liderança da própria cidade em implementar este sistema, em que o município polo capitaneia o complexo processo de desenvolvimento e integração regional. Uma estrutura múltipla, que envolve atores em nível metropolitano e regional distingue Medellín no cenário das demais experiências colombianas.

Desde fins da década de 1990, a Região Metropolitana do Vale de Aburrá propôs o Plano de Ordenamento do Território — POT, regulamentado pela Lei 388 de 1997 (38). Assim, a Área Metropolitana alcançou o status de entidade consultiva e coordenadora de planejamento. Embora O POT respeitasse a autonomia municipal no ordenamento e uso do solo, consistiu em um texto geral, consultivo e orientador.

Em 2006, com as Diretrizes Metropolitanas de Ordenamento do Território — DMOT — teve início o debate e a harmonização dos vários planos entre si, sobretudo no que tange às relações das diretrizes ambientais às densidades e classificação e uso do solo. Um modelo de ocupação baseado nos princípios da cidade compacta e do crescimento interior serviu de referência para essa revisão (39).

A consolidação da cidade metropolitana foi condicionada diretamente à difícil topografia do Vale do Aburrá. A ocupação histórica se deu com assentamentos extensivos nos locais planos, para garantir segurança contra riscos geotécnicos, boa acessibilidade e facilidade e regularidade, para orientar o desenho desses assentamentos.

Nas últimas três décadas, esse padrão de ocupação deu lugar ao crescimento habitacional nas encostas, entre outras causas devido à escassez de terras. O crescimento urbano ocorreu no Vale do Aburrá seguindo o rio e seu padrão linear, formando-se uma aglomeração urbana a partir de um município primaz, fazendo da orla fluvial o principal eixo estruturador de todo o Vale. O papel da orla do rio como eixo metropolitano obscureceu, no entanto, sua importância ambiental. Desde a década de 1960 localizaram-se em seu entorno grandes indústrias que hoje passam por reconversão e/ou realocação ao longo da paisagem fluvial urbana então degradada, apresentando-se como áreas em processo de renovação (40).

Com esse amplo leque de instituições e instrumentos urbanísticos e regionais, Medellín veio se articulando aos municípios vizinhos, definindo a gestão em várias escalas como resultado de suas próprias condições históricas e locais, especialmente devido à continuidade técnico-política que entendeu o planejamento como questão de Estado, e não apenas de governos. Esse processo dependeu ainda de várias gestões públicas municipais (41), o que favoreceu a integração regional auxiliada pela consolidação da Região Metropolitana do Vale de Aburrá já em 1980, como a primeira do país.

Nos âmbitos regional e local, a meta foi integrar projetos urbanos propostos ao longo do eixo fluvial, intermediados por Planos Parciais. Estes projetos são entendidos como insígnias, e ao mesmo tempo têm a missão de deflagrar experiências similares em seu entorno. A implementação desses planos e projetos, no entanto, não tem ocorrido sem problemas ou conflitos, carecendo ainda de uma visão de conjunto e de instrumentos coordenadores. Como consequência das dificuldades, o rio por vezes segue uma orla segregativa no vale (42).

Várias estratégias de planejamento urbano e regional com viés ambiental vêm, no entanto, sendo efetivamente adotadas, tendo em vista resultados com baixa emissão de carbono, mesmo com as dificuldades de coordenação apontadas. Uma das riquezas do Vale do Aburrá são suas fontes de água e riachos que descem das montanhas e alimentam o rio, e esta rede hídrica é o principal elemento unificador do vale, embora os processos de planejamento tradicionais não tenham conseguido capitalizar seus valores ecológicos e paisagísticos. Processos de urbanização afetaram ainda fontes de água subterrâneas, com alto índice de impermeabilização do solo, diminuindo a capacidade de recarga e purificação do aquífero (43).

A diversidade de áreas verdes no Vale do Aburrá representa um de seus principais ativos, não tendo desempenhado um papel significativo ou estrutural na ordenação e ocupação do território urbano. Pelo contrário, essa diversidade tem diminuído até o ponto em que áreas verdes e livres se tornarem espaços residuais, resultado de processos predatórios causados pela urbanização e expansão que caracterizam a história recente do vale, fazendo desaparecer as áreas naturais com função ecológica nas ocupações predominantemente urbanas (44).

Para os próximos dez anos, com a perspectiva de 2030, pretende-se desenvolver uma metrópole compacta e policêntrica, conter a conurbação e a expansão nas áreas de encostas, e otimizar a ocupação do solo. Para alcançar essas metas, adensar a rede de transportes e garantir a distribuição equilibrada e equitativa de atividades e serviços urbanos são um meio e objetivo, ao consolidar os corredores ecológicos que definem o ritmo e a forma de ocupação e conservação ambiental.

Novas pautas surgem para orientar a dinâmica de crescimento: a ocupação do território orientada pela tríade — meio ambiente, — paisagem e — espaço público, pois a partir de sua árdua geografia, a cidade metropolitana se estrutura, contribuindo para regular o clima. O rio se torna o principal eixo metropolitano de atividades, ambiental e do espaço público, e foco da mobilidade metropolitana.

Para conter o crescimento nas encostas, processos de ocupação vêm sendo regulados a partir de uma estratégia de controle da borda urbana que implementa usos intensivamente coordenados às áreas de proteção ambiental, promovendo seu uso público, espaços institucionais de grande porte e atividades produtivas.

Para garantir ecoeficiência e sustentabilidade dos cursos naturais, a cidade metropolitana insere-se na transição para um sistema combinado de circuitos regionais e locais de captação, distribuição, tratamento e reúso de água. Aprimora-se a infraestrutura urbana de gestão de resíduos sólidos, para favorecer um sistema centralizado de processamento final. Da mesma forma, visa-se conservar as reservas minerais para o fornecimento de materiais de construção e integrar-se a uma relação mais amigável entre esses usos e o território.

Do ponto de vista do desenho do território, o Plano define setores ou áreas específicas de intervenção que, por sua localização e oportunidades ou problemas urbanos que os motivam, tornam-se estratégicos e correspondem a áreas de dimensões notáveis, onde induzir transformações estruturais associadas às três dimensões, mobilidade e transporte, meio ambiente, paisagem e espaço público. Tais intervenções são trabalhadas de maneira abrangente sob os pilares da sustentabilidade, a partir de objetivos estratégicos estabelecidos para o rio e as encostas, e nesse sentido, o projeto urbano comparece como ferramenta para reduzir o grau de generalidade proposto pelo Plano BIO 2030 (45).

A abrangência de cada área de intervenção difere conforme o contexto; na orla fluvial, o objetivo são projetos icônicos para cada setor, que gerem mudanças na ocupação do solo. São intervenções ad hoc que incorporam particularidades e dinâmicas do lugar, sob os princípios da BIO 2030. No caso das encostas, buscam-se estratégias de intervenção replicáveis em outros setores com características semelhantes. As cinco áreas estratégicas determinadas pela BIO 2030 no cenário fluvial compartilham a mesma ambição, definir projetos urbanos que desencadeiem novas dinâmicas e nova ocupação com base nos sistemas de espaço público, ambiente e mobilidade, oferecendo um novo valor à paisagem fluvial.

Outro passo para Medellín foi realizar uma sólida base cadastral para amparar o um ordenamento territorial sistêmico, com sistemas de informação integrados. A cidade passou a planejar o ambiente rural juntamente com o desenvolvimento regional e metropolitano, com base num sistema de áreas protegidas e de gestão ambiental — Sigam, unificando esta agenda à implementação de planos de ordenamento territorial e manejo de bacias hidrográficas, alcançando o sistema verde e azul (vegetação e água), fundamental à transformação do território, e criando ainda instrumentos de zoneamento e gestão da conservação, manejo de orlas, e corredores ecológicos.

Ao almejar um território e cidade resilientes, seus projetos urbanos e intervenções nos diversos municípios associados, pautados por diretrizes ambientais, visam à redução de riscos aliada a estratégias de desenvolvimento sustentável. Políticas públicas são orientadas pela função social e ecológica da propriedade (46) — uma inovação, englobando habitação de interesse social, meio ambiente, espaço público e mobilidade (47).

O conceito de Projeto Urbano Integral — PUI consiste em um dos grandes aliados, e uma inovação na conceituação de projeto urbano, ao reunir ferramentas de desenvolvimento social, ambiental e físico sob coordenação interinstitucional, para transformar o urbano em sua inter-relação ativa com o rural, integrando a cidade e seus cinturões verdes. O desenvolvimento de um Cinturão Verde Metropolitano (48), protegendo ambientalmente as áreas de encostas, permite equilibrar cidade e entorno rural, articulando vasta rede urbano-metropolitana integrada por trinta corredores ecológicos conectando estradas, córregos, morros e parques, com cerca de vinte mil novas árvores integrando o urbano-rural, e modificando a qualidade do ar ao transformar a paisagem.

No âmbito urbano, os PUI buscam a articulação de múltiplas camadas e dimensões, incluindo usos comerciais, artísticos e culturais, chegando até os projetos de pequena escala, como espaços públicos, estações de empréstimo de bicicletas, atuando como catalisadores de uma nova mobilidade, ao envolver a vida cidadã.

Os PUI se somam e são coordenados por outros instrumentos de alcance maior, como o Plano de Ordenamento Territorial — POT e o Plano Diretor de Zonas Verdes, cuja aliança permite a recuperação de bacias e das zonas de risco ambiental, e estimulam a criação de espaços públicos, de habitação de interesse social e políticas eficientes de gestão do solo. Um avanço normativo, com a Lei 388/97 (Desenvolvimento Territorial), que modificou a Lei 9/89, superou a ilegalidade dos assentamentos precários, introduzindo a função social e ecológica da propriedade para fazer prevalecer o interesse coletivo (49).

O POT, de iniciativa nacional, estabeleceu vínculos com a reformulação das cidades. A continuidade das ações de planejamento e a vinculação necessária dos planos municipais ao POT se converteram em um importante meio de articulação de diferentes instâncias, pois a gestão municipal só pode definir e elaborar Planos de Desenvolvimento Municipais — PDM e PUI — que estejam de acordo com o POT (50).

Considerações finais

Este artigo refletiu sobre processos sociotécnicos envolvidos na produção de recortes espaciais, compreendidos como arranjos estratégicos entre entidades territoriais. O debate se deu em torno de sua condição de método para delimitar o espaço e de como esse processo se pauta pela mediação de projetos, planos e normas. Ao debater que essas operações são isentas de qualquer neutralidade, discutiu-se que o espaço é então produto de decisões técnico-políticas e de uma formação socioespacial, dando-lhe um matiz contextual e histórico, o que possibilitou trazer ao foco da questão o conceito de território.

Apresentou-se um debate sobre as transformações do território por meio de recortes espaciais em escala urbano-regional, tendo como exemplo o planejamento integrado, ecológico e ambiental em Medellín, Colômbia. Foram abordadas as vantagens da flexibilidade dos esquemas de associação de entes territoriais naquele País, como um instrumento do Plano Estratégico da Região Metropolitana do Vale do Aburrá. A cidade de Medellín foi pioneira nesse avanço, em direção de uma clara consciência do território e da região, a partir de seu fundamento nos sistemas verde e azul (todo o Vale de Aburrá, com seus sistemas hídricos e verdes), e ao agregar parceiros e a sociedade civil para transitar a um planejamento sistêmico.

Foi possível mostrar que tal processo não se desenvolve sem conflitos, mas sugere-se que esse Plano Estratégico é uma referência, não só para conservar e recuperar a integração entre cidade e meio ambiente, mas para desenvolvê-la e para a elaboração de uma visão crítica das formas de transformação das cidades, de suas regiões e entorno ecológico.

O papel fundamental da liderança de Medellín é significativo para entender seu relativo êxito na construção de um sistema integrado de gestão, que ainda requer o aprimoramento de instrumentos de coordenação, mas que pontua a relevância de ferramentas e normas que adquirem pleno sentido quando postos em marcha por gestores motivados a implementá-los.

Alcançar essa integração motivada apenas por objetivos econômicos deve então ser questionado, e um planejamento verdadeiramente complexo e integrado deve cuidar das instâncias social e ambiental, e do processo histórico, técnico e político da transformação do território, com seus múltiplos atores, forças e elementos.

Os desafios futuros da cidade de Medellín no contexto nacional e internacional são se integrar à região e contribuir para o seu desenvolvimento, reduzir a pegada ecológica (o impacto da ação antrópica) por meio de um sistema de sub-regiões interconectadas ambiental, social e economicamente, coordenando ações e aproveitando os recursos do Vale do Aburrá. São seus valores reduzir os desequilíbrios territoriais, as desigualdades e restringir a segregação espacial (socioeconômica e funcional), para proteger e melhorar a qualidade do meio ambiente metropolitano, e construir um regionalismo baseado na cooperação e confiança entre municípios, sociedade e instituições.

notas

1
SANTOS, Milton. A natureza do espaço: técnica, razão e emoção. 4ª Edição. São Paulo, Edusp, 2006.

2
A palavra contínuo, do latim continuum, refere-se neste trabalho a uma região que se define a partir de seu recorte analítico, revelando-se como um instrumento metodológico: “por isso regionalizar, seja como processo concreto de construção de regiões (pela divisão do trabalho, pelo regionalismo e/ou pelas identidades regionais), seja como recorte analítico variável segundo os critérios propostos pelo pesquisador, é sempre uma forma, mais explícita ou mais sutil, de exercício do poder”. Ver HAESBAERT, Rogério. Região. GEOgraphia Niterói, UFF, 2019, p. 120.

3
ABASCAL, Eunice; ABASCAL BILBAO, Carlos. Arquitetura e ciência: planos, projetos urbanos e coisas. Do Plano Cerdà ao urbanismo sustentável. Arquitextos, São Paulo, ano 22, n. 257.06, Vitruvius, out. 2021 <https://bit.ly/38ouusc>.

4
CASTRO, Ina Elias de; GOMES; Paulo Cesar da Costa; CORREA, Roberto Lobato. Geografia. Conceitos e temas. 2ª. Edição. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 2000.

5
SANTOS, Milton. Op. cit.

6
CASTRO, Ina Elias de; GOMES; Paulo Cesar da Costa; CORREA, Roberto Lobato. Op. cit., p. 355.

7
GOMES, Paulo Cesar da Costa. O conceito de região e sua discussão. In CASTRO, Ina Elias de; GOMES; Paulo Cesar da Costa; CORREA, Roberto Lobato. Op. cit.

8
Idem, ibidem.

9
Idem, ibidem.

10
ACSELRAD, Henri. A duração das cidades: sustentabilidade e risco nas políticas urbanas. Rio de Janeiro, Lamparina, 2009.

11
ABASCAL, Eunice; BILBAO, Carlos. Das intervenções setoriais à cidade-região: o Plano Bilbao Biscaia Next — processos, avanços e desafios. GOT, n. 14, Porto, set. 2018, p. 5-46 <https://bit.ly/3vJVhHK>.

12
Idem, ibidem.

13
CONTI, Sergio. Políticas espaciais europeias. In DINIZ, Clelio Campolina (org.). Políticas de desenvolvimento regional: desafios e perspectivas à luz das experiências da UE e Brasil. Brasíla UnB, 2007.

14
ABASCAL, Eunice; BILBAO, Carlos. Das intervenções setoriais à cidade-região: o Plano Bilbao Biscaia Next — processos, avanços e desafios (op. cit.).

15
PATIÑO, Luis Carlos A. La ciudad sostenible. Dependéncia ecológica y relaciones regionales. Un estúdio de caso en el área metropolitana de Medellín, Colómbia. Medellín, Universidad Nacional de Colómbia, 2010, p. 167.

16
LEPETIT, Bernard. Philippe Boudon (org.). De l'architecture à l'épistemologie, la question de l'échelle [compte-rendu]. Portal Persée, Année 1993, no. 48-2, p. 396-397 <https://bit.ly/3xSmg6t>.

17
CAVALHIERI, Jade; BARBOSA, Leonardo; FERNANDES, Bruna; TRAVASSOS, Luciana. Rural metropolitano e desarticulação institucional no Vale de Aburrá. Revista Rural & Urbano, v. 6, n. 1, Recife, 2021, p. 164-179 <https://bit.ly/3K97mLz>.

18
ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ. Plan Maestro Metropolitano de la Bicicleta del Valle de Aburrá. Medellín, AMVA/ Concejo de Medellín, 2014.

19
FREY, Klaus. Integração Regional em Colômbia: O difícil caminho em direção a arranjos institucionais de governança regional e metropolitana. Revista DRd — Desenvolvimento Regional em debate, ano 3, n. 1, mai. 2013 <https://bit.ly/36JpcXY>.

20
Definición legal y funcional de los Esquemas Asociativos de Entidades Territoriales en Colombia. Medellín, Departamento Nacional de Planeación/Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible/Comité Especial Interinstitucional/Comité Técnico Intersectorial de Asociatividad Territorial, 2013.

21
Idem, ibidem.

22
Plan Nacional de Desarrollo (2018-2022). Pacto por Colombia, pacto por la equidade <https://bit.ly/3scWaHZ>.

23
Idem, ibidem.

24
Idem, ibidem.

25
ANTONUCCI, Denise; BUENO, Lucas. A construção do espaço público em Medellín. Quinze anos de experiência em políticas, planos e projetos integrados. Arquitextos, São Paulo, ano 19, n. 218.00, Vitruvius, jul. 2018 <https://bit.ly/3xQdSEu>.

26
ALCALDIA DE MEDELLÍN. Bio 2030 Plan Director Medellín, Valle de Aburrá. Un sueño que juntos podemos alcanzar. Plan Director Bio 2030. Estrategias y modelos de intervención para el ordenamiento territorial metropolitano. Área Metropolitana Valle de Aburrá <https://bit.ly/3OBJiEx>.

27
Idem, ibidem.

28
Idem, ibidem.

29
ALCALDIA DE MEDELLÍN. Op. cit.

30
FREY, Klaus. Op. cit.

31
ABASCAL, Eunice; ABASCAL BILBAO, Carlos. Ecorregiões e gestão do planejamento urbano-regional. Desafios da aplicação da técnica de ponderação na região metropolitana de Medellín. Arquitextos, São Paulo, ano 17, n. 193.06, Vitruvius, jun. 2016 <https://bit.ly/3vKKyNd>.

32
Idem, ibidem.

33
ALCALDIA DE MEDELLÍN. Op. cit.

34
COLÔMBIA. Constitución Política de la República de Colombia <https://bit.ly/3vOGmfw>.

35
Idem, ibidem.

36
Idem, ibidem.

37
ALCALDIA DE MEDELLÍN. Op. cit.

38
Idem, ibidem.

39
Idem, ibidem.

40
ALCALDIA DE MEDELLÍN. Op. cit.

41
Idem, ibidem.

42
Idem, ibidem.

43
Idem, ibidem.

44
ALCALDIA DE MEDELLÍN. Op. cit.

45
Idem, ibidem.

46
ANTONUCCI, Denise; BUENO, Lucas. Op. cit.

47
Idem, ibidem.

48
Idem, ibidem.

49
ANTONUCCI, Denise; BUENO, Lucas. Op. cit.

50
Idem, ibidem.

sobre os autores

Eunice Helena Sguizzardi Abascal é arquiteta e urbanista, professora titular da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Presbiteriana Mackenzie, na área de História e Teoria da Arquitetura docente do Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Presbiteriana Mackenzie.

Carlos Abascal Bilbao é arquiteto e urbanista e mestre em Ciências Sociais pela Escola Pós-Graduada de Ciências Sociais da Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo.

preâmbulo

O presente artigo faz parte de Preâmbulo, chamada aberta proposta pelo IABsp e portal Vitruvius como ação para alavancar a discussão em torno da 13ª edição da Bienal Internacional de Arquitetura de São Paulo, prevista para 2022. As colaborações para as revistas Arquitextos, Entrevista, Minha Cidade, Arquiteturismo, Resenhas Online e para a seção Rabiscos devem abordar o tema geral da bienal – a “Reconstrução” – e seus cinco eixos temáticos: democracia, corpos, memória, informação e ecologia. O conjunto de colaborações formará a Biblioteca Preâmbulo, a ser disponibilizada no portal Vitruvius. A equipe responsável pelo Preâmbulo é formada por Sabrina Fontenelle, Mariana Wilderom, Danilo Hideki e Karina Silva (IABsp); Abilio Guerra, Jennifer Cabral e Rafael Migliatti (portal Vitruvius).